內部控制視角下對行政事業單位預算績效管理的思考

摘 要：我國財政部曾于2012年11月29日對外發布了財會〔2012〕21號——《行政事業單位內部控制規范（試行）》，旨在進一步提高事業單位的內部管理水平。在新規范的要求下，行政事業單位的預算績效管理也應按照內部控制的相關要求進行改進和完善。但是，縱觀當前我國行政事業單位預算績效管理的現狀，不難發現，依然存在許多不足。鑒于此，文章立足于我國行政事業單位，圍繞預算績效管理試展開論述，并提出了自己的相關完善建議。希望能夠有助于我國行政事業單位預算績效管理的未來發展。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 預算 績效 管理

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-148-02

一、引言

為了推進我國行政事業單位的發展，中央于2011年4月初開始對全國范圍內的行政事業單位實施改革。2012年4月16日對外發布了《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》。目標是到2020年在全國范圍內形成新的事業單位管理體制和運行機制。預算績效管理一直都是我國行政事業單位內部管理的一項重點。在行政事業單位的改革進程中，預算績效管理也應予以改進和完善。

二、行政事業單位預算績效管理概述

行政事業單位預算績效管理是以上級主管機構、財政部門、預算單位共同構成。預算績效，是指預算資金支出所達到的產出和效果。預算績效管理顧名思義，即是在預算管理的概念中加入績效的內涵，實現預算投入與預算產出相結合，提高財政資金的效益和效率。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式，要求在預算編制、執行、監督的全過程更加關注預算資金的產出和效果。

實施行政事業單位預算績效管理工作，有利于提升預算管理水平、增強預算單位支出責任、提高公共服務質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本。這是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，是深化行政體制改革的重要舉措，也是財政科學化、精細化管理的重要內容，對促進高效、責任、透明政府的建設具有重大的政治、經濟和社會意義。

當前，在我國行政事業單位中，預算績效管理的內容包含諸多方面。首先，各預算單位要嚴格按照年度計劃申報預算績效目標。申報之后積極配合財政等政府部門對績效目標進行預先評估（評價）；其次，各預算單位、財政部門等要根據績效目標的實際執行情況進行預算追蹤管控；再者，各預算單位、財政部門等要根據預算目標采用科學有效的評價方法對行政事業單位的資金使用情況進行細致分析與評價；最后，行政事業單位要嚴格按照既定要求實施預算績效管理。與企業不同，行政事業單位的預算績效管理側重資金使用的合理、高效，公開、公平。

三、當前我國行政事業單位預算績效管理的有效性分析

我國財政部曾于2012年11月29日對外發布了財會〔2012〕21號——《行政事業單位內部控制規范（試行）》，旨在進一步提高事業單位的內部管理水平。在新規范的要求下，行政事業單位的預算績效管理也應按照內部控制的相關要求進行改進和完善。但是，從內部控制的視角出發，不難發現目前我國行政事業單位的預算績效管理中存在評價指標體系缺乏規范性；對績效評價體系存在認識上的誤區；無法與風險評估進行有效銜接；信息技術運用不足等諸多問題，亟待改善。

（一）對績效評價體系存在認識上的誤區，難以將預算績效管理“深入”化

自《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施以來，如何對單位內部的經濟活動風險進行有效預防與控制成為我國行政事業單位內部控制的重點研究對象。做好預算績效管理能夠在一定程度上降低單位內部風險。因此，預算績效管理實際與內部控制的目的具有一致性。然而當前，我國很多行政事業單位將預算績效管理與內部控制相割裂，管理者等相關人員認為預算、績效評價、內部控制是不同的工作，且工作種類的增加加大了他們的工作量，對預算績效管理和內部控制的態度相對消極。這種認識上的誤區，使其在工作中不重視流程管理，工作流于表象。此外，還有些行政事業單位的管理者等相關人員對預算績效管理的重要性缺乏充分認識。認為行政事業單位所追求的是社會效益，所使用的是財政資金，在性質與特點上不同于追求經濟效益的企業。在這種思想的影響下，認為預算績效管理和內部控制并不重要。以上認識上的誤區導致預算績效管理難以深入推進。

（二）預算績效管理指標與行政事業單位內控要求不相符

內控管理規范分別在單位整體和具體業務方面都列明了具體的管控措施，所以預算績效管理也應當在每一個細節都符合內控的要求。通過近幾年的實踐和摸索，我國財政部門已針對預算績效管理設計出了一套具體的績效評價指標，其涵蓋了整個預算管理的全過程，體現了績效管理在預算實施中的要求，但在具體指標的解釋中，并沒有體現內控對財政資金的管控要求。例如，某些省份的財政部門對績效評價指標的考核過程，主要是判斷項目決策的申報、批復程序是否符合相關規定，項目是否做了可行性研究、項目調整手續是否完備等等，這些考核依據并沒有完全體現內部控制對于事項決策管理的影響和要求，對于項目制度環節的合理性判斷、對于風險控制的判斷等都沒有得到具體體現，這也直接影響了績效評價結果的客觀與真實性。

（三）預算績效管理沒能與風險評估合理有效銜接

根據行政事業單位內部控制要求，單位應設立風險評估機制，對單位各類經濟管理活動可能面臨的風險進行全面客觀的評估。在預算績效管理中，行政事業單位通過對績效考核目標的實時管控，可以及時分析其預算執行情況，同時查找單位的各類風險點，做出合理的風險評估，也使得單位管理更為符合內控管理的要求。但目前大部分行政事業單位對于風險評估管理較為被動，往往是在財政部門或者上級單位的組織下對財政資金項目進行事后評價，這使得單位的風險管控能力大打折扣，也影響了內控規范的落實和執行。

（四）信息技術在預算績效管理中運用不足

內部控制管理規范要求，單位應加強自身的信息化建設，通過單位的信息化管理系統優化內部控制管理流程，降低人為操作中的誤差，強化信息的安全管理。但目前我國很多行政事業單位信息化管理水平較為落后，信息技術在管理中的應用也十分有限，甚至很多單位無法實現“無紙化辦公”，這也從一方面降低了單位項目管理及決策的及時性，提高了信息的傳遞成本，增加了績效管理的工作量和難度，拉低了預算績效管理的效率。

四、強化行政事業單位預算績效管理的積極措施

（一）提高行政事業單位預算編制的質量

行政事業單位實行預算績效管理，首先應當改善現在的預算績效編制狀況，提高預算編制的質量。提高預算編制質量應做好以下幾個方面的工作：第一，為使預算編制有合理、充足的時間，每年預算年度過半便開始著手下一年度的預算編制工作，改變將預算編制拖延至年底倉促進行的做法；第二，預算管理部門應盡可能的搜集部門單位收入和支出兩部分的預算編制資料，結合部門單位的中長期發展規劃和收支狀況，及時分析預算落實情況，同時，不斷細化預算編制的內容，對特殊經濟事項也單獨分析和說明，提高預算編制的準確性；第三，采用“零基預算編制方法為主，其他方法為輔”的編制方式，提高單項預算編制數據的科學性和合理性；第四，結合當年的預算執行情況以及上年度預算執行的績效評價結果及時對預算進行合理調整，不斷完善預算體系的完整性。

（二）建立科學完備的預算績效執行規范

行政事業單位應建立嚴格的執行規范，以保證預算績效的落實和執行。首先，行政事業單位應建立完備的監督管理機制，對預算執行進行全過程跟蹤管理，由過去的事后控制改為事中控制，提高控制的強度和效率，同時跟蹤管理能夠隨時掌握預算執行的第一手信息，對預算數據進行及時的分析和調整；其次，提高預算績效管理數據的真實性和可靠性，通過對預算項目實施全過程的實時控制，及時掌握反饋信息，提高資金使用的合理性；再次，加強對于工作流程的規范管理，明確和強化流程和審批人員的職責權限，保證工作的有序開展。

（三）提高預算績效評價的科學性

行政事業單位對于預算績效目標的評價管理是整個管理流程的核心，所以單位應重視評價機制的構建，提高評價的科學性和合理性。第一，預算績效評價涉及到的部門較多，考核過程可能會受到很多部門的人員的影響和制約，所以行政事業單位應以財政機關為主導，各個職能部門進行有效的配合和參與，提高績效評價的水平和效率；第二，加強預算績效管理信息化建設，合理運用信息化管理平臺，實現財政部門與預算部門單位之間及部門單位內部績效管理信息的合理共享，明確績效目標的完成進度，提高信息傳遞的效率，有利于整體預算績效管理水平的提高。

（四）提高行政事業單位人員對預算績效管理的關注度

在行政事業單位對預算績效管理的改善措施中，部門單位不僅要重視預算的編制、完善預算的執行規范、完善績效評價機制，還應當提高部門單位人員對于預算績效管理的關注度，提高預算績效工作的效率：第一，細化工作內容。在預算編制時，要求單位對已開展項目進行預算資金的績效評價，結合業務、財務及效益指標對項目管理內容進行進一步的細化和完善；第二，建立預算績效管理的配套制度，對管理中涉及的流程和細節進行細致的規范，確保工作人員從事各項工作的規范性和有序性；第三，加強單位組織領導的重視程度，建立預算績效管理領導責任制，通過領導的帶動提高員工的參與度和積極性，結合內部各業務職能部門的工作職務要求，對相關人員業務工作進行職責劃分，強調工作人員間的協作與溝通，提高預算資金支出的執行效率，充分發揮預算績效管理的積極作用。

參考文獻：

[1] 鄔學敏.對事業單位預算績效管理問題的研究[J].管理觀察，2016（11）

[2] 王蕾.行政事業單位預算管理問題研究[J].中國集體經濟，2016（15）

[3] 宋梅.內控視角下事業單位預算績效管理體系探討[J].行政事業資產與財務，2016（12）

[4] 陸曉萍.加強事業單位預算執行的對策研究[J].行政事業資產與財務，2014（13）

[5] 吳振晶.事業單位預算制度要點與實現[J].行政事業資產與財務，2016（03）

[6] 魏佳玉.行政事業單位預算執行進度的解決對策[J].財經界（學術版），2016（05）

（作者簡介：于廷永（1968—），男，漢族，山東省萊西市人，大學學歷，經濟師，研究方向：政府部門預算績效管理。）

（作者單位：山東萊西市財政局預算績效管理中心 山東萊西 266000）

（責編：玉山）