領導干部自然資源資產離任審計研究

□文/郝亞平

（西安石油大學油氣資源經濟管理研究中心　陜西·西安）

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領導干部自然資源資產離任審計研究

□文/郝亞平

（西安石油大學油氣資源經濟管理研究中心陜西·西安）

［提要］黨的十八屆三中全會提出“加快生態文明建設，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”。在此背景下，本文主要闡述領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容與特點，并結合實際提出自然資源資產離任審計執行機制。

關鍵詞：離任審計；執行機制；自然資源資產負債表

收錄日期：2015年11月24日

一、引言

科學發展觀理念自2003年7月提出，在黨的十七大上被寫入黨章，在黨的十八大報告中被列入黨的指導思想，作為中國共產黨的重大戰略思想已逐漸深入人心。然而，一些地方政府及其領導干部在落實科學發展觀的過程中，呈現了許多問題。近幾年，一些地方政府只看到短期利益，通過消耗大量的自然資源資產來取得地方經濟的快速發展；一些領導干部為了提高自身政績，不按自然資源資產的規律進行開發使用的問題日益嚴重。中國的高速發展，是以資源消耗、環境污染和生態破壞為代價的，是一種高投入、高能耗、高污染的粗放式經濟增長模式，對環境造成了極大的破壞，嚴重影響到了經濟發展的可持續性。如果領導干部考核體系不做出改變，科學發展觀的理念就難以真正落實。所以，黨的十八屆三中全會要求改革和完善干部考核評價制度體系，推行自然資源資產離任審計。這是對環境保護的一種重視，也是一種制度的進步。自然資源資產離任審計的推出，可謂是迫在眉睫。本文在借鑒以往關于領導干部經濟責任審計、自然資源績效審計、自然資源審計等各類研究的基礎上，闡述了領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容與特點，并結合實際提出了自然資源資產離任審計的執行機制。

二、自然資源資產離任審計的內容與特點

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加快生態文明建設，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。”自然資源資產的離任審計，是以國家機關及相關的審計工作人員為審計主體，按照相關法律法規，對我國領導干部在任職期間自然資源資產的使用和保護等相關責任的履行情況的審計，客觀上反映了領導干部的“綠化”責任履行情況。為了實現節約集約利用資源和有效保護資源的目的，落實離任審計終身追究制的建立，應重點關注以下三個方面：

（一）自然資源政策制定和落實情況。自然資源作為一項公共物品，是人們賴以生存的物質基礎，這就要求審計人員對客觀評價領導干部在任期間對自然資源資產的利用和保護情況：是否切實履行節約資源、保護環境的基本國策；與各部門相關的自然資源政策是否科學、合理，是否符合客觀規律，是不是能夠促進自然資源的可持續發展，從而對政策的制定情況進行審計，促使領導干部樹立正確的政績觀、落實科學發展觀。在審計政策執行時要充分考慮本地區自然資源的特點，審計相關的政策執行是否具有效率性。

（二）自然資源管理的可持續性。根據可持續發展理論，自然資源作為一種不可再生資源，要有規劃、有節制、合理的開發和使用，保護環境，這樣不僅可以滿足本代經濟發展的需求，更能保證代際間公平。

在開展自然資源資產的離任審計時，應重點關注內部控制制度的健全性和有效性，落實領導干部任職期間是否完成自然資源資產工作目標，評價其管理狀況以及管理責任，促使領導干部依法行使自然資源資產管理權。

（三）自然資源資產負債表。編制自然資源資產負債表，就是要統計、核算自然資源資產負債的存量及流量情況，全面記錄自然資源資產使用及開發保護情況，評估當期自然資源價值量的變化，為推行領導干部自然資源資產離任審計工作提供具體的科學依據。

目前，國內外編制自然資源資產負債表的方法制度還不成熟。在統計部門聯合其他相關部門探索完成自然資源資產負債表的編制之前，審計機關可嘗試對特定自然資源開展試點審計，如土地資源的土地出讓情況、耕地保護情況；礦產資源的探礦權、采礦權，礦產資源消耗情況，以摸清自然資源資產家底。

從離任審計的目標及審計內容來看，不難發現，與其他類型的審計方式相比，自然資源資產領導干部離任審計具有以下特點：

（一）對象的特定性。自然資源資產離任審計的關鍵環節，是準確界定其審計對象。本文認為，自然資源資產離任審計的對象是領導干部任期內所轄區域的各經濟主體當期（期末—期初）對自然資源的占有、消耗、恢復和增殖活動，評價其取得的成績和存在的問題。他的繼任者也可以通過這些審計數據和審計材料，總結前者工作的成功經驗，從失敗中吸取教訓，能更全面地了解新單位的家底情況，對其做好接任工作創造了非常有利的條件，促使其發揚成績、克服缺點，達到可持續發展。

（二）職能的雙重性。自然資源資產離任審計具有監督和鑒證的雙重作用。即自然資源資產離任審計既要對基層領導干部是否違反與自然資源利用及保護的法律進行審計，體現出離任審計的監督職能，又要客觀地評價離任領導對自然資源資產的開采、利用、保護和管理的責任，體現離任審計的鑒證作用。

（三）程序的特殊性。按照相關規定，實行自然資源資產離任審計必須根據黨委提出調任領導干部的需求，由黨委組織部門向內部審計機構提出對調任的領導干部進行離任審計的委托建議后，內部審計機構才按程序開展實施離任審計，這屬于一項非經常性的受托審計行為。另外，人事變動事先保密性強，內審部門無法將離任審計工作納入全年工作計劃，也導致審計業務的不確定性和被動性。

三、自然資源資產離任審計執行機制

雖然自然資源資產離任審計工作才剛剛起步，也沒有現成的、能夠直接借鑒的模式，但其作為落實黨的十八屆三中全會改革任務的具體舉措，可嘗試開展重點自然資源試點審計，進行大膽的摸索。

（一）審計主體。審計任務的主要承擔單位即離任審計關系中的第一關系人（審計主體），政府審計部門通常扮演著這樣的角色。因為離任審計的第三關系人（委托人）主要是政府的組織人事部門，借以確認或解除干部在任期內的對自然資源的保護責任，可以作為干部選拔任免的重要依據。但內部審計因受限于審計范圍，審計結果缺乏權威性，不能承擔這一任務。那么，社會審計機構是否具備離任審計的主體資格呢？離任審計不僅具有很強的政策性，而且帶有濃厚的行政色彩，作為代表政府利益、為政府選拔錄用人才服務的機制，屬于強制審計的范疇，故社會審計不能替代政府審計機關完成這項工作。首先，社會審計組織不具備行政職能，沒有審計監督權，不能給被審對象下達審計通知書，也不能以審計機構名義出具審計意見書和處置決定；其次，社會審計是一種受托審計，需要收取一定的服務費，很難說一些組織不會從成本效益角度決定服務的時間、工作的深度和質量；最后，我國社會審計還不夠健全，其審計結果的公允性和權威性值得斟酌。所以說，只有政府審計機構可以承擔離任審計的主體。

領導干部離任審計責任重大，黨委組織部門一般在每年年底之前向下一級的黨委組織部門提出下一年度的干部考核計劃。下一級黨委組織部門向同級審計機構提交審計委托書，并協調整合本級紀委監察部門、黨委組織人事部門、財務會計各方力量共同參加離任審計工作。每個部門各司其職、各負其責，全方位聯動，組織人事部門提出離任干部的調動計劃建議，財務會計部門提供與離任官員有關的預算、決算、債權債務狀況、自然資源資產負債表，紀委監察部門參與監督離任審計每一環節的工作，確保整個過程公平公正。審計機構可以引進各領域專業學者參與審計工作，重點查明領導干部及其所在部門、單位的下列事項：遵守國家財經政策法規和規章制度的情況；預算和財務計劃的執行和決算；預算外資金的收支和管理；領導干部個人借用公款、使用公用財產的情況；債權債務狀況；自然資源資產的使用及保護情況；國有資產的保值增值以及其他需要審計的事項。

審計機關審計結束后，應公平客觀地對被審計單位財務收支、財政收支、環境保護和被審計領導干部在經濟活動中應當負有主管責任或者直接責任的事實作出評價，出具審計意見書。審計意見書應報送至同級黨委組織部門、紀委監察部門和組織人事部門，也可抄送領導干部本人。審計機構必須如實建立審計檔案，組織部門要將審計結果歸入干部政績檔案，寫入考察材料，做到充分重視審計結果，并充分利用審計結果。

對領導干部開展自然資源資產離任審計時，如果領導干部對本單位、本部門違背國家規定的行為負有主管責任或者直接責任，依法應當給予行政處分或者紀律處分的，應及時向紀委、監督部門提出相關建議。如果領導干部對本單位、本部門違背國家規定的行為負有主管責任或者直接責任重大，構成犯罪的，直接移送司法機關追究刑事責任。（圖1）

圖1　審計流程圖

（二）審計時機。在實際審計工作中普遍存在“先任后審”、“先離后審”的現象，尤其對已升任領導干部的審計，給審計人員帶來了巨大的無形壓力，導致審計目標模糊，削弱了審計作用。審計機構應將審計時機前移，做到任前、任中和離任審計的有效結合。任前審計，從源頭上凈化干部隊伍；任中審計，可以采取季度小審、半年大審、年終全面審，并同離任審計緊密結合，形成強有力的審計監督之網，將任中審計這一監督措施納入干部的日常管理，作為干部年度考核指標之一，及時對出現的問題予以解決，既可以隨時敲響警鐘，又可以將任中審計所積累的結論直接為離任審計所使用，可以有效地解決單純任后審計“馬后炮”的問題，保證審計的客觀性、公正性，同時也可以減少離任審計的工作量，高效整合審計資源，充分降低審計風險，保證審計結果的公正性。

主要參考文獻：

［1］張魯娜.自資源資產審計［J］.經濟研究導刊，2014.19.

［2］李揚等.中國國家資產負債表2013———理論、方法與風險評估［M］.北京：中國社會科學出版社，2013.

［3］林忠華.領導干部自然資源資產離任審計探討［J］.審計研究，2014.5.

［4］陳獻東.開展領導干部自然資源資產離任審計的若干思考［J］.審計研究，2014.5.

［5］Romeo M.Flores.Coalbed methane：From hazard to resource ［J］.International Journalof CoalGeology，1998.35.

基金項目：國家社科基金：“碳排放強度、影響因素與減排潛力研究”（13BJL11）；西安石油大學2014年優秀碩士學位論文培育項目（2014yp130817）

中圖分類號：F239

文獻標識碼：A