江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃研究
——以泰興市虹橋鎮為例

祝 萍， 范力心， 許 軍

(1.泰興市國土資源局，江蘇泰興 225400 ；2.南京國圖信息產業股份有限公司，江蘇南京 210036；3.南京師范大學，江蘇南京 210023)

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江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃研究
——以泰興市虹橋鎮為例

祝 萍1， 范力心2，3， 許 軍2

(1.泰興市國土資源局，江蘇泰興 225400 ；2.南京國圖信息產業股份有限公司，江蘇南京 210036；3.南京師范大學，江蘇南京 210023)

摘要同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃創新性地探索了村莊建設用地布局和農村建設用地“減量化”的新方法，緩解建設用地供需矛盾的同時改善了農民的生活水平。該研究以泰興市虹橋鎮試點工作為例，探討了江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整的政策、工作成效以及存在的問題，從強化行政手段、經濟手段、技術手段等方法提出了保證規劃順利實施的對策建議。

關鍵詞村莊建設用地；布局調整；實踐；對策

當前，我國正處于城市化高速發展的關鍵時期，城市化加速了城鄉資源的流動，一方面增強了城市的輻射作用，促進了工業化和城市經濟的快速發展，另一方面也造成了城鄉差距擴大、城市承載能力不足和資源瓶頸凸顯等問題[1]。面對不斷加大的人地矛盾，探索保持耕地總量動態平衡和城鎮建設用地占用耕地的周轉，對促進我國城鄉協調發展有著重大意義，進一步規范農村土地綜合治理工作，統籌城鄉發展和耕地保護，探索新的集約節約用地模式勢在必行[2]。

2014年3月，國土資源部下發《關于江蘇省推進節約集約用地工作方案的批復》，批復的方案中明確在同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整利用，在確保先墾后用、建設用地總量不增加的前提下，由省國土資源主管部門統籌安排、嚴格監管，納入國土資源部農村土地綜合整治監管平臺。2014年7月，在《江蘇省節約集約用地“雙提升”行動計劃 “五量調節”戰略實施方案》中，對有序推進同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整這項工作作出了具體部署，包括要求研究制定試點辦法。2014年11月，江蘇省國土資源廳出臺了《江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點辦法(試行)》，該方案圍繞維護群眾利益的要求，創新性地探索了村莊建設用地布局和農村建設用地“減量化”的新方法，緩解建設用地供需矛盾的同時，提高農民的生活水平。

1同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃的相關概念

1.1同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃的內涵同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整是指依據土地利用總體規劃、土地整治規劃和鎮村布局規劃等相關規劃，將同一鄉鎮范圍內規劃撤并村莊涉及的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于鎮村建設的地塊(即建新地塊)共同組成布局調整區，通過實施農村建設用地復墾以及建設用地和農用地的布局調整、優化，實現耕地數量有增加、建設用地總量有減少、鎮村布局更優化、農村環境有改善[3]。

1.2與城鄉建設用地增減掛鉤規劃的對比

1.2.1模式對比。城鄉建設用地增減掛鉤全面實行“先墾后用”掛鉤模式。 “先墾后用”掛鉤模式是指掛鉤試點地區分年度建立掛鉤復墾項目備選庫，掛鉤復墾項目由可復墾整理為農用地和耕地的農村現狀建設用地地塊(即拆舊地塊)組成，經實施、驗收后確認實際新增農用地和耕地面積，作為下達年度掛鉤指標規模和編制年度掛鉤實施規劃的依據；年度掛鉤實施規劃經省整體審批后實施[4]。

同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃采用“先墾后用、限定鄉鎮、減量化”的調整模式。不僅同城鄉建設用地增減掛鉤要求“先墾后用”，而且限定了用地范圍，布局調整建新指標不得跨鎮域使用。此外，建新地塊新增建設用地面積應當低于復墾形成的農用地面積的90%，建新地塊占用的耕地面積應當低于復墾形成的耕地面積的90%，嚴格遵循建設用地減量化要求。

1.2.2步驟對比。城鄉建設用地增減掛鉤的工作步驟主要包括：編制掛鉤專項規劃、分年度建立掛鉤復墾項目備選庫和編制年度掛鉤實施規劃。同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃的工作步驟是參考城鄉建設用地增減掛鉤制定的，主要包括編制試點工作實施方案、分年度建立掛鉤復墾項目備選庫和編制年度實施規劃?！督K省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點辦法(試行)》中規定，同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點工作中拆舊復墾項目的建庫、實施及驗收和布局調整區建新地塊的報批都參照城鄉建設用地增減掛鉤的相關規定辦理。

1.2.3拆舊地類對比。城鄉建設用地增減掛鉤復墾項目中的拆舊地塊應是現狀農村居民點和廢棄工礦用地，然而在同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整中拆舊地塊涉及的現狀地類必須為農村居民點，不可為廢棄工礦用地。

2泰興市虹橋鎮村莊建設用地布局調整規劃編制試點

2.1試點鄉鎮概況虹橋鎮位于泰興市西南部，北部自西向東依次與濱江鎮、濟川街道、張橋鎮、曲霞鎮接壤，西南部瀕臨長江與常州市隔江相望，東南界靖江市。地理區位條件優越，地處沿海和長江“T”字型產業帶的結合部。

虹橋鎮于2010年4月設立，由原來的七圩、蔣華2鎮合并而來，轄3個居委會、24個村委會以及一個省級虹橋工業園區。虹橋鎮行政區域面積107.73 km2，總人口8.01萬。合并后的虹橋鎮更好地整合、開發利用了相關資源，實現區域經濟的跨越式發展。

選擇泰興市虹橋鎮開展江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點工作，具有區位條件優越、綜合財力較強、土地管理規范、權屬清晰、政府領導高度重視、群眾積極響應等方面的優勢。

2.2村莊建設用地布局調整

2.2.1拆舊區劃定方案

2.2.1.1群眾意愿調查。鎮政府組織調查小組對城市規劃區外的農民針對退出宅基地的意愿進行了抽樣調查。調查結果顯示，傳統勞動力比例明顯很少，且呈現下降的局勢；農民有條件退出宅基地的意愿明顯，有69.56%的農民愿意在一定條件下將宅基地退出；同時，農民適度規?；洜I將是社會發展的潮流，79.90%的農民愿意進行土地承包經營權流轉?？梢?，農民具有進城享受更高水平的生活條件的意愿。

城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創造更多的就業機會，而且其直接作用是富裕農民、造福人民。從表面利益來看，農民退出宅基地將帶來良好的居住環境與方便完善的基礎和公共設施，獲得與城市居民同樣的基本生活居住條件，這也是與原農村居民生活條件差異的集中體現。然而，退出宅基地會使農民失去土地，同時，城市就業成本與風險、生活成本、退地補償標準以及城市居住成本都將嚴重影響著農民的決定。因此，應在合理的退地補償標準下，促進農村剩余勞動力就業，為農民提供更好的居住條件，提高農民的收入水平，使農民做決定時不再艱難[5]。

2.2.1.2拆舊地塊劃定。嚴格遵循同一鄉鎮布局調整試點工作的指導思想與實施細則，結合泰興市虹橋鎮的實際情況，全鎮劃定297個拆舊地塊，拆舊區分布于虹橋鎮的23個行政村，其中除九圩村、蔣華建成區、新市建成區和七圩建成區未有涉及之外，其他村莊均有涉及，且主要分布于高圩村、六圩村、同德村等，均位于《虹橋鎮鎮村布局規劃》鎮區用地及保留村莊用地之外，所屬行政村均已列為規劃拆并村莊。拆遷面積為34.682 1 hm2，共涉及拆遷農戶693戶，2 355人，162個組別。

拆舊區地塊分2個年度進行實施，拆舊區總規模34.682 1 hm2，其中，2015年度安排135個拆舊地塊，面積15.4248 hm2，涉及21個村；2016年度安排162個拆舊地塊，面積19.257 3 hm2，涉及20個村。

2.2.2建新區布局方案。村莊建設用地布局調整建新地塊位置根據泰興市及虹橋鎮土地利用總體規劃、城市建設發展規劃、泰興市虹橋鎮鎮村布局規劃等相關規劃確定，重點用于被拆遷農戶的安置、當地基礎設施、民生工程、重大產業、城鎮建設。

根據城鄉建設用地增減平衡“雙控制”原則，在拆舊區范圍外安排建新用地總規模為32.372 1 hm2，占用農用地29.492 4 hm2，占用耕地25.915 6 hm2。其中建新安置地塊1個，面積6.648 3 hm2；剩余均為建新留用區，全部安排在虹橋鎮，用地布局由虹橋鎮人民政府按照國家供地政策和節約集約用地要求，依據虹橋鎮土地利用總體規劃、鎮村布局規劃、相關產業規劃以及項目區布局的基本原則統籌安排、統一實施。

2.2.3建設用地減量化方案。根據建新留用安排，2015～2016年擬復墾農村建設用地34.682 1 hm2，復墾后預計可增加農用地面積34.682 1 hm2，新增耕地面積33.739 2 hm2，具體見表1。

表1布局調整區農村建設用地及復墾形成指標情況

Table 1Village construction land in layout adjustment region and the reclamation form indicators

實施年度Implementa-tionyears拆舊區Destroyarea新增農用地Newlyaddedagriculturalland新增耕地Newlyaddedarableland201515.424815.424814.9669201619.257319.257318.7724合計Total34.682134.682133.7392

擬申請新增建設用地規模為31.213 9 hm2，占試點實施后新增農用地面積的90%，其中允許占用耕地面積為30.365 3 hm2，占復墾形成的耕地面積的90%。

建新地塊共計占用新增建設用地指標31.212 9 hm2，占復墾新增農用地面積的90.00%，占用耕地指標25.915 6 hm2，占復墾形成耕地面積的76.81%，項目實施后建設用地規模減少3.469 2 hm2。

2.3搬遷補償與遷建

2.3.1搬遷補償。拆遷補償標準參照《市政府關于調整征收土地地上附著物補償標準的通知》(泰政發〔2009〕67號)以及《江蘇省泰興市虹橋鎮人民政府征收集體土地房屋補償安置暫行辦法》，對搬遷進行的補償包括房屋補償、附著物補償、裝飾裝潢補償、搬遷補助費、臨時安置補助費、拆遷獎勵、以獎代補費。

2.3.2搬遷安置。

2.3.2.1搬遷意愿調查。通過走訪農戶、召開村民代表會議和初步調查，了解拆舊區拆遷安置意愿。拆舊區涉及行政村均位于偏遠區域，處于城郊結合部，涉及拆遷農戶收入與生活水平與城鎮區有較大差距，拆遷房屋破舊老化嚴重，拆遷意愿強烈，而安置區在虹橋工業園區，交通便利，配套實施完善。此次試點實施期限內選擇的拆遷農戶均為有拆遷意愿的對象，經調查，涉及拆遷農戶中802戶，2 726人愿意選擇進城鎮居住，占總拆遷農戶的95.5%；38戶，130人愿意選擇貨幣安置，占4.50%；愿意搬遷率達100%。

2.3.2.2搬遷安置方式。被拆遷戶可選擇貨幣補償，也可以選擇產權調換。被拆遷戶若選擇產權調換，則在虹橋新城安置區統一集中安置，且實行靠套型安置。被拆遷房屋的所有權人若選擇貨幣補償，按該戶應享受安置面積給予補償，同時不得再享受產權調換。

2.4規劃編制與實施過程中的問題

2.4.1與各規劃銜接。在規劃編制時，需要準確地把握各部門的用地需求，從而為科學預測各產業用地需求、協調用地矛盾提供科學依據，減少規劃方案調整的頻率。同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整規劃要與土地利用總體規劃、土地整治規劃和鎮村布局規劃等相關規劃等規劃一一銜接，具有一定的難度。

2.4.2農民權益保障。同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點工作中，應以切實維護農民權益為出發點和落腳點，始終把維護農民權益放在首位。但目前公眾參與機制尚未健全，上下信息傳遞不順暢，農民的意愿難以得到重視。同時，遷村并點、入住高樓等整理模式可能并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用[6]。

2.4.3資金支撐。同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整是一項大工程，投資較大，主要包括拆遷補償費、土地復墾項目的實施費用、安置區基礎設施建設費和過渡安置費等，所需資金較高，而資金是同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整項目順利實施的保障和關鍵，資金若出現短缺將導致項目難以推進[7]。

3對策與建議

3.1強化行政手段

3.1.1嚴格資金管理。以新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費等資金為主體，引導和聚合相關涉農資金，實行專賬管理，統籌集中使用，切實提高各項資金的綜合使用效益。切實加強資金使用監管，嚴格按照資金用途分類使用，嚴格執行“收支兩條線”，結余指標產生的土地增值收益必須及時全額返還農村。

3.1.2強化監管檢查。建立有效的監督機制，主要包括項目建立及資金使用監督機制。在規劃實施過程中，加強項目監理的職能作用，以保證項目質量和實施進度。充分發揮土地執法監察的作用，加強動態巡查，完善問題發現和查處機制。

3.1.3加大宣傳力度。做好實施方案的公示、聽證工作，加大宣傳，增強群眾對村莊建設用地布局調整項目的認識，更新農民觀念。做好搬遷安置補償、土地復墾等相關政策、法規的宣傳，使農民能夠切實理解村莊建設用地布局調整項目的目的和意義，為規劃的實施奠定良好的群眾基礎[8]。

3.2強化經濟手段

3.2.1設立財政專項。村莊建設用地布局調整實施所需資金全部由政府財政負擔，設立專門賬戶，將土地出讓金等用于農村建設用地整理的資金集中起來，作為資金的固定來源。實行?？顚Ｓ茫瑫r建立資金使用審計制度，確保資金的合理利用。

3.2.2建立滾動開發機制。建立以地養地、利用建新用地收益進行滾動投入農村建設用地整理的機制。通過將出讓留用地塊土地使用權取得收益，專項用于農村建設用地整理，進行滾動開發。

3.2.3加強資金使用管理力度。嚴格各項費用的收繳，加強資金使用管理力度，保障資金的及時到位；貫徹“誰整理、誰受益”的原則，制定相應獎懲制度；貫徹落實城市反哺農村、工業反哺農業政策，工程中建新地塊中實行招標拍賣掛牌供地所得收益，要按一定比例返還農村，支持農村集體發展生產和經濟。

3.3強化技術手段

3.3.1科學制定實施方案。根據土地利用總體規劃、鎮村布局規劃，對轄區村莊用地現狀、復墾潛力、投入和效益等進行分析評估，確定掛鉤復墾的目標和任務，明確復墾位置、范圍、規模、時序以及安置的位置、范圍和時序等。

3.3.2建立完善布局調整檔案管理制度。完善土地調查和土地統計制度，利用“3S”技術及時掌握土地利用現狀變化情況，為方案的實施和監督提供有力的依據和保障[9]。

3.3.3加強信息管理。及時將全鎮復墾建新地塊分布圖、位置、數量等相關數據匯總，建成全鎮村莊建設用地復墾規劃數據庫，對布局調整地塊的數量及質量變化進行動態監測，掌握規劃實施情況和存在問題，及時提出解決方法，保證規劃方案的順利實施。

4結語

村莊建設用地布局調整，將同一鄉鎮范圍內規劃撤并村莊涉及的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成布局調整區，通過實施農村建設用地復墾以及建設用地和農用地的布局調整、優化，實現耕地數量有增加、建設用地總量有減少、鎮村布局更優化、農村環境有改善。同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整不僅要做好村莊建設用地布局調整，完成拆舊建新，同時更要保護好農民權益，做好搬遷補償與安置，妥善解決其居住、就業、養老保障等問題。該研究對泰興市虹橋鎮開展的試點工作進行研究，探討了江蘇省同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整的政策、工作成效以及存在的問題，總結試點經驗和成果，為全面推進鎮域村莊建設用地布局調整工作奠定基礎。

參考文獻

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Research of Village Construction Land Layout Adjustment within the Same Scope of Township in Jiangsu Province—A Case of Hongqiao Town in Taixing City

ZHU Ping1,FAN Li-xin2,3,XU Jun2

(1.Land Resources Bureau of Taixing City,Taixing,Jiangsu 225400; 2.Nanjing Guotu Information Industry Co.,Ltd.; Nanjing,Jiangsu 210036; 3.Nanjing Normal University,Nanjing,Jiangsu 210023)

AbstractVillage construction land layout adjustment within the same scope of township explored the innovative method of the quantity reduction of rural construction land layout and rural construction land,alleviated the contradiction between supply and demand of construction land,and improved the standard of peasants′ lives.Pilot work in Hongqiao Town of Taixing City was researched.Problems,policies and work achievements of village construction land layout adjustment within the same scope of township were discussed.Countermeasures were put forward from the aspects of administrative means,economic means and technology means in order to ensure the smooth implementation of the plan.

Key wordsVillage construction land; Layout adjustment; Practice; Solution

作者簡介祝萍(1973- )，女，江蘇泰興人，經濟師，從事土地利用與規劃管理研究。

收稿日期2016-02-05

中圖分類號S 29

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)08-251-03