財政滾動預算改革對高校預算影響分析*
——來自山東省屬高校的實證數據

聊城大學　李　珣　匡　萍

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財政滾動預算改革對高校預算影響分析*
——來自山東省屬高校的實證數據

聊城大學李珣匡萍

摘要：本文在分析財政滾動預算國內外實施情況及內容框架的基礎上，對山東省36所省屬高校發放調查問卷，利用SPSS軟件分析調查結果，實證研究高校預算管理現狀及實施財政滾動預算改革對高校預算的影響，最后得出研究結論。

關鍵詞：財政滾動預算高校預算管理

近年來，我國財政預算管理取得了較大進步，但也存在許多亟待改進的地方，如財政的公共化取向尚未充分確立，對預算資金的使用缺乏制度約束，財政預算存在剛性不足、年底突擊支出、項目進度緩慢、預算與政策脫節等問題。財政滾動預算可以彌補年度預算在反映收支變動、控制支出增長、調整支出結構、貫徹財政經濟政策等方面的功能缺陷，對科學分配財力，保障政府施政目標的實現也有重要意義。各基層單位通過預算流程再造，能有效提高資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，保障了重大項目的可行性和項目實施進度。

一、財政滾動預算改革基本情況

（一）財政滾動預算國內外實施情況滾動預算是一個財務管理概念，是指預算編制時將預算期與會計年度脫離，隨著預算的執行不斷延伸補充，逐期向后滾動，使預算期永遠保持為一個固定期間的預算方法。國外主要發達國家在財政滾動預算的法律地位、規范中期滾動預算的編制程序和方法等方面有許多經驗值得我國借鑒：德國從1967年開始實行多年滾動預算計劃體制，五年財政計劃中計劃期第一年的收支數是經議院批準的年度預算，第二年的收支數是政府準備提交議院討論批準的下一年度預算草案，計劃期的后三年收支數是在前兩年預算數和社會經濟未來發展態勢的基礎上預測出來的。美國在1970年部分引入了中期滾動預算，要求對重大計劃支出項目的預算收入和支出進行五年期的預測和分析，并于1974年后總體引入了中期滾動預算，要求政府預算要對各個預算科目進行多年度的財政預測和分析。

我國自1999年啟動部門預算改革以來，預算管理制度不斷完善，為編制滾動預算提供了制度基礎和現實條件。2008年財政部開始進行財政滾動預算編制的試點工作，在全國范圍內選擇了“一省一市一縣”作為試點地區。2014年新出臺的《預算法》中關于跨年度預算平衡機制的規定有利于實現財政政策的可持續性和前瞻性，也為編制中長期財政規劃和多年滾動預算提供了依據。2015年起全國各地啟動三年期滾動預算編制，由財政部編制全國三年財政規劃、地方財政編制本地區三年財政規劃，對目標較明確的項目及水利投資運營、衛生等重點領域需編制三年項目滾動預算，開啟了我國財政預算改革的新篇章。

（二）財政滾動預算內容、編制方法及考慮重點根據財政部《滾動預算編制的指導意見》及我國試點省市的工作情況，中期財政滾動預算內容應包括：分析政府在預算期限內經濟社會發展預期目標及經濟形勢預測；總結上一年度預算執行情況；中長期預算編制指導思想、原則及政策；預算年度收支安排；預算年度重點項目安排等。編制滾動預算的步驟：首先根據單位發展水平，建立收支測算模型，預測未來收支總量；考慮影響預期收支的因素，估計其影響程度，最終確定滾動收支的分類和金額；依據中長期規劃，篩選論證滾動預算項目，最終編制預算建議計劃。與年度預算相比，財政滾動預算應重點考慮以下問題：中期財政規劃如何與社會發展規劃綱要及國家宏觀調控政策相銜接；三年財政滾動預算對年度預算的約束力；加強項目庫管理，健全項目預算審核機制；健全預算績效管理機制，強化責任和效率。

二、高校預算管理現狀調查分析

（一）實證研究數據、方法及結果由于我國財政滾動預算改革剛剛起步，實證研究文獻較少，尤其是針對高校滾動預算方面的實證研究還鮮有。本文將從高校預算管理現狀與實施財政滾動預算改革對高校預算的影響兩方面進行問卷調查。調查對象是山東省教育廳屬36所高校財務處負責預算工作的人員。本課題共發放調查問卷36份，回收30份。被調查人員采用匿名填報方式，基本保證了問卷填寫者的真實意思，從而使問卷具備可靠性。問卷從兩大方面分別設計了12-14個問題，涉及到預算管理的環境、流程、內容、監督、信息化等5個維度。運用SPSS軟件對調查結果進行描述性統計分析，得出結論如表1。

（二）結果分析（1）高校預算環境方面。預算管理組織體系方面。完整的預算管理組織體系包括執行機構、管理機構和決策機構。在我國高校，預算執行機構是校內基層單位，財務處是預算的管理機構，最高決策機構是黨委常委會（或預算委員會），有些高校為了給黨委審批預算奠定基礎，設立了財經工作小組，起論證把關的作用。如表1所示，校內基層單位參與預算編報的情況是：有73.33%的被調查學校認為校內基層單位積極申報預算，有10%的學校選擇財務處分配預算，基層單位不參與。結果顯示，目前大多數高校能調動基層單位參與預算編制，但也有少部分高校依據支出情況編制預算，對各單位的工作計劃和預算需求關注不夠。從預算崗位的數量看：有63.33%的被調查學校選擇1個崗位，20%的學校選擇2個崗位，還有16.67%的學校選擇非專崗，需兼其他工作。結果顯示，省屬高校的預算崗位設置較少，僅應付目前年度預算的壓力都很大。黨委常委會和校財經工作小組的作用：有53.33%的被調查學校未設立財經工作小組，預算由黨委常委會討論審批；有36.67%的高校認為財經工作小組對重大項目起論證把關作用，有23.33%的高校選擇在財經工作小組論證把關后，黨委是形式上的審批作用。

校內預算管理制度方面。60%的高校認為現有制度能規范和指導預算工作，40%的高校認為制度是幾年前制定，需要改進。預算管理制度只有完善有效才能使高校預算管理的各個環節有章可循，規范高效。

表1　高校預算管理現狀調查結果

管理層對預算的認識方面。46.67%的高校認為管理層能認識到預算必須認真編報并嚴格執行，53.33%的高校管理層認為應該有預算，但嚴格執行很困難，預算調整應靈活。管理層對預算的認識程度在很大程度上影響高校預算的編報質量、執行剛性。

（2）預算編報的時間和流程方面。如表1對各單位報送校內預算的時間調查顯示，有46.67%的高校是上年9月，有30%的高校是預算當年年初，還有23.33%的高校選擇其他。經調查，選擇其他的高校是因為基層單位不報送預算，或者是財務處個別溝通后報送，時間不固定。預算編報流程調查顯示：100%的高校選擇了政府部門預算是“二上二下”程序，30%的高校選擇了校內預算“二上二下”，有66.67%的高校選擇由各部門申報，重點單位溝通，然后下達預算。從結果看，預算的編報流程是先自下而上，再自上而下的順序。

（3）預算編制內容方面。表1中預算編制內容調查顯示，80%以上的高校選擇了基礎數據申報和項目申請書，100%的高校選擇收支預算，這些都是政府部門預算的規定內容。無學校選擇項目的績效考核目標，可見，目前省屬高校預算管理中績效考核的制度較少，有待加強。建立項目庫方面，36.67%的高校已經建立項目庫，63.33%的高校無項目庫管理制度，可能存在申請項目時臨時抱佛腳的現象。

（4）預算監督機制方面。如表1所示，預算分析通報制度調查結果，有83.33%的高校定期分析重大項目的預算執行進度，僅20%的高校定期分析各基層單位預算執行進度，26.67%的高校開展校內預算的決算分析工作。可見，高校較重視重大專項的預算執行，但對基層單位的基本支出和日常專項定期分析不夠。預算績效考評獎懲機制調查顯示，43.33%的高校選擇了財政專項1000萬以上的項目由省財政績效考核，有66.67%的高校對財政撥款專項的執行進度采取了推進措施，無學校對非財政專項或財政1000萬以下的重大項目制定績效考核制度，更無學校對全部項目考核通報，也沒有學校將預算績效與目標責任考核掛鉤。可見，除省財政執行的重大專項考核外，省屬高校本身還沒有建立起預算績效考評和獎懲機制。

（5）預算信息化建設方面。僅有6.67%的高校使用了預算管理軟件，有93.33%的高校還在采用手工和常規辦公軟件結合的傳統辦法。傳統辦法進行預算管理時存在如下問題：校內基層預算人員報送預算信息不規范；匯總基層預算數據及統計的工作量大；需在財務軟件中人工做賬下達預算指標，不能直接生成；預算執行過程中，財務分析需靠excel表格進行，效率不高等。

三、財政滾動預算改革對高校預算影響分析

（一）實證調查結果問卷調查的范圍和方法在第二部分已詳細介紹，不再贅述。調查結果如表2：

表2　財政滾動預算改革對高校預算影響調查結果

（二）結果分析（1）對高校預算環境的影響。

對預算管理組織體系中各方的影響。86.67%的高校認為基層預算人員適應滾動預算要求有難度，需要進行培訓；76.67%的高校認為滾動預算改革后，財務處預算崗位應為2個，23.33%的高校認為應設3個，明顯多于目前實際的崗位數量。黨委常委會和校財經工作小組的作用方面：93.33%的高校認為黨委常委會應更加注重學校長期發展規劃，而不僅僅是審批預算，66.67%的高校認為實施滾動預算改革后，財經工作小組應對學校發展方向和項目優先扶持范圍進行宏觀指導、73.33%的高校認為小組應對學校收支預測原則和總量進行先期指導，86.67%的高校認為財經工作小組有責任溝通協調二級單位，督促重大項目的執行進度。

對預算管理制度的影響。100%的被調查高校認為實施滾動預算改革后，預算管理制度需要增加滾動預算的內容。筆者認為，預算管理制度應根據滾動預算的要求，對高校預算的實施時間、程序、編制內容、專項管理辦法、預算調整程序、年末結余辦法、控制監督辦法等方面進行修訂。

對基層單位參與預算程度的影響。90%的被調查高校認為，預算改革后學校內部各單位對預算的重視和參與程度會有所增加。筆者認為，滾動預算改革后，高校能否充分發揮基層單位中重點崗位人員的預算編制作用，將從很大程度上影響預算的準確程度和執行效率。滾動預算要求重點崗位人員定期對所轄業務領域進行回顧與展望，并做出相應調整，因此基層單位重點崗位人員的謀劃能力是滾動預算能否有效的基礎。

（2）對預算管理流程的影響。

制定中長期發展規劃是滾動預算的起點。66.67%的高校認為中長期發展規劃應先行對預算起到約束作用。一般來說，轉型期國家的政府預算，如無科學的發展規劃和目標，就有可能將有限的財政資源長期消耗在低價值的項目上，使政府的施政重點和優先領域沒有足夠的財政支持，導致政府的執政目標難以實現。中期滾動預算是“目標導向型”的預算，即在充分論證規劃目標和工作計劃的情況下進行預算編制，國家財政滾動預算要求先分析預算年度內經濟社會發展預期目標及經濟形勢預測，高校應根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010年- 2020年）和本校的中長期發展規劃，明確發展的中長期目標、重點領域、重點項目以及分年度的實施計劃。

編制滾動預算時領導層要對預算規劃總量和分配領域進行先期指導。前文對高校預算管理現狀的調查顯示，目前的預算編報流程是自下而上和自上而下相結合，但由于傳統預算對中長期規劃的需求較少，因此預算流程未考慮領導層的先期參與問題。財政滾動預算要求領導層根據中長期發展規劃和近期目標，安排大致的預算規劃總量和分配領域。各基層單位根據學校總量指導進行詳細的規劃，然后統籌到財務處，由財務處進行匯總和修訂。

滾動預算使預算流程從靜態變為動態。滾動預算改革后，高校預算的管理流程變為“目標設定—編制—執行—績效考核、分析差異—改進—編制”這樣的循環過程，由靜態變為動態，根據每一期預算執行的情況，將原定的預算與執行結果進行對比，并進行充分修改，這種執行和修改的過程反復進行，直至預算和實際執行之間進一步吻合。

對預算調整的影響。高校的中期滾動預算經過黨委常委會審批后，以正式文件下達執行。在執行中如果出現需要調整的情況，要嚴格按照學校預算管理辦法中規定的程序調整預算。當年年度預算如果發生變更，要相應的對后兩年的預算同時進行相關的調整。各基層單位需報送預算調整申請，并列明預算調整原因、調整項目、金額和其他必要說明，提請財經工作小組、黨委常委會審批。預測年度如果發生預算調整，則要根據具體情況對所涉及的其他年度的變化進行調整。

（3）對預算編制內容的影響。

滾動預算制內容的調查結果：83.33%的高校認為應預測3年的基礎數據，100%的高校認為應預測3年的收支情況，96.67%的高校認為應建立滾動項目庫，26.67%的高校認為應編制3年期校內預算經費分配方案，66.67%的高校認為編制1年期的校內預算經費分配即可。3年收支預測的詳盡程度調查結果，100%的高校認為收支預測應前細后粗。與年度預算相比，滾動預算的編制內容有如下不同。

對預算期內收入總量及結構的預測。高校收入包括財政補助收入、教育事業收入、科研事業收入、其他收入等。要根據國家生均撥款定額與學生層次、專業、數量的關系測算基本經費撥款；根據國家及學校重大項目的規劃測算財政專項資金；對教育事業收入測算時，要考慮教育事業收入與學生規模、學生收費水平之間的關系。初步確定下年度收入總量后，根據當前可預測的事業發展形勢，充分考慮多方面因素，得到修正的收入總量預測值。

預算期內支出的總量及結構預測。對支出的預算應明確，改變以收定支的預算方式，合理控制支出總額。對支出金額較大的項目，采用因素分析法，對支出較小的項目，可采用簡單的統計分析方法。在保障重點項目的基礎上建立獨立的支出預算限額，要規定財政預算期內各年度的財政支出相對于上年度的變動幅度上下限。結構方面要立足高校發展的中長期目標，確定財力支出的重點方向，按照項目的輕重緩急進行排序，建立高校支出的結構滾動預算。

滾動項目庫的建立。滾動項目庫的建立，能改變以往項目缺乏量化分析和科學論證的狀況，保證項目的可行性，并能考慮到單位長遠發展利益。完善的滾動項目庫應強化滾動預算項目的前期論證，對項目庫的清理形成科學的方法，合理安排項目評審程序和納入年度預算的程序。對項目的歸屬領域、立項意義、可行性論證、收支預算、預期效益等方面進行深入研究。滾動項目納入年度預算項目庫時要充分考慮當年的工作重點、項目的輕重緩急、項目規模及當年的收入情況。對列入三年滾動預算的項目，要提前做好項目可行性研究、評審、招投標、政府采購等前期準備工作，確保資金一旦下達就能實際使用。滾動項目庫的建立程序是：首先，職能部門采用“零基預算”的方法，提出立項申請。明確項目的意義和作用，充分論證項目可行性，測算經費需求，項目預算要細化到具體類別和名稱，說明資金分月支付計劃；然后，財經工作小組論證項目的必要性、可行性、是否屬于學校優先扶持范圍。并根據項目實施的輕重緩急，確定項目庫中項目執行順序；再然后，根據學校財力情況和項目庫中項目執行順序，把項目納入學校預算；最后，對已納入庫的項目，當年無法安排的可在下一年度預算或年中追加預算時優先考慮。

（4）對預算監督機制的影響。

對財務分析通報制度的要求更高。63.33%的高校認為，實施滾動預算更注重對上年預算執行偏差的分析，以確保收支狀況與預算目標是否相對統一。前面對目前高校財務分析通報的調研中，大部分高校重視重大專項的預算執行進度分析，但對高校基本支出和日常業務專項的定期分析通報較少，年末開展校內預算決算分析的高校也較少。首先，預算下達后，按照預算資源分配的流向對預算編制情況進行分析，從人員經費、日常公用經費及資本性支出的金額和占比進行分析。尤其是日常公用經費預算，應分類分析教學、學生管理、科研、行政辦公、教輔專項、后勤經費的金額和占比。然后，對預算執行進度進行分析通報。每個季度由財務處長向校長辦公會匯報學校預算執行情況，定期向各二級單位公布預算執行率排名，對低于時間進度的項目進行紅色預警，對執行進度過低的項目可要求書面問題說明或約談。財務處要重點分析預算差異的原因，及時發現問題，并監督核算部門是否按照預算項目進行報銷，及時反饋問題。最后，開展校內預算的決算分析工作。高校普遍重視政府部門預算的決算，年末應編制二級單位財務決算，分析決算與預算的差異，單位對預算執行效果自評，對需要結轉的項目結余提出申請。

預算績效考核方面。80%的高校認為，實施預算績效考核是避免預算管理流于形式的重要保障。56.67%的高校認為，預算績效考核應作為學校目標責任考核的一個方面。但是前面對預算管理的現狀調查發現，除省財政執行的重大專項考核外，省屬高校本身還沒有建立起預算績效考評和獎懲機制。高校的預算績效考核可分兩個層次進行：一是預算完成率，即把年終決算和年度預算比較，考核項目進展程度；二是考核資金的使用效果，即把年末實施效果與項目申報時填寫的《項目支出績效目標模板》中預計達到的效果進行對比打分。高校可針對不同的項目類型分別設置以下評價指標：預算收入執行率，預算支出執行率，財政撥款專項執行率，三公經費比率，資產創收率，科研經費產出率，儀器設備利用率等。可根據有關指標的性質，確定所評價指標的權重。

（5）對預算管理信息化的影響。

高校普遍認為，滾動預算改革后，由于預測期延長、基礎數據需求多、項目庫建立等原因，對信息化的要求更高。在對預算管理軟件的功能調查中：70%的高校認為軟件應提供統一的預算申報模板，使預算信息更加規范和方便查詢，100%的高校認為軟件要便于進行預算執行分析，60%的高校要求提供預算指標的直接入賬功能，以減少人工錄入，提高效率。80%的高校認為預算軟件應提供業務預測，可儲存預算編制過程中的大量財務規則，進行財務計算時方便快捷，易于操作。從開始的目標設定、預算編制，到預算執行過程中的控制、評價和績效考核，高校預算管理是一個完整的系統，滾動預算改革后，只有高效的信息化系統才能保障預算管理的實時性和有效性。

財政滾動預算改革不僅是預算期限或者預算模式上的改變，它更是一個完整的管理體系，是國家整體預算管理水平的一次飛躍。本文從預算管理的五個維度研究財政滾動預算改革對預算的影響，研究認為：在預算環境方面，滾動預算改革后，要求高校對基層的預算人員加強培訓，充分發揮基層重要崗位人員的預算作用，增加預算崗位，領導層要更注重學校的長期發展規劃，完善校內預算制度，增加滾動預算的內容；在預算流程方面，明確學校中長期規劃的前提下，領導層應先期參與，對收支總量和優先支持范圍進行指導；在預算編制內容方面，由原來的1年期收支預測改為3年期收支預算，建立滾動項目庫，對3年收支的預測按照前細后粗的原則，以發展規劃為導向、以學校財力為限額來確定預算資源的配置次序；在預算監督機制方面，滾動預算注重對預算偏差的分析，績效考核強調預算責任和效益；在預算的信息化方面，認為高效的預算管理軟件是滾動預算得以實現的必要條件。

參考文獻：

［1］周琳：《淺談滾動預算在企業管理中的應用》，《財會通訊》（綜合·中）2011年第6期。

（編輯陳玲）

*本文系教育部人文社會科學研究青年項目“基層政府財政困境：形成機理與化解對策”（項目編號：12YJC790085）階段性研究成果。