論行政“一把手”公共決策腐敗的法律治理
——基于系統協同控制理論的視角

翟凱，何士青

（華中科技大學法學院，湖北武漢430074）

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論行政“一把手”公共決策腐敗的法律治理
——基于系統協同控制理論的視角

翟凱，何士青

（華中科技大學法學院，湖北武漢430074）

摘要：公共決策事關民生社稷。行政“一把手”基于職位特點對公共決策影響巨大，這也導致當前公共決策中某些腐敗問題頻發。行政“一把手”公共決策腐敗成因復雜，運用“三元交互決定理論”進行分析，可以發現其成因有領導干部首長負責制的悖序運行、政府決策制約機制先天漏洞的存在、公共決策中利益沖突有效規制的失位等。“一把手”公共決策腐敗的治理需要在復雜的多系統環境下進行，系統協同控制理論為之提供了思維的向度，通過建立公共決策復合協同控制模型并重設決策做出體制、利益表達機制、議事民主技術和決策責任終身追責等方面的法律制度，對行政“一把手”公共決策行為形成法律規制，從而有效遏制行政“一把手”公共決策腐敗。

關鍵詞：行政“一把手”；公共決策；腐敗；三元交互決定理論；系統協同控制理論；法律監督

公共決策是以公共利益為出發點、為解決公共事務中的問題而制定公共政策的行為。正確的公共決策既有賴于科學的決策體制和決策方法，也有賴于決策者良好的能力和素質。在我國，行政“一把手”（即行政機關主要領導，下同）基于職位特點而成為公共決策權的主要掌握者和行使者，行政“一把手”正確行使公共決策權是公共決策正確的前提和基礎。從現實看，我國行政“一把手”公共決策腐敗已非個案，正如馬懷德所說，由于在行政決策權領域沒有健全的法律法規規范，導致決策者在決策過程中違法、隨意和濫用決策權的現象比較普遍，使原則上的集體決策和民主決策被直接架空，影響惡劣。［1］行政“一把手”公共決策腐敗貽害無窮，加強行政“一把手”公共決策腐敗的治理成為法治反腐的題中之意。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”［2］本文將基于系統協同控制理論對行政“一把手”公共決策腐敗的法律治理進行探討和分析。

一、行政“一把手”公共決策腐敗及其危害

隨著我國反腐敗斗爭的發展，行政“一把手”公共決策腐敗及其治理漸為學界所關注，雖然學者們見仁見智，但在以下方面達成了共識：決策腐敗概念的提出是對當前我國黨政部門“一把手”腐敗現象易發多發且造成嚴重危害的一種抽象和概括，它是指公共決策過程中公共權力非公共運作的一類腐敗現象。現代政府公共決策在本質上是政府代表社會公眾意愿對社會發展做出的判斷與選擇，當前我國的政治體制和領導方式決定了行政“一把手”們在公共決策中舉足輕重，他們在決策過程中的腐敗行為對社會公共治理造成的危害是不言而喻的。［3］（p244-245）

我們認為，行政“一把手”公共決策腐敗是指行政“一把手”作為公共決策的重要權力主體，在決策過程中對公共權力進行非公共運作，偏離公共職責，為其自身或利益相關者謀取不當利益的腐敗行為，這一行為具有兩個基本特征：一是腐敗行為的發生發展具有并發性。“決策——執行——監督”是一個完整的權力運行流程，“一把手”在公共決策時僅實現了對資源、利益的初次分配，其要想公共決策腐敗的行為能夠持續順利進行，就需要“執行腐敗”和“監督腐敗”的接應，因此，公共決策腐敗在這一點上就成為誘發多種后續權力腐敗的“病源”。［4］（p157）二是腐敗行為具有高度隱蔽性。據有關調查統計，當前80%以上的行政“一把手”公共決策腐敗問題是在查處其他案件過程中被舉報或被牽連發現的，而通過財產申報、干部離任審計、干部任用審查等主動審查制度和其他干部、群眾的主動舉報等方式發現和查處的不足10%。［3］（p249）因此，行政“一把手”公共決策腐敗的暴露有別于其他腐敗類型，多局限于案件牽連，存在較大的偶然性，及時查處的難度大，這也促使某些腐敗分子較易產生僥幸心理。

行政“一把手”公共決策腐敗具有巨大的社會危害性。首先，行政“一把手”公共決策腐敗嚴重妨礙經濟的健康發展。“一把手”在決策過程中以手中權力為依托，干預經濟生活，破壞市場的自由競爭。例如，在制定和修改法規、政策，發布政府決定和命令的過程中，有的行政“一把手”通過手中的權力進行選擇性立法和法律解釋，犧牲公共利益獲取個人私利或為他人牟利，“郭京毅案”、“鄭筱萸案”就是此類典型。①“郭京毅案”參見普沙嶺：《郭京毅案警醒“立法腐敗”》，《南方人物周刊》2008年第26期；“鄭筱萸案”參見陳宇峰：《鄭筱萸案背后：制度的生死時速》，《南風窗》2007年第12期。有的行政“一把手”在公共工程建設過程中收受賄賂，出賣手中權力，為開發商、承建商謀取不當利益，這種情況在“海口規劃腐敗案”②“海口規劃腐敗案”參見翟蘭云等：《從張仕武案解讀海口規劃局腐敗窩案》，載《檢察日報》2009年7 月27日，第2版。中得到充分體現。其次，行政“一把手”公共決策腐敗毀壞吏治。行政“一把手”在決策過程中要想順利實現腐敗預謀，為鞏固權力地位就需要拉幫結派，為利益輸送方便就需要任人唯親，這便容易形成官官相護的腐敗集團。再加上“一把手”所掌握和調配的是廣大的公共資源，屬于稀缺職位。腐敗者會因這一位子的巨額回報而蠢動，通過買官、跑官、賄選等方式以求獲得任命。由于職位的獲取花費了一定的賄賂成本，因而身居職位后勢必變本加厲謀取私利，成為引發其他腐敗的動因。

二、“三元交互決定”模型下的行政“一把手”公共決策腐敗成因分析

要實現對行政“一把手”公共決策腐敗的法律治理，需先對其公共決策腐敗的成因進行分析。私有制根源理論③馬克思主義認為經濟基礎決定上層建筑。盡管腐敗的產生、發展是諸多因素共同交匯作用的結果，但從本質上講，腐敗現象是私有制的伴生物，沒有私有制、沒有私有觀念就不會有腐敗。生產資料的私有制以及由此產生的私有觀念是腐敗產生的經濟根源。具體可參見《馬克思恩格斯選集》（第四卷），北京：人民出版社1995年版，第170、172、237頁等。、現代化理論④美國政治學家塞繆爾·亨廷頓提出了現代化造成腐敗的理論。他認為現代化開辟了新的財源與權力渠道，并擴大了政治體系的輸出功能，同時造成社會基本價值的變化。這些都為腐敗的大量產生提供了幫助。具體可參見［美］塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社1988年版，第32—33、60—62頁等。、尋租理論⑤有些學者將腐敗定義為權力尋租：第一，利用市場體制的不完善和不規范，運用各種違法手段謀取私利。第二，利用公共權力干預市場活動進行權錢交易。比如在市場化改革還沒有到位的情況下，將公共權力分配資源的體系和市場分配資源的體系攪在一起，使腐敗行為滋生蔓延。第三，利用轉軌時期財產關系的調整和變化將公共財產據為己有。具體可參見郭建民：《尋租理論與反腐敗分析》，載《西北工業大學學報》（社會科學版）2003年第4期，第1—4頁等。等有助于我們對行政“一把手”公共決策腐敗成因進行宏觀把握，三元交互決定論則為我們分析行政“一把手”公共決策腐敗成因提供了一條更為直接的微觀進路。

三元交互決定論是由美國心理學家班杜拉提出的，依據這一理論，環境、行為、個體三者相對獨立但每二者之間都具有雙向的互動和決定關系，從而構成了影響主體活動的三元交互決定系統。［5］（p168-172）作為政治活動系統中一種非偶發性現象，行政“一把手”的公共決策腐敗也體現出相類似的個體、行為、環境的互動影響特質。運用三元交互決定論構建行政“一把手”公共決策腐敗的風險形成機理，即是將官員個體、腐敗行為、制度環境三者的交互作用作為分析行政“一把手”公共決策腐敗的基本分析框架（如圖1）。不過，官員個體、腐敗行為與制度環境三要素之間存在互聯關系并不代表每個雙向間影響力的對稱，在公共決策中任一項要素的作用因外來因素擾動而削弱都會帶來另外一項或兩項要素的突顯，結果是使原本正三角穩定狀態的模型外形改變，模型運動軌跡也隨之變化。

圖1　行政“一把手”公共決策腐敗風險形成的“三元交互決定”模型

結合相關案例分析，我們發現在這一模型運動的外部，利益粘連度是一個外部主觀變量，法律風險缺損度和外部環境干預度是兩個外部客觀變量。由此將前述基本的三元交互分析框架縮為原點O，當這三股外部變量作用于其上便形成一個完整的“一把手”公共決策腐敗風險評估三維坐標系（如圖2）。此時如在此坐標系的X、Y、Z三個面軸上分取不同的點，可代表特定決策腐敗事件發生中這三股不同外部變量作用值的大小，我們可將圖2中列舉的三個軸面上生發的點相交的集合所形成的各波狀線段層（不同決策事件中可能會是不同圖形）看作是三股變量作用在決策中每個細節舉措內各個步驟上的結果。通過從原點O做出實線射線T（代表決策的全過程時間）在各個線段層上滑動，可觀摩一個特定時段內某決策腐敗案件因各種關系交錯影響而產生的動態運動。在圖2的模型中，如果各點運動中受力均衡，每一層的縱切面將一直以等邊三角形面狀態推進；如果存在力度向量的擾動就會形成不規則三角形面的推進（如圖中的直角三角形面）。經對大量決策腐敗案件生發過程的實證代入分析，我們總結發現行政首長負責制、政府決策制約機制和公共利益表達機制中的問題常會作為力度向量（如圖2中的a、b等），暗中擾動每一案件模型中外部各變量在點面運動中的消長，其擾動有時甚至還會推動三元交互關系原點O的移動（如圖2中O移向O1、O2等）。

圖2　多元影響下的決策腐敗案件動態演進過程

運用兩圖中的模型對行政“一把手”公共決策腐敗成因進行分析，具體如下。

1.領導干部首長負責制的悖序運行。

圖1的三元交互模型表明，制度環境的優劣決定了“一把手”個體良性價值理念的養成度，反過來養成的理念也會對制度環境產生影響，這就形成了兩者間的交互關系。我國實行行政首長負責制，“一把手”的公共決策是其重要內容。然而，這一制度的實際運用中存在一些缺陷，這些缺陷給某些“一把手”公共決策腐敗提供可乘之機，致使劣度交互關系產生。

首先，法律規制依據的外部缺損導致某些人利用首長負責制為所欲為。雖然我國《憲法》規定了行政首長負責制①《憲法》第86條：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”、第105條：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制”。，但規定偏向概括性的陳述。這種原則性規定的優點是為行政“一把手”依照自身施政理念進行靈活決策提供便利，但由于實踐中各個地區與部門的具體實施方式不同，不利于對“一把手”的決策行為進行細部控制。雖然我國法律法規規定“一把手”作為決策者要接受監察、審計、司法等部門以及社會的監督，但在現實的公共決策監督中，由于監察和審計部門受各級政府的領導，一些行政“一把手”在行政首長負責制下可以間接捏住監察、審計等部門的財政、人事等命門以影響其監督問責。雖然《審計法》規定面對監督阻礙時可以要求同級政府部門或其他有權機關介入處理，但是法條只是規定這類處理要依賴于與各類政府和主管部門間的協調，而行政“一把手”可能利用層級優勢指使相關部門消極合作，讓協調流于形式。

其次，與民主集中制界分模糊導致某些人利用行政首長負責制破壞議事規則，強力維護個體私利。我國《憲法》規定國家機構實行民主集中制原則①《憲法》第3條：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。，從法律條文間的縱向關系上看，行政首長責任制是民主集中制的下位制度，行政首長負責制的運行也要遵守民主集中制原則。因此，“一把手”在決策過程中既要尊重民主，又要樹立權威，但是這兩者之間的“度”該如何把握尚沒有明確的規定可循。正是由于制度間的銜接不夠且規則模糊，某些腐敗者便在決策時依照自己事先的謀局，利用行政首長負責制挾制、干預甚至破壞民主集中制議事規則，為貪腐開方便之門。

再次，問責監督機制設置失衡導致某些人利用首長負責制影響監督。哈耶克曾言：“欲使責任有效，責任還必須是個人的責任。”［6］（p99）然而現實中，一些公共決策腐敗者常常利用行政首長負責制鉆問責之空，推脫個人責任。如，與行政副職之間的權責沖突，一些機關踐行首長負責制下的副職分管制，雖有“誰主管誰負責”的明確責任承擔，但該原則以直接分管者為對象，導致行政“一把手”在貪墨決策后卻常讓副職背黑鍋。

2.政府決策制約機制存在先天漏洞。

在圖1分析模型中，從“一把手”個體行為與制度環境之間的關系看，制度環境對行為模式產生的主動影響是較大的。在不考慮個體因素的主動干預下，制度環境對主體的行動選擇很可能產生影響。結合圖2三組外部變量運動來看，在缺損的法律規定和弱化的監督之下，“一把手”的預期法律風險較低，此時其逆向行為選擇將反作用于制度環境，擾亂決策系統的正態發展。當前決策制約的制度圍墻之缺可印證以上分析。

一個現代民主國家的決策權應完全屬于民眾選舉的代議機關，各級政府部門行使的應是決策執行權。［7］（p27）但我國法律在這一問題上的某些漏洞卻使權力機關的決策權旁落，政府成為實際上的決策機關。這違背了憲法和法律關于政府是執行機關的法律定位，加之前述首長負責制的痼疾普遍存在，更可能會使公共事務的決策由于人民代議機關的實質缺位而失去其民主性、公共性，淪為“一把手”個人意志的體現，埋下公共決策腐敗的隱患，這將導致整個決策系統中原本應存在的決策制約子系統的失能。

一是人大會議制度的缺陷使政府決策執行權異化為決策享有權。雖然《憲法》第85條和《地方組織法》第54條均規定了各級政府是人民代表大會的執行機關而不是決策機關，但由于各級人民代表大會都是非常設機構，通常每年召開一次會議且與會人數眾多，短短的會期內不僅要審議政府工作報告，還要審查和批準經濟和社會發展計劃以及預決算的執行情況、制定和修改規范性法律文件、進行選舉等。同時，政府報告幾乎涉及公共事務執行的絕大部分領域，許多領域所提到的問題專業、龐雜、煩瑣。這些因素使得大多數普通代表既沒有充足的時間進行深入討論，也弄不清楚專業問題，無法提出具體意見，只能憑感覺和期望來發表看法。這就使各級人大對政府工作報告的審查很難產生實質性影響。再加上受篇幅所限，政府工作報告中的有些問題只談宏觀目標，不涉及具體舉措，真正的執行由各級政府部門另行決定。由此，實質意義的決策權最終不在人大，而政府則從執行人大決策的機關變成自己決策再自己執行的機關，從而為行政“一把手”對公共事務決策的自行其是埋下伏筆。

二是人大閉會期間，人大常委會的決策職能缺位。當前我國憲法和法律對各級人大常委會職權的規定多立足于對人大制度的后續補充，如日常對區域性“重大事項”的決定、“部分調整”國民經濟和社會發展計劃及預算的執行等，無法觸及政府部門對整個社會生活廣泛而全面的實質決策，再者這些決議由于一開始就未通過人大常委會審議，直接由政府提交人大批準，如果常委會直接對這些本就沒有深入研究過的決議行使了部分調整、變更的決策權，決策的科學性和可靠性難免會讓人生疑。另外，雖然《憲法》第67條和《地方組織法》第44條規定了各級人大常委會有權監督本級政府的工作并可撤銷其不適當的決定和命令，從字面上看這些規定似乎表明政府是人大常委會的執行機關，但是從決策做出的邏輯順序看人大常委會的這種監督和撤銷都是決策的事后介入而非事前制約，因此對政府部門決策的影響效果甚微。由此可見，人大常委會在實踐中也難以有效約束“一把手”們的具體行政決策。

三是政府的應急性決策演變為終極性決策。近年來，隨著各類突發性公共事件的頻發，許多政府部門不得不做出各類應急性決策，但是我國目前尚無系統的法律法規來明確政府在緊急情況下該如何行使法外決策的權力。這種情況下，在緊急事態結束后，某些行政“一把手”借職權之便讓一些利于其漁利的臨時性決策得不到有序的清理和歸置，久而久之它們便演變為終極性決策，這破壞了法律規則的正常制定和執行程序。

3.公共決策中利益沖突有效規制的失位。

利益分配子系統是整個政治活動系統中的重要組件。就兩圖的模型來看，基于理性經濟人和人性私欲的基本判斷，“一把手”在不良外部利益引誘下導致價值理念異變，這將引導其行為模式，而行為結果會反過來固化其與不良外部利益引誘之間的連接，這樣雙向的交互決定關系就形成了，這種關系的產物便是利益沖突。就行政“一把手”而言，其利益沖突集中體現為“公共職責與其私人利益之間的沖突”，［8］（p24）這一沖突是產生腐敗的重要根源。如果行政“一把手”在公共決策時受到私人利益的影響，就會導致公共決策腐敗，引起利益分配子系統運轉失衡，致使決策偏離公共利益最大化的目標，引發社會危機。具體地說，造成的這些畸變的緣由主要有以下幾方面。

第一，“利益管制俘獲”現象叢生。在公共決策的制定和實施中，公共決策者與各種利益組織之間存在著征詢、協商等互動過程。為了避免公共決策出臺后受到強勢利益集團的干擾和阻礙，決策機關在決策中有時不免會對強勢利益集團做出一些讓步，而很多強勢利益集團憑借其財力、人脈和名望等優勢可以提前與決策機關溝通需求，滿足決策機關所提的各種條件，并不時拉攏決策機關，作為回報或補償為其攫取利益提供某些便利，這一現象被稱為“管制俘獲”。［9］（p31-35）在這種情況下，當公共利益與某些強勢利益集團產生利益沖突時，強勢利益集團對公共決策的影響力甚至會削弱政府的權威，再加首長負責制的流弊沉積以及政府決策權與執行權的合一，使得通過低成本的腐敗運作就可以達到對行政“一把手”的“利益管制俘獲”。基于各種利益粘連，此時公共決策中的利益沖突就由潛在風險轉化為現實腐敗，公共決策的公平與公正蕩然無存。

第二，外部干預決策的表達渠道不暢。既有公共決策體制下的利益表達渠道早已無法適應當前社會發展中各階層的多元利益訴求。首先，由于缺乏對政府公共決策的實質性議決，人民代表大會等制度無法保障廣泛的利益群體所提出的多樣化議題都能得到充分表達和落實。其次，領導接待、電視問政等傳統表達渠道的功能定位與制度容量也無法與當前豐富的訴求類型和急速擴張的訴求數量相適應。此外，《行業協會法》及《社團法》的缺位不僅使利益組織的管理失據，而且其決策參與權等權利被強勢利益集團甚至政府侵犯時難以獲得法律救濟。這些弊端使普通社會成員難以順暢參與公共決策，外部干預度直接下降的結果是某些群體通過腐敗交易將公共決策變為實現私利擴張的場所。

第三，控制官員利益沖突的法律規范存在疏漏。法律是控制官員利益沖突最根本的方式。國際上反腐效果較好的國家和地區大多制定了此類法律規范，如美國的《利益沖突法》、加拿大的《利益沖突章程》等。目前我國控制官員利益沖突的法律規范尚存疏漏，且該類制度規范多集中于黨規黨紀，其中的諸多“禁止”類兼職活動、“不準”類從業限制等多屬于廉政限制性規定，而非固化的法律制度。［10］（p151-153）我國尚無對官員利益沖突進行系統控制的專門法律，現行法律法規中涉及控制官員利益沖突的內容散見在各種準則、辦法或不同的規范性法律文件之中，缺乏系統性、配套性。其他一些法律條文僅給出框架性規定，缺乏具體、明確的細則。例如《招標投標法》、《政府采購法》等都缺少對作業標準、方式流程、信息公布等方面的具體規范，使得操作彈性空間大，官員自由裁量權廣，從而為行政“一把手”公共決策的“暗箱操作”提供可乘之機。［11］（p22-23）

三、基于系統“協同控制理論”的行政“一把手”公共決策腐敗法律治理的路徑

通過上述三元交互決定模型中對基本要素的交互運動和制度變量影響的分析可以發現，公共決策權運行中各子系統內權力監督制約機制的缺失為政治活動系統中的決策腐敗行為提供了制度空間，故公共決策腐敗的治理必須立足于各子系統功能的修復。筆者嘗試引入多智能體復雜系統管理中常用的“協同控制理論”就行政“一把手”的法律治理提出對策建議。

協同控制理論認為，在一個由大量子系統構成的系統中，“吸引子”①吸引子又稱快變量，是系統科學中的概念，目前還沒有十分完善的定義，系統的最終演化要達到一定點的集合，吸引子的存在在于引導系統尋找目的點，而系統達到目的點才能趨于有序和穩定。通俗來講就是一個系統有朝某個穩態發展的趨勢，這個穩態就叫作吸引子。例如一個鐘擺系統，它有一個吸引子，這個吸引子使鐘擺系統向停止晃動的穩態發展。、“序參量”②序參量是協同學的一個重要概念。序參量又叫慢變量，系統的吸引子使系統在舊秩序上穩定下來，而序參量使系統脫離舊秩序，走向新結構。它使各個子系統相互聯系、相互制約，表現出一種協同運動。序參量在宏觀上表現為系統的自組織運動，其支配整個系統的演化，形成方向一致的新樣態的整體運動。的出現將引導子系統內部的運動，其結果外化影響到子系統間的相互作用和協作，使該系統凝成具有一定功能的自組織結構，從而引導系統各部分協調一致達到發展的穩態平衡，甚至在宏觀上產生結構重整，呈現新的有序狀態。［12］（p558-559）政治活動系統是一種典型的復雜系統，其中具有高度自組織運轉功能的子系統在協同控制論中被稱為多智能體，這些智能體運行機制之間相互關聯，通過相互作用和對環境的感知而進行判斷和決策，每個智能體具有某類功能或可獨立解決某類問題。當系統綜合處理某一問題能力不足時，可以通過引入新智能體或智能體升級來添加新的功能，以保證系統功能的伸縮和擴展；一個系統任務可拆為若干個子任務分派到一系列智能體上，通過分析、交換和傳送等，這些智能體可以自組織運動并協調工作。［13］（p270-271）但是，“智能體內外之間本能上存在著各類潛在運行沖突”。［14］（p92）協同控制的目的就是要解決智能體內部和智能體之間的沖突問題，首先通過“吸引子”的趨向，引導子系統的調節使運行紊亂的軌跡逐漸歸正，在增強單個智能體的規劃、執行能力同時達到對外提高多智能體之間目標和行為的協同性；然后通過“序參量”引導各智能體形成定向自組織，各智能體通過各自的協同運動帶動整體系統運動，推動系統產生新的有序結構，提升系統功能，促進整個系統目標與任務的實現。［15］（p29-33）

“當代社會治理已突破傳統的線性模式……呈現出網絡化、多樣化、自組織的特征。社會治理需要從傳統的行政管理模式向復雜科學管理范式轉變。”［16］（p99）公共決策的做出本就出自政治活動這一具有復雜性分布態的系統體系。協同控制理論為在這一多智能體復雜系統中如何減少行政“一把手”公共決策腐敗拓展了視野。一方面由于各子系統智能體內部參與主體多樣，利益關系多元，這就需要從協同控制的高度來協調各方步調一致，形成規控行政“一把手”公共決策腐敗的合力。另一方面，各子系統智能體雖各有其運行目標，但存在最終達到決策合理、科學、公正這一共同價值目標，如何通過互動、協作等手段將各子系統智能體的單方面行動統一到對行政“一把手”的決策腐敗規制這一整體利益的目標，也需要借鑒多智能體復雜系統協同控制的核心思想和一些技術方法。

因此，首先可以前述三元交互分析模型中“制度環境——腐敗行為——官員個體”這三對交互作用關系的生成和發展過程為目標反思對象，在宏觀趨勢引導上把“短期重在提高制度建設的質量，中期在于提升監督糾錯力度，長期則需要政府權力的重新配置”［17］（p149）作為推進治理行政“一把手”公共決策腐敗的“吸引子”，這些“吸引子”在公共決策的表達輸入、意見做出、輸出審查和評估問責各階段中，將引導每一階段的各項具體細部措施執行過程中的決策決斷子系統、決策制約子系統、利益分配子系統等各智能體做交互協同運動，以預防各項細部措施中行政“一把手”公共決策腐敗風險的外溢，同時也將促進公共決策的公平、公正與真實可信。如圖3。

圖3　決策過程中各項具體措施做出中的協同控制體系

其次，把“既要使權力與利益脫鉤，又要使權力與責任掛鉤”［18］（p440-442）作為推動治理行政“一把手”公共決策腐敗的“序參量”，這一“序參量”的引力將控制整體公共決策的表達輸入、意見做出、輸出審查和評估問責四階段作勻速圓周運動，形成圓B這一“階段化”協同控制大體系。（筆者將各項具體細部措施的協同控制小體系稱為圓A，其目的在于使行政“一把手”決策腐敗的第一階段——協同治理呈現良性的穩態平衡結果。）當圓B中的每一個圓A都協同運轉正常時，內外的“吸引子”c與“序參量”d將產生共鳴（如圖4.1），推動圓B這一整體決策協同控制體系穩步改善、發展，走向新的有序結構：即在預防行政“一把手”公共決策腐敗的同時提升公共決策系統體系的效能，這也就是協同控制理論的第二階段（如圖4.2）。這種大協同控制體系套小協同控制體系的“公共決策腐敗復合協同控制模型”的設計，有助于實現對行政“一把手”公共決策腐敗的全時空監控，同時也能使整個公共決策的出臺煥然一新。

在法學視野中，要達成上述模型的成功運轉，需重新設計多項“制度”參數，做好系統的準備工作。

圖4　.1決策整體做出過程的復合協同控制模型

圖4　.2協同控制下的公共決策機制的完善與發展

1.重塑人大決策權制度對政府決策的協同制約。

導致公共決策腐敗的基礎性誘因之一是決策系統中決策權配置失衡，從而使對公共決策“合法性審查”這一“在決策系統的輸出和輸入端承載著檢驗和校正功能的安全閥”功能偏廢。［19］（p112）為了防止行政“一把手”在公共決策過程中形成首長意志的獨斷而引發腐敗，學界一直致力于決策民主化的研究，也取得了不少成果。但是，目前的研究多集中在如何通過促進政府信息公開、完善決策聽證等程序制度上。現行法律法規的疏漏可能導致人民主權與國家治權職能的混同，如果不加以更正就無法使公共事務的決策權從政府手中回歸到人大及其常委會，在這種情況下討論的各種監督制約機制所搭建的決策民主也僅僅是決策程序的民主，而不是決策主體的民主，難以使民主監督觸及決策權的根本。

故此，“政府權力的重新配置”作為在長遠上影響行政“一把手”公共決策腐敗協同控制的“吸引子”，必須校正相應的法律“制度”參數，從宏觀上為政府的決策執行正本溯源，回復并厘清人民代表大會對行政決策權的協同制約。首先，由于條件的限制，各級人民代表大會決策的主要是大政方針與重大事項，無法行使對日常具體事項的決定。所以應修改現行法律規定，將人民代表大會對政府工作報告內容的審定限于對重大事項的決定、對既往工作的評價和對未來工作的路線、方針和政策的確定，而不決定政府的具體工作任務和實施措施，使行政“一把手”無法將有利可圖的具體決策混于報告中而獲得人大通過。其次，由于各級人大常委會本就是常設機關，有條件行使經常性事項決策權，為扭轉政府當前的自己決策自己執行的狀態，對國民經濟與社會發展計劃、政府預決算編制執行中的一些具體情況和事項在寫入政府報告前就可以先提交常委會預議，使常委會有充足的時間調研民意，進行研究后提出意見，這不僅可以及時對某些事項進行前期決策監督，還可以增強政府最終提交的工作報告的民主性、科學性。此外，對政府在緊急情況下在法外進行自行決策的權力也需加以限制，一是在臨時性決策定立時必須嚴格貫徹《憲法》和《立法法》的精神，二是在事后必須及時向本級人大及其常委會或上級政府報告，由他們來遴選并宣布這類應急性決策的存廢，從而防止“一把手”們將某些有利可圖的臨時性決策異化為終極性決策。

2.強化多元主體利益在公共決策中的協同表達。

“利益是協同社會治理中最根本的序參量。當今中國社會治理最大的挑戰是……構建系統、穩健的社會利益整合協同機制。”［16］（p118）除了在宏觀上由人大掌控好公共決策的實質權力外，還必須在日常具體公共決策中重視多元主體的利益協同表達，從而遏制行政“一把手”獨斷專行所引發的決策腐敗。美國經濟學家曼瑟爾·奧爾森曾言：在一個集團中除非人數很少，需介入外在強制或其他特殊手段才可使成員按照他們的共同利益行事，否則有理性的和尋求自我利益的個人不會采取行動以實現集團的利益。［20］（p1-2）為了讓公共利益最大化的方案在公共決策中勝出，決策參與主體需要進行公平的博弈。當前開放式決策方式下的“多元社會利益主體正不斷被引入決策過程中，使決策重新步入正軌并實現理性回歸”。［21］（p24）不過受制于法律法規的疏漏，加之強勢利益集團與弱勢利益群體之間整體實力的懸殊，弱勢利益群體尚難以有效組織和調動起來進行多元協同利益表達，以致在公共決策博弈中弱勢利益群體發聲無效甚至無法發聲。

因此，必須完善多元主體的公共決策利益協同表達機制。一方面，通過法律法規的完善，鼓勵、引導弱勢利益群體進行合法的自體組織。未來在制定相應的法律法規時，在法律原則設定上應首先確保弱勢利益群體最低限度的博弈資格獲取和博弈權利保障。另一方面，通過政策扶持和媒體引導等方式增強對弱勢群體利益表達意識的培育，使弱勢利益群體在不斷的觀摩與教育中清醒客觀地認識自身的利益訴求，逐漸自覺地、主動地進行利益表達，從而增加公共決策中的公共性比重。此外，為了減少強勢利益集團對“一把手”管制俘獲的可能，也需要加強對強勢利益集團逐利行為的規制。可在立法、執法和司法中多管齊下，限制強勢利益集團的經濟特權和身份特權在公共決策中與政府決策層之間的利益勾連，同時利用體制改革和市場調節迫使強勢利益集團依靠服務、技術和信譽等實現利潤的最大化，改變靠尋租獲利的方式。［22］（p25）通過變革社會利益整合機制，形成新的利益格局。

3.創新公共決策議事過程中民主技術的協同運用。

公共決策議事過程是民主技術協同控制之美的典型表現。然而，“目前在一些地方、一些領域，僅有民主決策的形式而無民主決策的實質。民主決策技術的欠缺和落后是一個重要的原因”。［23］（p10）在我國，公共決策中的博弈結果常常都要通過各種會議最終敲定，所以，改進和提高開會議事技術具有基礎性的意義。長期以來，行政“一把手”常利用各種會議，通過“正當程序”為公共決策腐敗披上“合法”外衣，而“會議通過”也成為公共決策腐敗最終既遂的重要一環。所以，為了防止行政“一把手”將公共決策的話語權、主導權和決定權攬于一身，可將協同控制理論中的“自組織控制理論”應用到完善公共決策的會議制度中。自組織控制理論內涵豐富，在此可借鑒以下內容：在沒有外部力量強行驅使的情況下，系統內部各要素才可協同運作，呈現功能上的聯合行動并有序發展；要保證自組織活力，核心決策者就不能插手決策全過程，只能進行間接參與和非連續性參與；差異化累積有助于系統質變的形成；自組織耗散結構①耗散結構是由普里戈金教授提出的一種關于非平衡系統自組織的理論。一個處于非平衡態的開放系統，通過不斷地與外部進行物質與能量的交換，當系統內某個參量變化到一定程度時，系統可能發生突變，由混沌無序狀態轉變為功能或空間上的有序狀態。這種新的有序狀態需要不斷地與外部進行物質與能量的交換才能維持，故稱為“耗散結構”理論。See Nicolas，Prigogine. Self-organization in Non-equilibrium System from Dissipative Structures to Holder through Fluctuations［M］.Newyork：Wilety，1977。體現出只有開放度增強，系統才更能健康地組織起來形成有序結構。［24］（p40-44）

結合上述理論，可以從以下方面創新決策議事過程中民主技巧的協同運用。首先，會前準備程序需嚴格按照調查研究、明確議題、準備預案、醞釀論證的流程，防止行政“一把手”進行外部強行干預，將會前的具體研究、個別醞釀弱化縮短為會議上的集體醞釀和硬性說服。［25］（p73）其次，嚴格執行決策會議中“一把手”末位發言制，集體討論情況應確定專門人員做好會議記錄并存檔備查。各級政府部門還應結合本單位實際，在機關工作規則中明確常態化議事內容目錄，實行清單管理。再次，在參考西方議會辯論制度的基礎上逐步構建適合我國的會議辯論制度，以形成差異化觀點的自組織。最后，出臺相關規定，就不同會議的議題與級別設立參考性的與會代表人數，在確保開放度的同時完善對會議代表資質、身份的審核。

4.加強行政“一把手”公共決策腐敗法律追責制度的協同建設。

“有效的監督問責機制是協同治理的重要組成部分。”［26］（p242）我國目前對行政“一把手”問責的依據主要是黨規黨紀、部門規章和地方規章，且問責常止于“黨紀處分”或“行政處分”。為發揮“問責”這一“序參量”在治理行政“一把手”公共決策腐敗的協同控制中的引領價值，必須將問責從黨紀政紀轉化為法律規定，完善行政“一把手”公共決策腐敗的法律追責制度，“從某種程度上說，建立、健全問責法律體系正是完善我國官員問責制的終極解決方法。”［27］（p35）

完善行政“一把手”公共決策腐敗的法律追責制度，一要健全追責主體系統，完善黨組織領銜的人大、監察、審計和司法等多主體參與的協同問責系統，立足于我國人民代表大會的根本政治制度，以人大系統為追責追究主體，完善質詢、罷免和撤職等追責機制；同時，理順司法與行政的關系，提高司法在懲治行政“一把手”公共決策腐敗中的權威和效能；建立由公民、法人、社會組織和檢察機關等對行政“一把手”的重大公共決策違法行為提起訴訟的公益訴訟制度。二要明確追責的范圍和標準，在追責范圍的認定中應區分公共決策失誤和公共決策腐敗，同時以公共利益損壞程度和行政“一把手”私利不當擴大之間的比率為主閥值，參考不同公共決策事項的其他責任評估標準，對公共決策腐敗行為進行法律責任的綜合衡量。三要將追責時限延至終身。2014年10月黨的十八屆四中全會提出“建立重大決策終身責任追究制度”，2015年6月通過的《中國共產黨黨組工作條例（試行）》對重大決策終身責任追究制作出了具體的規定。這些規定為重大決策終身責任追究制度的法律化提供了政策依據。將重大決策終身責任追究制度法律化，不僅要在法律中明確規定應追責的情形、處罰的依據和減責、免責等事項，同時要增強檢察機關通過公訴對“一把手”重大公共決策中違法、瀆職行為的追究力度，提升重大行政決策終身責任追究制度的實施及效力。

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責任編輯王京

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）05-0134-10

作者簡介：翟凱（1987—），男，華中科技大學法學院博士研究生；何士青（1964—），女，華中科技大學法學院教授、博士生導師。

基金項目：中共湖北省委2015年度決策支持項目“關于全面推進法治湖北建設需要解決的重大問題的調研——湖北法治反腐制度建設研究”（HBSWKT0150018）；湖北省人大常委會理論研究項目“我國人大反腐機制及其完善研究”（HBRDYJKT2015234）。