PPP融資模式會計核算問題探析*

長沙理工大學經(jīng)濟與管理學院　黃　立　王　治

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PPP融資模式會計核算問題探析*

長沙理工大學經(jīng)濟與管理學院黃立王治

摘要：PPP模式在減輕政府財政壓力、滿足公共基礎設施建設、提高投資和管理效率等方面具有特殊的優(yōu)勢，是當前我國政府鼓勵社會資本參與基礎設施建設的重要途徑。本文基于PPP融資模式的幾種形式特征，即外包類、特許經(jīng)營類以及私有化類，分析了PPP融資模式的會計核算問題，指出PPP融資模式會計核算面臨的主要問題，并針對這些問題提出了相應的政策建議。

關鍵詞：PPP融資模式會計核算外包類特許經(jīng)營類私有化類

PPP（public-Private-Partnership）模式是公共部門和私人部門圍繞某一公共項目的合作，是一系列項目融資模式的總稱，它包含BOT、TOT、PFI等多種模式。PPP模式在減輕政府財政壓力、滿足公共基礎設施建設、提高投資和管理效率等方面具有特殊的優(yōu)勢，很多國家政府將PPP融資模式作為有效吸引國內(nèi)外私人資本參與基礎設施建設的創(chuàng)新途徑。近年來，我國政府連續(xù)出臺政策，鼓勵社會資本參與公共基礎設施投資運營。目前，在軌道交通、城市污水處理、舊城區(qū)改造和市政設施建設等領域已有部分社會資本參與。為推廣并發(fā)展好PPP融資模式，規(guī)范其會計核算顯得尤為重要。在國外，已出臺了PPP模式相關的會計準則來規(guī)范PPP項目會計核算，而目前我國《企業(yè)會計準則》卻并沒有明確規(guī)定PPP模式下的會計核算，會計核算仍缺乏規(guī)范且有效的指導。本文借鑒國外研究經(jīng)驗，基于PPP融資模式幾種形式分析其會計核算問題。

一、不同類型PPP融資模式的會計核算處理

（一）外包類的會計核算外包類PPP融資模式指整個項目主要由政府出資，企業(yè)負責建設，待項目建設完工后，由企業(yè)替政府代為管理經(jīng)營其基礎設施或提供一定公共服務，并從中收取相關的費用作為自身收益的一種模式。政府通過投資建設與付費托管，保證公共基礎設施完好；企業(yè)則通過項目承建和代管經(jīng)營從中獲得利潤報酬。因此在不同的會計主體下其處理各異。

（1）政府作為會計核算主體。政府作為會計核算主體，是以收付實現(xiàn)制為核算基礎，項目的所有權歸政府，其所有權應通過固定資產(chǎn)進行收支性核算，其核算方法可看做政府或事業(yè)單位采購固定資產(chǎn)。固定資產(chǎn)增加，依據(jù)具體支出方式，借記“事業(yè)支出”或“專用基金—修購基金”等科目，貸記“銀行存款”；相應的需增加固定資產(chǎn)的賬面價值，即借記“固定資產(chǎn)”賬戶、貸記“固定基金”賬戶。使用期滿時，由于損毀、報廢等原因減少固定資產(chǎn)時，應相應作相反的會計分錄沖減固定資產(chǎn)賬面價值；對于有殘值收入的情況，應增加相應的貨幣資金，如庫存現(xiàn)金、銀行存款等，同時沖減專用基金；而對于可能發(fā)生的清理費用，做相反會計處理即可。因為政府大多采用收付實現(xiàn)制的核算方法，固定資產(chǎn)在使用過程中無需計提折舊，且固定資產(chǎn)入賬價值不會因為其使用程度而降低其入賬價值，核算過程相對而言比較簡單。

（2）企業(yè)作為會計核算主體。企業(yè)作為會計核算主體，主要分為承建與代管兩個階段。承建階段會計核算處理類似于其他企業(yè)的建造合同核算處理，減稅、免稅等有其他優(yōu)惠條件除外。工程在建設期間，發(fā)生相關費用應借記“工程施工—合同成本”，貸記“銀行存款等”；在結算企業(yè)與政府之間的工程價款時，應借記“應收賬款”，貸記“工程結算—某工程”；通過完工百分比法計算項目完工時合同收入與成本，借記“主營業(yè)務成本與工程施工—合同毛利”，貸記“主營業(yè)務收入”；項目建成移交給政府進行決算時，借記“工程結算—某工程”，貸記“工程施工—合同成本與合同毛利”。工程承建結束后，進入替政府代管階段，此階段的核算主要方法又與勞務合同的核算基本一致。企業(yè)替政府代管時發(fā)生的勞務費用，借記“勞務成本”，貸記“應付職工薪酬等”；預收政府勞務款時，借記“銀行存款”，貸記“預收賬款”，期末確認勞務收入時，借記“預收賬款”，貸記“主營業(yè)務收入”；期末結轉勞務成本時，借記“主營業(yè)務成本”，貸記“勞務成本”。

（二）特許經(jīng)營類的會計核算特許經(jīng)營類PPP融資模式中政府的特點是擁有項目的所有權，少出資或不出資，主要負責與企業(yè)溝通、協(xié)調。企業(yè)的特點是不擁有項目的所有權，但負責支付項目的大部分或全部資金，通過政府給予的稅收優(yōu)惠、經(jīng)營范圍優(yōu)惠等特許權進而分散項目風險，與政府共享收益。特許經(jīng)營類的賬務處理與外包類賬務處理類似。而特許經(jīng)營權資產(chǎn)在核算過程中，項目建造完工后，應重點關注如何界定PPP項目特許經(jīng)營權資產(chǎn)類別以及特許經(jīng)營期收入的確認和計量。

（1）特許經(jīng)營資產(chǎn)的確認計量。PPP項目資產(chǎn)是指其所有權最終歸屬于政府，但是由項目公司負責建設，項目公司待項目完工后獲得項目的特許經(jīng)營權，通過收取相關的項目使用費來彌補項目的成本，同時獲取相應的利潤。項目公司只有使用項目資產(chǎn)獲取利益的權利，但并不真正擁有該項目資產(chǎn)。項目公司的財務狀況和經(jīng)營成果主要反映在項目建造過程中成本的攤銷，以及成本收益的配比。

企業(yè)的初始計量與后續(xù)計量由于采用的會計核算方式的不同而有所不同，如金融資產(chǎn)模式下的企業(yè)一般采用公允價值進行初始計量，采用攤余成本進行后續(xù)計量；無形資產(chǎn)模式下的企業(yè)，根據(jù)建設期間建造成本和毛利的公允價值進行初始計量，根據(jù)《國際會計準則38號》在經(jīng)營方可用的期間內(nèi)攤銷進行后續(xù)計量；混合模式計量下，實收和應收價款都以公允價值進行初始確認，在我國可借鑒關于BOT業(yè)務企業(yè)會計準則的相關規(guī)定追溯調整以前年度的有關項目。確實不能調整的項目，應根據(jù)最早期間的期初賬面價值進行重分類，若重分類為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，還需進行減值測試；在該期間內(nèi)無法進行減值測試的，應提前在期初進行減值測試。

（2）收入的確認計量。收入的確認與計量包含在整個建設與運營期內(nèi)。建造期內(nèi)，項目公司應按《企業(yè)會計準則第15號—建造合同》確認與其提供服務有關的收入和費用。項目完工后，項目公司應按《企業(yè)會計準則第14號—收入》確認其后續(xù)經(jīng)營服務取得的收入。項目建成完工后，項目公司根據(jù)合同可無條件地向授予方獲取一定金額的補償；或者項目公司自身提供經(jīng)營服務獲得一定的報酬。合同授予方需向項目公司補足相應不足的那部分差價，以上兩種情況都要并按照《企業(yè)會計準則第22號—金融工具確認和計量》中金融資產(chǎn)的相關規(guī)定進行處理。等項目建設完成之后，在其經(jīng)營期內(nèi)，項目公司根據(jù)合同規(guī)定可收取經(jīng)營費用，收取該費用的權利并不是無條件的一種權利，這種情況應確認為無形資產(chǎn)，且同時確認為收入。

在運營期內(nèi)，項目公司應根據(jù)《國際會計準則第18號》確認其后續(xù)經(jīng)營的服務收入。在金融資產(chǎn)模式下，若應收金額為應收賬款或可供出售的金融資產(chǎn)時，還應以實際利率確認其利息收入，具體規(guī)定參照《國際會計準則第39號》。運營當期產(chǎn)生的借款費用直接計入當期費用。項目公司沒有提供實際建造服務，而是將項目分包的，不應確認收入，應考慮合同規(guī)定以及建造期間所支付的工程價款等，分別通過金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)科目確認。

（3）特許經(jīng)營類會計核算案例分析。某市政府欲采用PPP融資方式籌建一高速公路，投資方建設期2年，經(jīng)營期收費10年，至期滿后無償歸還給政府。2011年由A公司投資1500萬元（為自有資金），創(chuàng)建了高速公路投資有限責任公司。A公司在簽訂PPP合同后，開始進行項目的運作。該項目由項目公司自行建造，并于2012年1月進入建設施工階段，整個建設工程預計2年完工。經(jīng)營期間通行費每年250萬元左右，為保持項目良好的運營狀態(tài)而預計每年發(fā)生15萬元支出，經(jīng)營費用每年為3萬元左右。其處理如表1所示。

表1　經(jīng)濟業(yè)務會計處理一覽表

（三）私有化類的會計核算在私有化模式下政府起著組織、溝通、協(xié)調與監(jiān)管的作用。企業(yè)對項目進行全部或大部分金額投資，并獲得相應經(jīng)營決策控制權，項目設施正常運營后，企業(yè)會向項目設施用戶收取一定費用，作為收益。其會計核算期間應分三階段進行，即項目投資、建設與運營，無需移交該項目給政府。由于該類項目資產(chǎn)所有權屬于企業(yè)，其確認、初始計量、后續(xù)計量與前兩類的會計核算存在差異，其會計處理方式與一般自行建造固定資產(chǎn)、確認收入費用的企業(yè)相似。在購入工程物資時，借記“工程物資”，貸記“銀行存款”；領用工程物資，借記“在建工程”，貸記“工程物資”；在建工程領用本企業(yè)原材料，借記“在建工程”，貸記“原材料、應交稅費-應交增值稅（進項稅額轉出）”；項目建設期間產(chǎn)生的借款費用，若符合資本化條件則應進行資本化，借記“在建工程”，貸記“長期借款與應付利息”；自營工程若達到預定可使用狀態(tài)，則需把在建工程轉入到固定資產(chǎn)賬戶；固定資產(chǎn)發(fā)生折舊時的會計處理，借記“管理費用”等，貸記“累計折舊”。

二、PPP融資模式會計核算面臨的主要問題

（一）PPP融資模式會計準則及其規(guī)范缺乏近年來，雖然我國PPP融資模式發(fā)展迅速，也涉及到該模式一些方面的研究，但至今為止國內(nèi)關于PPP融資模式會計核算準則與相應規(guī)范還沒有明文規(guī)定，因此在進行實務操作時將會遇到各種問題，例如：不同核算主體下資產(chǎn)應該如何歸類，如何進行后續(xù)計量；PPP項目適用范圍僅限于特許經(jīng)營類會計核算過于狹窄，很容易忽略掉外包類與私有化類會計核算。為了促進PPP融資模式在我國的可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟社會提供更好的公共服務，該類問題應該得到足夠的重視。

（二）資產(chǎn)歸類存在障礙由于特許經(jīng)營權符合我國企業(yè)會計準則資產(chǎn)的定義同時滿足資產(chǎn)確認條件，應以項目公司的一項資產(chǎn)進行確認與計量。但具體歸類為何種資產(chǎn)卻存在一定的困難。

首先，特許經(jīng)營權不屬于固定資產(chǎn)。盡管PPP項目資產(chǎn)屬于有形資產(chǎn)；特許權協(xié)議對項目的收費方式進行了規(guī)定，即為與項目資產(chǎn)相關的經(jīng)濟利益流入企業(yè)提供了一定保障；項目資產(chǎn)由項目公司建造完成，保證其成本能夠可靠計量，這些似乎符合確認為固定資產(chǎn)的條件。但事實上政府擁有與控制了項目的所有權，項目公司僅擁有依托于該項目資產(chǎn)的特許經(jīng)營權。所以該項目以固定資產(chǎn)進行核算并不合理。

其次，特許經(jīng)營權不能歸類為金融資產(chǎn)，因為金融資產(chǎn)的確認標準模糊，無法對其進行準確的界定，且符合確認為金融資產(chǎn)的項目在實質上卻可理解為無形資產(chǎn)，因此歸類為金融資產(chǎn)存在一定問題。具體來說，我國企業(yè)會計準則（2006）規(guī)定在項目公司可以無條件從合同授予方收取資金或其他金融資產(chǎn)，應進行收入與支出的確認的會計處理，同時歸類于為金融資產(chǎn)，但準則并沒有確切指明具體如何理解“無條件”與“確定資金”這兩個關鍵詞的涵義。PPP項目公司自政府獲得的資金，可認為其提供建造與運營服務獲得的收益，這種情況下的PPP項目資產(chǎn)可作為一項無形資產(chǎn)來進行處理。

最后，特許經(jīng)營權歸類為無形資產(chǎn)也并不合適，其并沒有把特許經(jīng)營權是用益物權的實質表現(xiàn)出來。具體來說，PPP項目公司特許經(jīng)營權是并無實物形態(tài)的一種權利，依托于資產(chǎn)實體而產(chǎn)生，通過與政府建立契約來取得。同時，項目的建造成本等為了獲得特許經(jīng)營權產(chǎn)生的必要支出構成了該無形資產(chǎn)的一項成本，滿足我國企業(yè)會計準則（2006）無形資產(chǎn)中的定義（“無實物形態(tài)”與“可辨認”）以及成本能夠可靠計量的確認條件。但從法律屬性來分析，特許經(jīng)營權屬于用益物權，它異于一般的無形資產(chǎn)：一是所有權權屬及權利限制的不同。無形資產(chǎn)要求企業(yè)對其有明確且完整的所有權。而用益物權具有明顯的使用權性質，指對他人享有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)依法有占有、使用與收益的權利，其并非完整的所有權。二是權利期限的不同。除開法律特殊規(guī)定，無形資產(chǎn)的權利擁有者享有永久性的權利。而用益物權則由法律或合同限定了其期限。三是自物權與他物權的不同。無形資產(chǎn)是自物權，用益物權則是依附于他物上的一種權利，屬于他物權。四是客體的不同。無形資產(chǎn)的客體主要是指非貨幣性資產(chǎn)，而用益物權的客體多數(shù)是不動產(chǎn)。這兩者的差異使PPP項目資產(chǎn)確認為無形資產(chǎn)提出了挑戰(zhàn)。

綜上所述，PPP項目特許經(jīng)營權資產(chǎn)不能歸為固定資產(chǎn)。同時，它雖符合確認為金融資產(chǎn)的條件，卻可認為一項無形資產(chǎn)，因此確認為金融資產(chǎn)也不恰當。并且由于PPP項目特許經(jīng)營權資產(chǎn)的用益物權屬性，導致其與無形資產(chǎn)有許多差異，造成按照無形資產(chǎn)核算也并不十分妥當，PPP項目資產(chǎn)歸類是一個需要盡快解決的關鍵問題。

（三）借款費用處理困難除PPP項目中的建造成本之外，PPP項目中的借款費用是否作為特許經(jīng)營權資產(chǎn)價值的一部分進行初始計量是亟待研究的問題。我國《企業(yè)會計準則第17號—借款費用》指出，符合資本化條件的資產(chǎn)指需經(jīng)一定時間的構建或生產(chǎn)才可以達到預期可使用狀態(tài)的固定資產(chǎn)、存貨與投資性房地產(chǎn)等系列資產(chǎn)。卻沒有明確指出金融資產(chǎn)與無形資產(chǎn)中的借款費用是否可以資本化。我國關于無形資產(chǎn)準則中明確規(guī)定了關于外購無形資產(chǎn)借款費用資本化的條件，而自行開發(fā)的無形資產(chǎn)其支出可作為無形資產(chǎn)價值的一部分進行資本化處理。但PPP項目異于普通項目的無形資產(chǎn)，從形式上可知，PPP項目明顯不是外購的無形資產(chǎn)，若劃分為自行開發(fā)的無形資產(chǎn)，又難以區(qū)分研究與開發(fā)兩階段，因此，借款費用究竟資本化還是費用化，是基于資產(chǎn)歸類衍生出來的又一問題。

（四）項目產(chǎn)權主體不明確PPP核算中關于產(chǎn)權主體是否明確也存在許多問題，例如：政府與企業(yè)按照特許權協(xié)議，共同出資注冊成立公司。若政府、企業(yè)是由若干個體小單位構成的聯(lián)合體，這兩大整體下可以細分為許多以小單位形式存在的產(chǎn)權主體。PPP融資模式項目公司的會計目標即要達到“向各個產(chǎn)權主體提供產(chǎn)權變動以及產(chǎn)權交易活動方面的會計信息，為產(chǎn)權變動以及交易提供會計實務與理論上的支持”的要求。而傳統(tǒng)的企業(yè)會計核算是把整個企業(yè)作為一個核算主體來處理，不對細分的小單元形式進行單獨核算，因此，無法確切的體現(xiàn)出企業(yè)經(jīng)濟活動對各細分產(chǎn)權主體的經(jīng)濟利益所帶來的影響，無法達到PPP項目公司的會計目標。

三、PPP融資模式會計核算完善建議

（一）加快制定PPP融資模式會計準則及相關規(guī)定隨著PPP融資模式在我國越來越廣泛的應用，且考慮到實務工作中采用該模式會計核算存在諸多問題與不明確的地方，制定PPP項目會計核算準則刻不容緩。國際準則只規(guī)定了特許經(jīng)營類資產(chǎn)、收入等要素如何進行會計核算，對外包類與私有化類并未涉及。國內(nèi)企業(yè)會計準則是在參考國際準則對BOT融資模式下會計核算做出一些規(guī)定。本文認為我國制定PPP融資模式相關會計準則及其相關規(guī)定時應完整列示各類型PPP模式的核算方法，特許經(jīng)營類核算可參考國際準則與國內(nèi)BOT會計核算準則，外包類核算可借鑒政府采購的核算方法，私有化類規(guī)定則參照一般企業(yè)中關于固定資產(chǎn)會計核算來制定。

（二）根據(jù)產(chǎn)權歸屬確定資產(chǎn)歸類資產(chǎn)如何歸類是PPP融資模式會計核算較為關鍵的問題，本文認為根據(jù)產(chǎn)權歸屬確定資產(chǎn)歸類的做法更為合理。即外包類以政府為主體和私有化類以企業(yè)為主體都可以將項目資產(chǎn)理解為固定資產(chǎn)，而PPP項目資產(chǎn)中特許經(jīng)營類則符合金融資產(chǎn)的確認情形，實際上卻可作為一項無形資產(chǎn)，可以不區(qū)分情況以無形資產(chǎn)情形進行確認。若以后獨立的用益物權準則能被準確地進行制定，則作為用益物權資產(chǎn)依據(jù)其制定的準則進行核算與相應的處理。對于該類資產(chǎn)后續(xù)計量問題，將PPP項目特許經(jīng)營權資產(chǎn)以無形資產(chǎn)模式進行確認，且對該無形資產(chǎn)不加以細分，這樣可以避免以各類資產(chǎn)進行確認時，由于攤銷方法各異而導致企業(yè)盈利結果的不同。無形資產(chǎn)模式下，資產(chǎn)應該依據(jù)特許經(jīng)營期限進行一定的攤銷，且忽略固定資產(chǎn)的殘值，直接把特許經(jīng)營權的全部入賬價值全額進行攤銷。

（三）對特許經(jīng)營權資產(chǎn)產(chǎn)生的借款費用資本化若建造過程中特許經(jīng)營權資產(chǎn)產(chǎn)生的借款費用未達到預定可使用狀態(tài)前，其屬于“全部投入”中的組成部分，都應歸為項目資產(chǎn)價值的一部分。由于該借款費用的“效用”并沒有發(fā)揮在建造當期，而是發(fā)揮在項目資產(chǎn)建完后的使用期間，因此，依據(jù)權責發(fā)生制原則，在建造過程中，該借款費用應給予資本化，歸為PPP項目資產(chǎn)價值的一部分，而在建造完工后各個使用期確認為費用的支出，其他情況下均應費用化。后續(xù)支出依據(jù)其發(fā)揮的作用應做如下處理：使項目設施正常運作而產(chǎn)生的日常維護支出，應記入當期損益；特許權合同規(guī)定，項目移交前法定更新改造義務發(fā)生的支出，應相應計入資產(chǎn)一部分增加項目資產(chǎn)價值。

（四）明確PPP項目產(chǎn)權界限，確立核算主體對于復雜多樣的產(chǎn)權主體無法進行會計處理的問題，建議可以細分會計核算的若干小單元。依據(jù)PPP項目產(chǎn)權主體的范圍界限，若干個投資單位被認為相應會計核算的若干個小單元，若干投資單位個體所構成的企業(yè)與政府兩大整體被認定為核算大單元。通過對PPP項目公司這一整體進行一定核算后，針對劃分的若干小單元依據(jù)六大要素進行分配與歸集，明晰且準確地反映與核算各個單元的產(chǎn)權變動以及交易情況。當進行期末財務信息披露時，根據(jù)所劃分的若干小的產(chǎn)權主體進行相應的信息披露，以便反映出每個產(chǎn)權主體的財務信息。

參考文獻：

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［3］David Heald，George Georgiou. The substance of the accounting for public-private partner sh-ips. Financial Accountability&Management，2011（05）.

（編輯周謙）

*本文系湖南省教育廳重點項目（項目編號：14A008）階段性研究成果。