論制度治黨

包 心 鑒

論制度治黨

包 心 鑒

制度問題帶有根本性、全局性、決定性和長期性，堅持和強化制度治黨，是全面從嚴治黨的治本之策，是著力解決管黨治黨寬松軟問題的根本措施。注重制度治黨，是黨的建設歷史經驗的深刻總結；凸顯制度治黨，是凈化優化黨內政治生態的迫切要求；深化制度治黨，是積極穩妥推進政治體制改革的重要任務。

全面從嚴治黨 深化制度治黨 優化政治生態 推進政治改革

作者包心鑒，男，中國政治學會副會長，中國科學社會主義學會副會長，山東大學博士生導師，濟南大學政法學院名譽院長，濟南大學“民主法治建設與國家治理現代化”研究中心主任（濟南 250022）。

堅持和強化制度治黨，是黨的十八大以來全面從嚴治黨的突出特點，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要內容。從中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾“八項規定”的出臺并持之以恒貫徹執行，到黨的領導制度、組織制度、工作制度、干部選拔使用制度、黨的紀律檢查制度以及國有企業收入分配制度等一系列基本制度的進一步改革與完善；從禁止公款送禮、公款吃請、公款消費等一系列黨風廉政建設規章制度的嚴格執行，到《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》的正式頒布，嚴格的制度幾乎覆蓋黨的建設各個方面和黨員干部的一切行為，制度治黨、制度反腐的作用和效果正在愈益凸顯。黨的十八屆六中全會正式通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例》，把黨的制度建設和強化制度治黨推向了一個新的理論與實踐高度。四年多來的實踐充分證明，制度問題的確是帶有根本性、全局性、決定性和長期性的重大問題，堅持和強化制度治黨，是全面從嚴治黨的治本之策，是“著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題”①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。的根本措施。

關于制度治黨，黨的十八大以來習近平同志從各個角度進行了深刻強調與闡發。2014年10月8日，在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的重要講話中，習近平同志首次提出“制度治黨”，精辟指出：要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力”①《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。。2015年1月13日，在十八屆中紀委五次全會上的講話中，習近平同志明確強調：“在改進作風問題上，我們不能退，也退不得，必須保持常抓的韌勁、長抓的耐心，在堅持中見常態，向制度建設要長效。”②《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。2015年3月5日，在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時，習近平同志深刻指出：“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數’，從嚴管好各級領導干部。從嚴管理干部，要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來。”③《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。2015年6月28日，在中央政治局第24次集體學習時，習近平同志從反腐倡廉角度進一步強調：“法規建設帶有根本性、全局性、穩定性、長效性。要貫徹全面深化改革、全面依法治國的要求，加大反腐倡廉法規制度建設力度，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規制度、完善已有的法規制度、廢止不適應的法規制度，努力形成系統完備的反腐倡廉法規制度體系。”④《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。2016年1月12日，在黨的十八屆中央紀委六次全會上的重要講話中，習近平同志從凈化優化黨內政治生態的高度進一步指明了堅持和強化制度治黨的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明規矩’、破‘潛規則’，圍繞發生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓，著重完善黨內政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現象生存空間和滋生土壤，通過體制機制改革和制度創新促進政治生態不斷完善。”⑤習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。這一系列重要論述，構成內涵豐富、思想深邃的關于制度治黨的重要思想。這一重要思想，是對鄧小平關于制度建黨和制度改革思想的堅定傳承和創新發展，是對馬克思主義建黨學說的進一步豐富和創造性貢獻，為在新的歷史條件下抓住根本問題和要害問題全面從嚴治黨、確保黨的先進性和純潔性、使黨始終走在時代前列，進一步指明了方向。

一、注重制度治黨：黨的建設歷史經驗的深刻總結

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把制度治黨提到關系黨的建設全局的高度，具有深刻的歷史邏輯依據，是對黨的建設歷史經驗的深刻總結。

在我國改革開放之初，鄧小平就旗幟鮮明地提出了依靠制度管黨治黨的重要論斷。在《黨和國家領導制度的改革》這篇綱領性文獻中，鄧小平反復闡述一個重要思想，這就是，要把黨和國家的政治生活建立在不斷完善的制度基礎之上。他精辟指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”⑥《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。這一重要論斷，是對國際共產主義運動歷史經驗尤其是我們黨領導革命和建設歷史經驗的精辟總結，是對馬克思主義政黨建設理論的創造性貢獻。

在國際共產主義運動史上，曾經出現過斯大林破壞社會主義民主與法制的嚴重教訓。在我國社會主義發展史上，曾經出現過“文化大革命”踐踏社會主義民主與法制的嚴重挫折。產生這些問題的原因究竟是什么？是個人的素質還是制度的因素？鄧小平鞭辟入里地指出，領袖個人的因素固然是個重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他說：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫”，“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。①《 鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、146頁。這一分析，切中要害，振聾發聵，深刻指明了社會主義民主政治建設所要解決的最關鍵問題，深刻揭示了馬克思主義執政黨必須遵循的最基本規律。

事實上，任何一個政黨，當它取得執政地位之后，如何重視制度建黨，以健全的制度確保黨的執政功能和執政成效、防止個人專斷和黨的成員腐敗，這個問題就被尖銳地提到關系黨的執政地位乃至生死存亡的重要位置上來。作為社會主義大國的執政黨，我們黨隊伍龐大、責任重大，制度問題在黨執政過程中一直是關乎根本、影響全局的一個重大問題；是否具有健全的制度，是黨內生活尤其是政治生活是否正常，整個國家能否沿著民主法治道路向前發展的一個關鍵因素；是否具有強烈的制度意識，是廣大黨員尤其是黨的各級領導干部能否保持本色、為民執政、廉潔執政的一個關鍵問題。

早在延安時期，制度問題就曾被提到尚未取得全國執政地位的中國共產黨人面前。民主人士黃炎培訪問延安，與毛澤東促膝長談，尖銳地提問：通過什么路徑才能夠防止“政怠宦成”、“人亡政息”的歷史教訓，跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？針對這一問題，毛澤東明確回答：“我們已經找到了新路，我們能夠跳出周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”②黃炎培：《八十年來》，北京：文史資料出版社，1982年版，第148-149頁。這一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐敗，防止人亡政息，歸根到底要靠黨內民主和人民民主。民主不僅僅是思想和作風，更重要的是體制和制度。人民監督執政黨，人民監督政府，這是現代民主制度的核心內容。只有以健全的黨內民主制度和國家民主制度確保人民以高度負責的精神監督黨和政府，才能避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，徹底防止“政怠宦成”、“人亡政息”的歷史悲劇重演。

當年毛澤東找到了制度建設這條新路，但是卻未能帶領全黨一以貫之地走下去，更未能成功解決在黨執政之后如何確保黨和國家政治生活民主化、制度化這一重大課題。五十年代后期直至“文化大革命”，我們黨所以屢遭曲折，國家所以屢遭困境，一個根本原因就是對制度的淡漠、疏忽甚至否定。權力過分集中，黨政不分、政企不分，個人凌駕于集體之上，黨和國家的民主制度形同虛設，有的甚至破壞殆盡，這樣一種歷史教訓，不是哪一個人的責任，而是制度意識普遍缺失、制度建設長期懈怠的結果。所以“文化大革命”結束之后，鄧小平對黨的歷史經驗的總結和黨的思想、組織、作風建設的思考，正是緊緊抓住制度建設這個根本環節，明確提出“制度建黨”這個重大命題，牢牢抓住制度改革這個關鍵節點。早在黨的十一屆三中全會前夕，鄧小平就在中央工作會議上明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”③《 鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、146頁。在《黨和國家領導制度的改革》中，鄧小平更為明確地提出加強制度建黨要著重解決的要害問題。他精辟指出：必須高度重視制度問題，切實推進制度改革，“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，廢除領導干部職務終身制。同時“應該明確提出繼續肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務，并在制度上做一系列切實的改革。”“不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就可能重新出現。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業才有無限的希望。”①《 鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第331-335頁。鄧小平把制度改革與建設提到能否贏得人民信任的高度，提到能否鞏固黨的執政地位的高度，提到能否發展社會主義的高度，緊緊抓住了社會主義民主政治建設中的最關鍵問題，為在長期執政條件下推進黨內民主和社會民主、確保黨的先進性和純潔性，指明了根本方向。

歷史經驗深刻告訴我們，小治治事、中治治人、大治治制。“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”②《 習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第28、28-29頁。全面從嚴治黨，更必須把制度建設提到根本性、全局性、長遠性高度，高度重視制度的治黨功能、充分彰顯制度的治黨效應。習近平同志深刻指出：“相比我國經濟社會發展和人民群眾的要求，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現國家長治久安”，相比推進國家治理體系和治理能力現代化的艱巨任務，“我們的制度還沒有達到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發展和穩定的重要因素。所以，我們必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”。③《 習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第28、28-29頁。在我國現行政治架構和治理體系中，國家制度建設和黨的制度建設相互膠著，制度治國和制度治黨有機聯系；而從一定意義上說，國家治理現代化能否有效推進，全面依法治國方略能否有效實施，很大程度上取決于能否注重和堅持制度治黨，以健全的制度體系確保黨的先進性和純潔性，提高黨的領導水平和執政能力，使廣大黨員和黨員領導干部始終不忘初心、不懈奮斗、不斷前進。這就是制度治黨的歷史邏輯和現實邏輯。

二、凸顯制度治黨：凈化優化黨內政治生態的迫切要求

制度治黨的現實性、緊迫性和必要性，突出體現在凈化優化黨內政治生態面臨的突出問題和艱巨任務上。

黨的十八大以來，習近平同志在領導和指導全面從嚴治黨中鮮明而尖銳地提出凈化優化乃至重構黨內政治生態的重大任務。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集體學習時的重要講話中，習近平總書記明確指出：“加強黨的建設，必須營造一個良好的從政環境，也就是要有一個好的政治生態。”他強調：這個問題，“現在看來，不能講講就過去了，而是要下大氣力來抓，爭取一個好的成效”。④《習近平在中共中央政治局第十六次集體學時時強調：堅持從嚴治黨落實管黨治黨責任，把作風建設要求融入黨的制度建設》，《人民日報》2014年7月1日。2015年1月13日，在十八屆中央紀委五次全會上的重要講話中，習近平同志再次尖銳指出：當前“減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重”⑤《習近平在十八屆中央紀委五次全會上發表重要講話》，《人民日報》2015年1月14日。。2015年“兩會”期間，習近平同志在參加吉林、江西代表團審議時再次強調：“做好各方面工作，必須有一個良好的政治生態。政治生態污濁，從政環境就惡劣；政治生態清明，從政環境就優良。政治生態和自然生態一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出現問題，要想恢復就要付出很大代價。”⑥《習近平參加吉林代表團審議》， 《人民日報》2015年3月10日。“自然生態要山清水秀，政治生態也要山清水秀。”⑦《習近平參加江西代表團審議》，《人民日報》2015年3月7日。2016年1月12日，在十八屆中央紀委六次全會上，習近平同志再次強調黨內政治生態的極端重要性。他說：“政治生態好，人心就順、正氣就足；政治生態不好，就會人心渙散、弊病叢生。”①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。他著重強調，要“通過體制機制改革和制度創新促進政治生態不斷改善”②習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。 這一系列精辟論斷，振聾發聵、令人警醒，不僅對如何進一步解決我們黨面臨的主要問題、促進黨風政風進一步好轉，具有極其深刻的現實指導作用，而且對如何建構現代政黨建設體系、營造良好的黨內黨外政治生態、推進黨的建設走向現代化，具有極其高遠的理論創新價值。

政治生態是指一定政治系統內部各要素之間以及政治系統與其他社會系統之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態聯動，是一個地方或一個領域政治生活現狀以及政治發展環境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現。政治生態大體區分為政治內生態和政治外生態。政治內生態是指政治系統內部各要素之間的生態聯動；政治外生態則是指政治系統與其他社會系統之間的生態聯動。我們黨的執政地位和執政使命決定，黨內政治生態是否健康、優化，不僅對所有黨員、干部產生著巨大的影響和制約作用，而且對其他社會組織乃至整個國家政治系統產生著至關重要的示范和影響作用。

黨的十八大以來全面從嚴治黨的實踐表明，凈化優化黨內政治生態，紀律、規矩和制度是三大最重要因素和最關鍵環節。紀律是凈化優化黨內政治生態的剛性約束，規矩是凈化優化黨內政治生態的基本規范，而制度則是凈化優化黨內政治生態的根本保障。紀律、規矩是制度的重要體現，強化制度治黨，離不開嚴明紀律、嚴守規矩。制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，現代制度具有行為導向、心理激勵和權力制約等特有功能。完善的制度可以最大限度地調動積極因素、抑制消極因素，使好人更好地做好事，使壞人無法任意橫行，使公共權力最大程度地釋放出謀求人民利益、促進社會進步的正能量；而制度的缺失與漏洞，必然會嚴重助長不正之風蔓延，使好人無法充分做好事、甚至會變壞，使公共權力游離權力的本質和邊界而導致恃權腐敗行為。事實說明，只要我們堅持制度改革不動搖，強化制度建設不放松，嚴明政治紀律不含糊，嚴守政治規矩不留縫，把權力關進制度的籠子不懈怠，就一定能凈化和優化黨內政治生態，創造和保持良好的從政、執政環境，確保廣大黨員干部自覺履行以民為本、執政為民的政治責任。

凈化優化黨內政治生態是一項系統工程，關系全面從嚴治黨的全局。習近平同志指出： “全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。”③習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。準確把握堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭之間的關系，明確內涵、厘清責任，抓住重點、協調推進，是在新的歷史條件下凈化優化黨內政治生態、實現黨的建設現代化的總體戰略布局。從這樣一種總體布局出發，凸顯制度治黨凈化優化黨內政治生態，需要重點要把握好一系列辯證關系：

——正確認識和把握黨紀與法律的關系，既要遵從法律，又要嚴守黨紀。加強制度治黨不是孤立的，既離不開黨的紀律的保障，又離不開國家法律的支撐。在全面從嚴治黨中，制度、黨紀、法律相互支持融為一體，形成規范黨員思想行為、凈化優化黨內政治生態的強大合力。把紀律建設擺在更加突出的位置，堅持紀嚴于法、紀在法前，用紀律管住全體黨員，讓紀律成為全體黨員不可逾越的底線，是近年來全面從嚴治黨的一個突出特點，也是加強制度治黨的一個重要突破口。法律與紀律的關系，對于共產黨員尤其是黨員領導干部來說，是普遍性與特殊性的關系。法律是治國之重器，是任何組織和個人都必須遵守的底線，黨的組織和個人也不例外，模范遵守國家法律，是每一個共產黨員必須自覺履行的義務。但是僅僅做到這一點還遠遠不夠，除了這個義務之外，黨組織和黨員個人還有一個必須履行的義務，這就是嚴守黨的紀律。因為我們黨是肩負神圣使命的政治組織，是工人階級和人民大眾的先鋒隊，是由鐵的紀律組織起來的先進集體。黨的先鋒隊性質、歷史使命和執政地位，決定黨規黨紀必然也必須嚴于國家法律，黨組織和黨員個人不僅要模范地遵從國家法律，而且要自覺地嚴守黨的紀律。如果混淆了紀律和法律的界限，認為只要守法就可以了，把違紀當成“小節”，黨員不違法就沒人管、不追究，久而久之就必然會造成“要么是好同志，要么是階下囚”的不正常現象。中央強調把黨的紀律挺在法律前面，守紀嚴于遵法，就是針對長期以來紀法不分、重法輕紀的問題提出來的。許多事實表明，共產黨員尤其黨員領導干部，只有既牢固樹立法律意識，又不斷強化紀律觀念，把遵從國家法律當成基本行為規范，把嚴守黨的紀律當成基本行為尺度，才能“從心所欲而不逾矩”，模范履行黨和人民賦予的歷史責任。

——正確認識和把握“破”與“立”的關系，既要立明規矩，又要破潛規則。凸顯制度治黨，凈化優化黨內政治生態，必須堅持“破”“立”并舉，“破”字當頭、“立”在其中。所謂“破”，就是要堅定不移開展反腐倡廉斗爭，徹底破除蔓延于黨內政治生活各個方面的潛規則。長期以來，許多潛規則侵入黨內，甚至大行其道，對黨的肌體造成嚴重危害。在一些地方和部門，拉幫結派的山頭主義、人身依附的宗派主義、我行我素的自由主義、不講原則的好人主義、唯利是圖的個人主義、游戲人生的享樂主義盛行，尤其是“一把手”搞家長制、獨斷專行，使黨內政治生活變得低級庸俗、是非判斷十分模糊，久而久之嚴重挫傷了廣大干部群眾的積極性，敗壞了政治風氣和社會風氣，污染了黨內黨外政治生態，帶壞了一批黨員干部，乃至發生“連鎖式”、“塌方式”腐敗。事實警示我們， 潛規則不破，黨風不可能好轉；破除潛規則不可能一蹴而就、一勞永逸，而是一項長期的管黨治黨任務。所謂“立”，就是要堅定不移注重制度建設與完善，以制度嚴紀律、 明規矩，發揮制度的作用，彰顯制度的權威，通過完善制度的正能量，優化和固化 “山清水秀”的政治生態，以正壓邪，讓“潛規則在黨內以及社會上失去土壤、失去通道、失去市場”①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。

——正確認識和把握自律與監督的關系，既要注重制度激勵，又要強化制度監督。堅持制度治黨，彰顯制度在凈化優化黨內政治生態中的常態效應，既要注重黨的領導制度、組織制度、干部選拔使用制度等制度體系的不斷完善，充分釋放制度在促進人們善言善行中的導向與激勵作用，形成自覺要求自己和不斷完善自己的良好習慣與氛圍，又要突出強化黨內監督制度的科學設計與嚴格執行。因為任何人的行為都離不開監督，共產黨員尤其是執掌公共權力的黨員領導干部尤其離不開監督。黨要管黨、從嚴治黨，無論是“管”抑或是“治”，都包含監督；黨內監督制度是強化制度治黨的關鍵環節，是凈化優化黨內政治生態的關鍵保障。在第十八屆中央紀委六次全會上的重要講話中，習近平同志特別強調：“對我們黨來說，外部監督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監督。我們要總結經驗教訓，創新管理制度，切實強化黨內監督。”②習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。

黨的十八屆六中全會在2003年黨中央制定和頒布的 《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的基礎上，正式審議通過《中國共產黨黨內監督條例》，表明我們黨的監督制度建設進入一個新階段，這是堅持和強化制度治黨的重要制度成果。黨內監督之所以必須進一步強化，從根本意義上說，是公共權力運行規律決定的。一切公共權力都離不開監督，執政黨執掌的公共權力尤其離不開監督。失去監督的權力勢必蛻變成腐敗的權力，缺乏監督的執政黨很難運用好人民賦予的權力來全心全意為人民謀利益。通過多年的建設尤其是十八大以來的不懈努力，我們黨已經建構起包括依托黨的各級紀律檢查委員會和黨內巡視制度在內的專門性監督制度和依托全體黨員知情權、監督權共同參與監督的廣泛性監督制度，這是黨內監督制度的兩個基本方面，兩者相互支持、相輔相成，缺一不可、不可偏廢。黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，維護黨的團結統一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松等軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。黨內監督的重點無疑是各級領導機關和領導干部，特別是“一把手”履行黨的職責、運用公共權力的情況。強化黨內監督要同強化國家監察、群眾監督結合起來。習近平總書記深刻指出：“強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民，強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權，強化群眾監督是為了保證權力來自人民、服務人民。”①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。顯然，在確保公共權力正確運行這一實質問題上，黨內監督、國家監察、群眾監督是完全一致的，三者在實際運行過程中相互聯系、相互支持、融為一體。同時黨內監督還要同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，共同形成監督合力，有效彰顯監督體系在制約公共權力、凈化優化政治生態中的重要作用。

——正確認識和把握制度與道德的關系，既要嚴格制度約束，又要注重固本培元。制度是一種規范性、強制性約束力量，無論對黨的整體還是對黨員個體來說，制度都具有強制性，是一種外在的約束力量。外因只有通過內因才能起作用。這就是要把嚴格的制度約束牢固建立在思想自覺和道德自省基礎之上。這是全面從嚴治黨、凈化優化黨內政治生態不可或缺的基礎性環節。習近平同志指出：“抓作風建設要返璞歸真、固本培元，在加強黨性修養的同時，弘揚中華優秀傳統文化。”尤其強調“領導干部要把家風建設擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家。”“要堅持高標準和守底線相結合，既要注重規范懲戒、嚴明紀律底線，又要引導人向善向上，堅守共產黨人精神追求，筑牢拒腐防變思想道德防線。”②習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。這些重要論述，體現了厚重的歷史眼光和辯證的思維方法，是全面從嚴治黨的重要引領。中華優秀傳統文化中“修齊治平”的價值追求，馬克思主義學說中共產主義的崇高理想，我們黨在長期實踐中形成的守規矩講紀律的優良傳統，都是全面從嚴治黨的豐富政治資源，都是加強和彰顯制度治黨的重要前提和必要補充。只要站在順應時代潮流和立足中國現實的層面上將這三者有機地統一起來、內在地融化在一起，就一定能匯聚起全面從嚴治黨的巨大精神力量，釋放出凈化優化黨內政治生態的巨大制度威力，確保我們黨始終充滿生機活力、永遠立于不敗之地。

三、深化制度治黨：積極穩妥推進政治體制改革的重要任務

制度治黨，基礎是“制”、關鍵是“治”。無論是“制度”的健全完善，還是“治理”的堅強有力，都必須遵循一個基本的政治邏輯，這就是，在積極穩妥的政治體制改革中發展人民民主、推進黨內民主。人民民主是社會主義的生命，黨內民主是黨的生命。沒有人民民主，黨的執政地位和核心領導力無從談起；沒有黨內民主，黨的制度建設和制度效應無從依托，更談不上制度治黨。事實上，堅持和強化制度治黨，本身就是一種政治體制改革，并且是一種切入要害、影響深遠的政治體制改革。進一步深化制度治黨，是積極穩妥推進政治體制改革的一項重要任務。黨的十八大報告明確指出：“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建設小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第25頁。十八屆三中全會決定進一步強調：“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第4頁。對于中國共產黨人來說，堅持制度治黨是一項長期的歷史性的改革任務。在當前改革深化階段和發展關鍵時期，尤其需要通過積極穩妥的政治體制改革，應對挑戰、清除積弊，深化制度治黨、全面從嚴治黨，實現黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。肩負著領導全國人民加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興中國夢歷史重任的中國共產黨人，對于政治體制改革，應當具有高度的政治自覺和政治自信。

從堅持和深化制度治黨、解決和克服黨內存在的突出問題、凈化和優化黨內政治生態來看，當前我國政治體制改革亟待從四個方面進一步向前推進：

第一，進一步改革黨的領導體制，加強對“一把手”權力的制約與監督。

深化政治體制改革，核心內容是消除權力過分集中所產生的弊端，這既是以往政治體制改革的一條歷史經驗，又是在新的歷史起點上進一步深化政治體制改革的一個現實指向。在黨的十八大以來被查處的領導干部腐敗案件中，擔任或曾經擔任“一把手”領導職務的占80%以上，這種現象足以說明對權力過分集中的領導體制進行深度改革的緊迫性和艱巨性。鄧小平指出：“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤。”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第328頁。習近平同志強調：“各級領導班子一把手是‘關鍵少數’中的‘關鍵少數’。一把手違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗。許多違紀違法的一把手之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監督不力的原因。”④習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。“一把手”腐敗案件高發頻發，說到底就是“一把手”的權力太集中，權力高度集中在一個人手中，加之監督缺位、制約乏力，那當然再好的人也有可能放松自我約束，久而久之極有可能依恃權力走向腐敗。

正是針對權力過分集中的領導體制弊端，黨的十八屆三中全會決定將“強化權力運行制約和監督體系”作為全面深化政治體制改革的重點內容。明確強調：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”；明確要求：“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系；健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明”。《決定》突出強調“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督”，包括嚴格規定和執行主要領導干部工作生活保障制度，從制度層面進一步消除主要領導干部有可能恃權腐敗的土壤和條件；推行權力清單制度、個人重大事項報告制度、選人用人專項檢查和責任追究制度等；公開權力運行流程，讓主要領導干部手中權力在陽光下運行。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，對黨員領導干部尤其是“一把手”的思想和行為作出進一步明確規定。這些制度規定和改革措施的深入貫徹執行，必將從權力制約和監督層面有效遏制主要領導干部尤其是“一把手”恃權腐敗現象。

第二，進一步發展黨內民主，切實推進黨務公開。

黨內民主是黨的生命。完善黨內民主制度，實行黨務公開，是防止黨員領導干部濫用權力走向腐敗的基礎性制度環節，是強化制度治黨的基礎性制度建設。

《共產黨宣言》明確指出：“無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”①《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。因此無產階級政黨“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”；“共產黨人始終代表整個運動的利益”。②《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。這樣一種性質與宗旨，決定了工人階級政黨內部應該是民主的、透明的，對全體共產黨員來說沒有任何隱私可言，更不允許黨內有任何特權存在。馬克思恩格斯在總結巴黎公社經驗時反復強調： “公社的真正秘密就在于：它實質上是工人階級的政府”③《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。；“它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者”④《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。。發展黨內民主，實行黨務公開，是無產階級政黨區別于其他階級政黨的一個最鮮明標志，是黨能夠不斷發展壯大、領導與依靠人民取得革命、建設和改革勝利的最根本因素。所謂黨務公開，主要包括：重大決策公開，一級黨組織的重大決策，應在相應范圍交廣大黨員以至全體黨員充分討論，在積極吸收各方面意見的基礎上實行科學決策、民主決策、依法決策；選用干部公開，凡選拔和推薦黨員領導干部，應在一定范圍廣大黨員以至全體黨員中廣泛征求意見，對于重要崗位的黨員領導干部，應實行差額選舉或民主票決，從而防止在選人用人上的不正之風，從根本上杜絕買官賣官、跑官要官的腐敗行為；執行程序公開，凡重大決策的執行，堅持走群眾路線，充分調動廣大黨員積極性，依靠民主的力量確保決策執行效果，從而防止高高在上的官僚主義，杜絕盲目蠻干損害群眾利益的行為；重大事項公開，黨員領導干部尤其是主要領導干部，定期向所在組織的黨員公開自己的財產收入、公費開支、親屬經商等涉及權力運用的相關事宜，接受黨組織和廣大黨員監督，從而防止違法違紀違規事件發生，杜絕濫用職權、以權謀私行為。總之，堅持黨務公開，不僅是推進黨內民主的重要渠道，而且是防范黨員領導干部特別是“一把手”濫用權力走向腐敗的關鍵環節，是優化黨內政治生態的題中應有之義。

第三，進一步完善黨內監督制度，把權力關進制度的籠子。

加強黨內監督，是工人階級政黨建設的一條重要原則，對于執政的共產黨來說，加強黨內監督不啻是黨的生命。恩格斯強調：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”，必須將國家機關的“一切職位交給由普選選出的人擔任”，并且要加強對所有國家公職人員的監督，“規定選舉者可以隨時撤換被選舉者”。⑤《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。馬克思指出：人民有權監督國家和國家機關工作人員，“這是人民群眾把國家政權重新收回”的重要體現，“是人民群眾獲得社會解放的政治形式”。⑥《 馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第95頁。列寧對黨內監督的性質與意義則作出了更加明確的闡述：“黨本身必須對它的負責人員執行黨章的情況進行監督，而‘監督’也不單單是口頭上加以責備，而是要在行動上加以糾正。”①《 列寧全集》（第九卷），北京：人民出版社，1995年版，第292、37頁。黨的性質和宗旨決定，一切共產黨員尤其是擔負主要領導職務的共產黨員，都必須高度重視黨內監督，自覺接受黨員和人民群眾的批評監督意見，根據黨和人民群眾的愿望及時改正自己的錯誤。“一個政黨對自己的錯誤所抱的態度，是衡量這個黨是否鄭重，是否真正履行它對本階級和勞動群眾所負義務的一個最重要最可靠的尺度。公開承認錯誤，揭露犯錯誤的原因，分析產生錯誤的環境，仔細討論改正錯誤的方法——這才是一個鄭重的黨的一個標志，這才是履行自己的義務。”②《 列寧全集》（第九卷），北京：人民出版社，1995年版，第292、37頁。在新的歷史條件下，我們黨堅持和發展馬克思主義關于黨內監督的思想，進一步揭示、界定了黨內監督的實質。黨的十八大報告明確指出：必須健全和完善權力監督體系，“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”十八屆三中全會決定進一步強調：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》則對黨內監督制度作出進一步明確規定，強調“黨內監督要尊崇黨章，依規治黨，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。”深入推進黨內監督制度改革，進一步完善黨內監督制度和監督體系，是積極穩妥推進我國政治體制改革的突出內容，對于進一步深化制度治黨、凈化優化黨內政治生態，具有特殊的價值和意義。

第四，進一步深化干部人事制度改革，提高選人用人公信度。

一切領導干部手中的權力都是公共權力。公共權力是以全社會成員的共同利益為基礎的。在國家產生之后，公共權力表現為國家權力。“國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力。”③《 馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第116、526頁。從本質意義上說，這種公共權力來自于社會、服務于社會，并接受社會的制約與監督。然而如同恩格斯指出，“政治權力在對社會獨立起來并且從公仆變為主人以后，可以朝兩個方向起作用。或者按照合乎規律的經濟發展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經濟發展之間沒有任何沖突，經濟發展加快速度。或者違反經濟發展而起作用，在這種情況下，除去少數例外，它照例總是在經濟發展的壓力下陷于崩潰。”④《 馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第116、526頁。政治權力背離經濟社會發展方向而對人民大眾利益起阻礙或侵犯作用，這就是少數國家工作人員把公共權力據為己有，依恃權力謀取私利，甚至貪贓枉法、貪污受賄、腐化墮落。防止和清除公共權力背離人民利益走向腐敗，需要從各個方面努力，最關鍵的環節是要從源頭上解決“權力授受”問題。只有堅持“權為民所授”，才能做到“權為民所用”，防止“權為私所屬”、“權為私所用”，有效遏制和清除權力腐敗現象。“權為民所授”，實質上就是要把好領導干部選拔任用關，完善和強化干部選拔過程中的民主化機制，使一切領導干部和所有國家工作人員從制度規范與制約中時刻意識到：自己手中的權力是人民授予的，是社會對國家的委托，必須運用手中權力全心全意為人民謀利益，始終做人民大眾利益的“守護人”而絕不能成為人民大眾利益的“盜墓賊”。國家公共權力的本質和社會公共利益的需求，是進一步改革與完善我國干部選拔制度的最根本邏輯依據。

進一步深化干部選拔制度改革，從源頭上防止權力腐敗，需要進一步解決好是靠多數人意志選干部還是靠少數人意志選干部的問題。許多腐敗案件，追根溯源，無不可以歸結到選人用人制度上出了漏洞。習近平總書記指出：治國理政，關鍵在選什么人、用什么人，“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風”①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第418頁。。選人用人如果缺乏公信，那么權力腐敗則是必然結果；而選人用人上的弊端，關鍵在于缺乏民主化機制。建立健全民主選人用人制度，依托民主機制選拔各級領導干部和國家工作人員，是深化政治體制改革、深化制度治黨的重要突破口。在選人用人問題上，黨管干部是不可動搖的原則，但是必須切實防止將“黨管干部”演變成少數人選拔任用干部的傾向。黨是人民利益的忠實代表，除了最廣大人民利益之外，黨沒有自己任何特殊的利益。黨的性質和宗旨決定，黨在選拔任用干部并向國家機關和企事業單位推薦領導干部過程中，必須堅定站在最廣大人民利益立場上，尊重民意、順應民心，真正將那些能夠為人民大眾辦事、群眾公認和滿意的人才選拔到各級領導崗位上來。由于存在著權力過分集中的弊端，少數人意志的實現甚至一個人說了算有著深厚的社會基礎和體制支撐，這就很容易在“黨管干部”名義下將少數人甚至一個人的意志強加到大多數人頭上，成為選拔任用干部的主要依據甚至唯一依據。近幾年揭露的腐敗大案要案，絕大多數是與干部選拔任用方面高度集權的弊端聯系在一起的。把“黨管干部”演變為干部選拔任用少數人說了算，必然助長任人唯親的宗派主義和跑官要官的人身依附，必然會將一些干部引向權力腐敗陷阱。現實深刻警示我們，必須切實加強干部選拔任用制度改革，增大民主機制在干部選拔任用過程中的分量，從制度和體制層面將“黨選干部”、“黨管干部”和“民選干部”、“民管干部”有機地統一起來，最大限度地從干部選拔這個“源頭”堵塞權力腐敗漏洞。只有這樣，黨內政治生態才能得到最大限度的凈化優化，確保黨始終成為人民利益的忠實代表，永遠保持“干部清正、政府清廉、政治清明”。

責任編輯：孫艷蘭

*本文系國家社會科學重點基金項目“當前我國化解社會矛盾中公民有序政治參與與機制研究”（13AZZ003）的階段性成果。