PPP融資模式風險分擔機制分析

□文/劉曉磊

（河北政法職業學院　河北·石家莊）

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PPP融資模式風險分擔機制分析

□文/劉曉磊

（河北政法職業學院河北·石家莊）

［提要］本文通過對PPP融資模式的政策風險、信用風險、完工風險和收益不足風險進行分析，提出健全法律法規、完善項目參與方之間利益約束機制、成立獨立監管部門和創新融資服務平臺等建議。

關鍵詞：PPP融資模式；風險分析；風險分擔機制

收錄日期：2015年12月2日

近年來，隨著大規模的利用融資平臺推動地方基礎設施建設投資，地方政府債務規模快速增長，甚至一些地方政府債務負擔沉重不堪。要解決當前城鎮化投融資、基礎設施建設投融資、化解地方融資平臺和債務風險等一系列問題，PPP是一種可選擇的模式。同時，國內外很多項目也證實該融資模式具有極高的風險。因此，借鑒國內外經驗，探索PPP融資模式實施過程中的風險分擔機制，對吸引民間投資，促進公共基礎設施建設，保證各參與方核心利益，尤為重要。

一、PPP融資模式的內涵

PPP融資模式即Public-Private-Partnerships，公私合作制融資模式。廣義上泛指政府部門和私人部門為提供公共服務、公共產品所建立的一種合作機制。如表1所示。狹義上指BOT項目融資模式。雖然經濟學界尚未形成統一定義，但學者們對PPP融資模式的研究主要集中在公共產品服務供給、利益共享和風險分擔機制等基本要素方面。（表1）

在上述模式中，BOT是最典型的PPP模式。如圖1典型PPP模式架構圖所示。其中，政府部門是項目的發起人，通過特許經營權授予私人部門承擔基礎設施項目的融資、建設和經營，在特定期限內向公眾提供產品或服務，并收取適當費用，由此收回項目投資、建設、維護等成本，特許期滿后項目公司將設施無償轉移給政府所有。在該模式下，政府部門不僅充當監管者，也充當了利潤分配者角色，既要保證項目回報率對社會資本具有吸引力，又要考慮公眾對公共產品和服務的需要，避免與民爭利。PPP模式被金融界廣泛重視，被認為是代表政府融資發展趨勢的一種新形勢。（圖1）

圖1　典型PPP模式架構圖

二、融資風險分析

PPP融資模式比較復雜，涉及多方利益；同時，建設和經營周期長，期間難免會遇到難以預測的問題，因此融資風險存在于項目設計、建設、經營、轉讓全過程。總結近年來國內外的項目經驗不難發現，主要存在如下風險：

（一）政策風險。基礎設施建設項目涉及民生，需要政府部門的逐級審批，程序復雜，可能出現一些不可抗因素導致項目難以通過審核，比如不能獲得土地使用權、地質與文物保護、環境保護等風險，還可能由于政府決策程序不規范、政府決策和審批延誤、缺乏PPP項目運作經驗和運作能力導致的決策失誤和運作成本增加。

表1　廣義PPP融資模式形式及特點

（二）信用風險。信用風險包含政府信用和社會資本信用。一些地方，政府和社會資本把PPP和之前的一些模式混合著做。把政府分內的事情交給民營企業，把一些本來應該由市場完成的事情也單獨授權給一個企業做，還帶有壟斷性質，這樣容易產生利益輸送，不是真正的PPP。屬于政府的收入應該給政府，需要給予民營部門的，要通過正常的支出渠道，而不是一種暗中的資源交易。

（三）完工風險。項目能否正常運營與政府提供的配套設施有關。第一，提供場地、完成項目前期工程和進場道路；第二，在建設期間協調和推進所有與政府部門相關的事宜；第三，保證該場地不設置任何留置或抵押，以使項目公司在特許期內有權免費和獨占使用；第四，提供該項目所必需的其他配套設施，如電力項目中的輸變電設施以及所有調試用燃料等。沒有完整的配套設施，即使工程能夠完工，也不能正常運營。

（四）收益不足的風險。導致收益不足的原因很多，主要包括相似項目競爭、市場需求不足、供給服務不足、價格調整不被監管部門批準、產品損失、運營成本增加、費用支付風險等。同時，經濟形勢的變化也可能引起項目公司的投資失敗。

三、風險分擔機制分析

（一）健全法律法規，出臺推動PPP發展的政策細則。政策風險可以從政策制定和政府行為兩個層面解決。由于PPP項目長期性、資本密集性、參與方復雜性，政策的持續性和穩定性對項目至關重要。如果從中央到地方政府的政治承諾具有連續性，政策制定和執行不存在較大差距，政府部門能夠客觀公正地對待私人部門，則私人部門的投資意愿會更加強烈。事實上，政府部門“重承諾、輕踐行”的情況并不少見，這些都成為項目融資的絆腳石。

政府本身即是PPP融資機制的制定者又是規則的實施主體，這就對政府方面的政策風險和信用風險提出了挑戰。良好的制度包括有效的法律法規、較少的腐敗等重要因素。堅實細致的制度基礎既能為私人部門提供利益保障，又為合同的可執行性提供了依據。

（二）完善項目參與方之間利益約束機制。政府可以通過公共開支，決定提供某種公共產品和服務，但不意味著必須依靠政府雇員和設施來提供這種服務。政府利用私營部門的運營效率和競爭壓力提高公共物品的生產和技術效率；利用合同規范私營機構的運營，實現公共利益的最大化。

私營部門則可以從合同管理中減少由于政府行使自由裁量權而帶來的隨意性損失，可以在穩定的環境中尋求自我發展的空間，追求自身的利潤。以PPP模式運作的公共項目的服務對象是公眾，因此在項目運營期內，私人機構應盡量滿足使用者的需求，確保公共產品的服務質量。在政府和私人部門之間的這種長期博弈，形成一個長期穩定的納什均衡。

（三）成立獨立的監管機構，協調各方利益。獨立化的監管機構不受某利益集團左右，減少受干預的程度，進行公平和公正的判斷。不僅僅的是單獨設立一個新機構加入監管者的行列，更重要的是促使監管權限集中。集中化有利于發揮監管機構的作用，提高監管者在PPP模式中的談判地位。

機構是專業性的政府公共項目監管機構。可借鑒香港地區的做法，在中央政府和地方政府中組建工務局，定位為政府公共項目的“代建單位”，代表政府行使業主職能。機構的任務是對政府公共項目的實施全面負責。在與計劃和財務主管部門的分工之外，獨立監管部門強調組織設計、招標發出、施工監管、計量支付、合同管理、竣工驗收等工作。建立適當的監管機構，當政府單方面發起合約修改時，私人機構能得到合理補償；當產品質量出現紛爭時，公眾獲取的服務又能獲得合理的補償。

（四）創新融資服務平臺，引導金融機構發揮支持作用。成功的融資方式離不開金融機構的資金支持和管理咨詢服務。首先，政府適時引導和鼓勵商業銀行關注政策導向，關注基礎設施建設和城鎮化項目，將資金投向優質項目；其次，鼓勵商業銀行結合私人部門的投資需求，設計創新型金融產品，包含但不限于出口信貸、銀團貸款等；第三，鼓勵保險機構參與投資和管理，以保單等各種保險產品的提供降低項目風險。各類金融機構的廣泛參與將形成合理的融資結構。

四、結語

PPP模式對政府融資平臺具有重要借鑒意義，一方面可以化解現有的債務；另一方面可以移植未來將會產生的新債務。在有限的財政支出下，推動各類民間資本相互融合，參與城市基礎設施建設、城鎮化建設等基礎設施投資與運營有助于提升公共物品的供給數量和質量。但是，當前我國對于PPP融資模式的研究仍處于比較低的層次，特別是風險分擔機制方面還存在諸多問題。因此，借鑒更合理的風險分擔機制設計尤為重要。

主要參考文獻：

［1］鄧雄.PPP模式的風險及其風險分擔機制分析［J］.國際金融，2015.10.

［2］張金成.國際信貸［M］.中國科學技術出版社，2010.2.

中圖分類號：F830.9

文獻標識碼：A