芻議部門決算草案審簽制度

【摘 要】 本文闡述了部門決算（草案）審簽制度的必要性，以海口市2009年部門決（草案）審簽為例分析了部門決算（草案）審計制度執行中存在的缺陷，有針對性地提出改進建議：第一，要推行部門決算（草案）審簽制度，會計核算與會計治理必須是準確與可靠的；第二，審計要發揮預警與監督作用；第三，對決算草案審簽的工作量、工作標準、工作考評、審計審理等諸多方面進行量化；第四，審計建立以審計業務質量為基礎的的審計人員考評機制和審計質量考評機制。

【關鍵詞】 政府部門；決算草案；審簽制度；缺陷；建議

部門決算（草案）審簽制度，是指審計機關依法對中央機關或地方政府各部門編制的未經法定程序審查和批準的決算（草案）進行審計，并由審計署審計長或者地方審計機關負責人簽署意見的制度。決算審簽制度是國家治理的一個重要環節。

預算是政府履行職責的保證，建立預算的制衡機制，目的是在保證政府履職基礎上，落實人大及其常委會發揮國家權力機關作用，把權利限制在法律規定的范圍之內。李克強總理在十八大上強調權力清單制度，完善預算制度，約束政府，建立責任政府，把權力放在籠子里，決算草案審簽做的就是把權力放在籠子里。權力關在籠子里的四個環節，一是財政編制和執行國家預算；二是全國人大及其常委會審查批準財政預算決算和人大職權范圍內的預算調整；三是實行國庫集中收付制度，實行單一國庫，由人民銀行辦理國庫的全部收支在預算資金、收支過程中通過審核預算級次、分成比例、預算科目、撥款用途，預算和用款計劃，退庫文件進行監督；四是決算（草案）審簽制度，即審計對預算執行結果進行審計并向人大及其常委會報告。

一、決算審簽對審計的促進

1、從根本上明晰審計機關在國家治理的責任

審計機關設立以來，一直從事著微觀審計，從企業查稅，到部門財務收支審計，預算執行審計，到財政同級審計。審計年年審，問題年年有，老生常談，三十年來，審計在國家治理中發揮的作用不明顯，一些同級單位不重視審計，對審計接受度不高，不積極配合，甚至阻礙審計人員開展工作的事情時有發生，審計地位都顯得可有可無，年度審計報告也是雷聲大雨點小，報告只為報告而報告。

實行預算草案審簽，決算草案在人大常委會通過前，必須首先經過審計機關的審簽同意，審簽程序是各部門的決算得以通過、形成法律性文件的必經環節之一，這從根本上明晰審計機關在國家治理的責任。同時各級審計機關負責人要在對部門、單位預算執行的審計結論上簽署意見，并承擔相應的責任。如果所簽署的意見嚴重失實，則難以向政府、人大以及社會公眾交待。這從根本上明晰審計機關的責任、地位和作用。

2、發揮審計監督宏觀性職能，加強人大對預算執行情況的監督

實行決算草案審簽制度，人大機關可以充分利用審計機關專職從事經濟監督工作的職能特點，以審簽制度為載體，更詳盡地了解各部門預算執行的真實、完整情況，從而使審批決算工作更加具有實質性意義。

仍以2009年的決算草簽審計為例，該審計量大面廣，形成大數據決論，有效的解決單個財務審計，或單個部門預算執行審計偶然性的個性問題的不足，其審計結果有著共性特點，有著一定的代表性，以此解剖麻省，人大機關能更清楚看清海口市財政資金的管理問題。對海口市人大財政監督產生了一段時期的正面影響，從而發揮了審計宏觀監督的職能。

3、有利于審計水平的提高

決算草簽時間短，任務具體，工作量大，在規定時間內，要發現問題，要有所作為，審計機關負責人和審計組成員都必須重視這項工作，從計劃安排、審計資源調配以及內部協同等方面采取有力措施，以資源保證審計質量；審計業務處室要拿出過硬的審計結果，主動加壓，積極參與，以保證審計質量，這將極大地調動參審人員主動審計，促使審計技術手段、方法和人員素質有一個大的改觀。2009年為謀劃這個審計，海口市審計局領導非常重視，由審計組長選調人手，全程參與審計全過程。審計組審前調查，確定方案，安排人員角色，設計審計程序、表格，規定底稿內容，并在工作過程中輔之以計算機審計。

二、部門決算草案審計制度缺陷

部門決算草簽設想是好的，但居于目前之財政體制、審計體制和現場審計管理、審計審理制度等，目前仍不能全面實施決算草案審簽工作。

1、會計制度改變沒有跟隨國庫支付改革的步伐

財政大包大攬，會計票據傳遞不暢，會計核算不準確。歷年審計未對此進行根本性的揭示，長期以往，會計核算不真實，聚重難返，造成會計核算的硬傷，決算草案審簽將無法回避這一問題。

（1）取消主管單位，弱化會計管理職能；以呈批件代替預算，預算旁落。取消主管會計，基層單位和主管單位平行面對財政局，會計核算出納化，會計無監督職能、無管理職能，預算的編制級次不到位，一般的預算單位為六級管理、五級核算，現行部門預算只編到二級，預算簡單，經費安排只限于人員工資，辦公費等可以定額和科目。其它資金、預算外資金、基本建設資金、無指向的上級補助資金的分配與安排均以呈批件代替預算，預算旁落。

（2）國庫統一支付后，會計票據傳送混亂，核算范圍混亂，會計核算不準確，造成審計難以監督。對部門實行委派會計制，取消預算核算級次，會計核算與單位業務實質相脫節，會計核算僅能就本局賬戶資金變動情況進行核算，財政代付資金未納入核算，會計核算力僅相當于核算本局的出納賬。會計核算水平不能反映部門收支狀況，會計核算不準確，普遍存在漏記事項，以2009年64個決算草簽審計為例，審計發現漏計事項有112筆，共計有319，033，016.31元。審計要從財政、國庫、本單位，屬下單位全面進行賬務清理才能還原財政收支情況，工作量之大，難度之大，難以估算。

2、長期的審計未就會計核算的制度缺陷提出異議，聚重難返，審計自廢武功，這也是年年審年年犯，審計老生常談的主要原因

國家審計署出版的《部門預算執行審計指南》第五章就專門就國庫支付改革后部門預算資金撥付審計進行詳細指南，但現實的審計中，極少審計機關采用這一指南。從國家審計署到下面基層審計單位，長期以來審計只盯著“小金庫”、“騙保”、“貪腐”、“移交線索”等事項，對會計核算真實性，會計治理等準確性重視度不高，會計提供什么就審計什么，將現狀視為合理，致使會計核算制度缺陷長期存在。實行決算草簽，部門決算與財政必須對賬，結果是雙方永遠對不上賬。

3、現場審計工作量大，工作強度大，時間緊，審計結果牽制全局，易于形成內耗，難以全面推廣

（1）時間限制。決算草簽是人大決算的一個重要環節，決算草簽審計有明確的時效限制。這個時間段包含我國的傳統節日春節，春節過后審計組和被審計單位都有一段時間的節后情節，審計量大面廣與時間限制的矛盾十分突出。以2009年對j局、g局、m局、w局機關及其所屬的64個單位2008年度決算草案，審計預計60個工作日，但春節前后就用了差不多10天，審計時間變是異常緊張，審計組規定一是不準被審計單位相關責任人審計期間請假，二審計組按方案執行，一般2天4個人手審3個單位。審計組四個人，基本沒有額外請假，中午基本都加班，審計匯總階段數據勾稽常常加班到晚上，工作苦不堪言。因工作強度大，事后又沒有得到相應之補償，干多干少一樣個，之后這類審計審計組大家都不愿意加入了。

（2）審結的范圍大，工作強度高。市財政國庫支付改革，取消了主管單位，六十四個預算單位基本都屬平級的決算單位，除個別資金由主管局二次分配外，財政資金象胡椒面一樣灑在這六十四個單位。審計①要算清部門財務收支的真實性就要從各基層單位著手，按預算科目進行逐項復核然后匯總，以確保收支項目的真實性和發現突出問題和共性問題；②報表層層匯總成形成與財政決算格式一樣的資金收支表，③比對財政撥款與預算完成情況。審前研究對各單位只做銀行科目核對，然后報表核對，抽查一部分單位和部分重點科目，其它單位的報表直接匯總，以減少工作量，但在實施期間，抽查樣本錯弊率太高，只能全面審計。即每個單位都按四個步驟進行全面審計，實際就是六十個預算單位的財務收支審計，審計工作量前所未有。

（3）簡捷的審簽的程序，無法凸顯工作業績。審前就審計程序進行討論，是否要對每個預算單位開展審前調查，制定審簽實施方案，制發審簽通知書，審計組擬寫審簽報告是否征求每個被審計單位意見，審計結果出具審簽意見書。如按上述模式，審計審簽重點在于文案上，就會出現程序上的繁瑣和內容上的重復，增加審計機關、審計人員的工作量不適合審簽的時間限制特點。經過研究，決定把四個部門六十四個預算單位的決算審計當成一個審計項目，審計發現主要問題，按各主管局再到各所屬單位逐層予以披露。為節省時間，取證和征求意見環節同步進行，只對各主管局送達征求意見書，由各主管局匯總本部門的反饋意見。各被單位只是審計過程中的一個點，各單位項取證和反饋意見只就各自情況進行表述，由審計組匯總取舍，以此解決審計工作量大時間短的矛盾。但因審計最終報告只有一個，從形式上無法體現六十四個單位的審計結果，的其表現之效果與一個單位的審計結果無大異，無法體現四個審計員審計六十四個單位的工作量，審計價值未得以凸顯。

（4）審簽與財政同級審相結合中存在內耗。財政同級審是每年必審的項目，預算草案審簽與財政同級審相有諸多交集的同容，因為分屬兩個不同的審計項目，決算草案審簽與財政對數其實也就是與財政同級審的結果對數，必然會在兩個審計項目是產生標準和取證的差異。2009年海口市草案審簽與財政同級審就有如下對數內容：①預算口徑核對；②財政撥出數與收入數核對；③財政決算草案與各單位支出匯總數核對。核對必然發現問題，雖然是在一個局兩個審計組之間進行，但就問題形成共識，其間的阻力也是相當難以克服的。一是兩上組都進行了相當工作量后才進行數據核對，數據對不上是對某個審計結果的否定，會引起某個審計組返工，增加工作量，雙方都不愿意看到；二是財政同級審年年審，有些事項已成慣例，這次決算草案審簽突然提出的老問題，實際是對縱向（前期）審計的否定，這時財政審計組站到財政的一方，極力維護，造成審計內部的爭執，內耗。所以沒有處理好決算草案審簽與財政同級審計有關審計定性標準時，實行財政草案審簽只會吃力不討好。

（5）盲目審理影響決算草案審簽審計質量，組員產生抵觸情緒。現場審計是一種較量，審計員要從海一樣的會計資料中發現問題，要頂住壓力做出定性，每一項定性都是一段辛苦勞動的結果，每一個定性都是圍繞著審計組的工作目標。審理部門不了解決算審簽特點，不了解實際情況，不明了審計總目標，不是以維護審計成果的態度去審理報告，或者草率地采信被審計單位意見，或者看審計資料是不是齊全，或者憑個人感覺就審計報告文字上進行取舍，或者是生硬的以《審計署審計項目審理工作試行辦法》的條句為依據，而是隨意刪減更改審計報告，取舍審計內容，這會極大挫傷現場工作人員的積極性，部門間形成內耗，造成審計組腹背受敵，影響審計工作質量。2009年決算草案審簽量大面廣，涉及單位眾多，問題點眾多，取證后和征求意見同步進行，征求意見期間，64個單位對審計取證單和審計報告征求意見稿的意見都匯總而來，審理工作強度也隨之陡增。短時間內審理室無法對行業管理深入了解，為了避免風險和應付了事，往往直接采信被審計單位意見，將審計與被審計單位之間的意見變成審計組與審理室之間的意見，對審計定性和內容進行簡單取舍，審計推進變得相當困難，做多錯多。

三、思考與建議

第一，要推行部門決算（草案）審簽制度，會計核算與會計治理必須是準確與可靠的。審計與會計是現代管理的兩個孿生兄弟，離開會計審計也就是無米之炊。縱觀近現代中國的政府管理，拋開歷史觀點不說，清朝末年英國人赫德統領的中國海關是滿清政府中唯一一個不貪腐的，高效、清廉的政府機關。赫德治下的中國海關之所以如此，在于其引進了先進的會計制度和實行有效的審計監督。所以要推行部門決算（草案）審簽制度，首先會計核算與會計治理必須是準確與可靠的，審計部門必須就本級政府會計核算的準確性發表意見，并以促進本級政府會計核算準確性為首要工作目標，經常性與財政進行業務交流，避免審計與會計脫節，會計與實際脫節之現象的發生。

第二，審計要發揮預警與監督作用。縣級以上政府均設立審計機關，審計機關必須對同級政府的財政資金進行全覆蓋，對本地區的政府經濟活動負責任，即與財政等部門一道共同對資金的安全性、使用的合法性，核算的真實性負責，而不是只是強調查一些小金庫博眼球。

第三，對決算草案審簽的工作量、工作標準、工作考評、審計審理等諸多方面進行量化。建立明確審計目標后，就決算草案審簽與部門預算審計，財政同級審進行明確的協調管理，對決算草案審簽的工作量、工作標準、工作考評、審計審理等諸多方面進行量化，核定工作量，以此正確評價審計內部成果，以鼓勵審計人員勇于面對挑戰和接受挑戰。

第四，審計建立以審計業務質量為基礎的的審計人員考評機制和審計質量考評機制。用能人而不是用庸人，營造“專業的人做專業的事”的審計氛圍，激發審計干部的學習和使用審計技術及技能的熱情。

【參考文獻】

[1] 部門決算審計與決算草案審簽實務研究，福州市審計局課題組.

[2] 關于政府決算草案審計的思考，高玉紅，吉林省審計廳.

[3] 2012年底前中國擬建立決算（草案）審計制度，新聞網.

【作者簡介】

陳海桑，海口市審計局社保審計處.