我國住房公積金的政策定位及改革方向研究

歐陽玲

摘 要：住房公積金制度自1991年上海借鑒新加坡公積金制度在全國率先建立以來，二十余年來，在我國得到了迅速發展。但隨著深入推進，其弊病也逐步暴露，以其政策定位以及強制性繳納合理性問題尤為突出。筆者擬通過分析住房公積金的發展歷史及相關法律規定，來探討其未來的改革方向。

關鍵詞：住房公積金；強制性繳納；社會保障

住房公積金制度是伴隨著我國城鎮住房體制改革而產生的。長期存在的城鄉二元化經濟結構，決定了住房制度也必是城鄉二元化的。住房公積金制度是在改革開放背景下，計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制改革的浪潮中，城市住房從以往單位分配實物向貨幣化分配的轉變的需求下誕生的一種產物。1991年，上海率先提出住房公積金制度，隨后，國務院于1994年提出《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，明確全面建立住房公積金制度。

住房公積金制度，在整個城鎮住房制度的改革中起到了促進作用。明確住房公積金制度在整個城鎮住房體系和社會保障制度中的政策定位，具有重大的理論和現實意義。

1 住房公積金的政策定位

由國務院頒布的《住房公積金管理條例》（2002年修訂）對住房公積金的管理、繳存、提取和使用、監督、法律責任等各方面作了規定。除此之外，關于住房公積金的規定散見于國務院及其各部委的文件中。

（一）住房公積金的特點

據《住房公積金管理條例》可知，住房公積金是由國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下統稱單位）和職工共同繳存的歸職工個人所有的長期住房儲金，其特點有：其一，強制性，單位為職工繳納住房公積金是行政法規中規定的一種強制性義務；其二，互助性，住房公積金實施“低存低貸”政策，“繳存住房公積金的職工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸款”。

（二）住房公積金與社會保險、社會福利、社會救助的區別和聯系

我國社會保障體系是以社會保險、社會福利、社會救助為主要內容，商業保險、慈善事業、企業年金等為補充的。住房公積金無疑是我國社會保障體系的重要組成部分，但與社會保險等有明顯區別。

1.住房公積金與社會保險

社會保險，是指國家立法強制征集社會保險稅（費），并形成社會保險基金，當被保人發生風險時，制度給以損失補償或提供收入的風險分散制度。我國《社會保險法》的規定，有養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險五種。

社會保險不包括住房公積金，但兩者有一定的相似之處。其一，社會保險同樣具有強制性，雇主必須按法律規定為雇員繳納社會保險。但就強制性的法律效力和實施狀況而言，存在明顯差別。社會保險的強制性是由《勞動法》、《社會保險法》等法律規定的，效力高于《住房公積金管理條例》這一行政法規，且實踐中繳費人數遠高于住房公積金。其二，社會保險脫胎于商業保險，繼承了其風險分散本質，通過大數法則來在全國范圍內實現參保者間的風險分散和共擔。但由于不用住房公積金貸款購房則無法享受到這種待遇，二者之間互助力度相差較大。

2.住房公積金與社會救助

社會救助，是指當公民難以維持最低生活需求時，由政府按照法定的程序和標準向其提供最低生活需求的物質援助的保障制度。我國的社會救助體系主要由生活救助、生產救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、法律援助和災害救助這八個項目組成。雖然社會救助有針對住房方面的內容，但二者不具有共通性。社會救助的資金來源于國家財政、社會捐助等，強調的是一種無償受取，且保障的是最低水平的需求。相反，住房公積金的資金來自于職工和單位繳費，有明顯的權利義務對等關系。

3.住房公積金與社會福利

社會福利，從狹義來看，是指國家或政府為立法或政策范圍內所有對象普遍提供維持基本的生活水平和盡可能提高生活質量的資金和服務的社會保障制度。

社會福利主要分為公共福利和針對老年人、殘疾人等的特殊福利，資金來源來源于財政和社會捐助。而相比之下，住房公積金，由單位在規定的繳費比例范圍內選擇，與職工個人進行1：1繳費，是單位福利貨幣化的一種形式。

（三）住房公積金的政策定位

據1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，對不同收入家庭實行不同住房供應政策，解決不同收入人群住房問題，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。其中，住房公積金被歸類于住房金融方面。此外，2009年，溫家寶總理在政府工作報告中，提出要“積極發展公共租賃住房”，向達不到廉租房申請要求，而短期內無法購買商品房或經濟適用房的剛畢業大學生、外來人口等“夾心層”群體提供住房保障。2014年，廉租房與公共租賃住房合并，統稱為公共租賃住房。

到目前，我國城鎮住房供應體系，主要由商品房，以及住房救助制度中的公共租賃住房和經濟適用房共同構成。

全國各地近年來房價居高不下，北上廣深等大城市更持續走高，住房價格高于普通大眾的經濟承受能力，住房問題更顯突出，住房公積金重要性凸顯。

由此可知，住房公積金雖常與社會保險一并提起，即“五險一金”，但實際上并不屬于社會保險、社會福利、社會救助中的任何一種。我國住房公積金制實質上是一種非住房保障項目的住房金融制度。通過單位對職工的進行住房福利補貼，一定程度上能夠增加職工的購房資金，且可因此獲低息貸款，利于減輕城鎮職工的購房負擔。

2 住房公積金制度存在的問題

（一）強制繳納合理性有所欠缺

據《住房公積金管理條例》（2002年修訂）規定，住房公積金適用對象是單位職工，單位為職工繳納住房公積金以雙方之間存在勞動法意義上的勞動關系為前提的。而住房公積金的強制繳納，在我國現行《勞動法》、《勞動合同法》中都無法找到依據，相關規定僅見于國務院頒布的《住房公積金管理條例》之中。

我國《立法法》規定“上位法優于下位法”，當下位法與上位法有所抵觸時，應優先適用上位法。而住房公積金的強制性規定卻反其道而行之，行政法規的效力凌駕于法律之上。

另，住房公積金屬一種單位福利，所有權歸個人所有，屬私法范疇，應遵循“私法自治”原則，而國家公權力對此進行介入，其合理性、合法性也有待商榷。

（二）繳存覆蓋力度不大

據《全國2014年度住房公積金報告》顯示，2014年全國住房公積金實繳職工11877.39萬人。而據《2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2014年末城鎮就業人員共有39310萬人，城鎮職工基本養老保險的參保人數達34124萬人。由此可見，全國城鎮職工的住房公積金繳納率僅為30.2%，與養老保險86.8%的參保率相差甚遠，繳存覆蓋力度有限。

（三）基金保值增值問題

住房公積金采取“低存低貸”政策，“低存”是“低貸”前提，存款利率僅為一年期商業銀行存款利率。這對于無能力利用住房公積金貸款購房的低收入群體來說，不僅損害了其即期消費、投資收益，而且對解決其住房問題的作用不大。

公積金投資途徑單一，僅用于購買國債，收益率較低。面對通貨膨脹的壓力，貨幣貶值，若不能使基金得到增值，難以使整個制度持續運轉下去。

（四）公平性問題

按現行政策，職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%，不得高于12%。一方面，作為繳費基礎的職工個人月平均工資本身存在較大差距，另一方面，部分單位為合理逃避稅負選擇較高檔次的繳費比例來實現員工福利的發放。基于以上原因，尤其是后者，住房公積金實質上拉大了我國城鎮職工的收入差距，其建立之初為解決住房問題，促進社會公平的目標不符。

3 住房公積金制度改革方向建議

綜合住房金融制度的定位和實施以來暴露的問題來看，住房公積金制度的改革勢在必行。

我國目前城鎮職工之間的收入差距較大，同時，實際運行過程中，住房公積金對不同收入的職工所起到的作用有較大的差異。就低收入職工來看，這一群體利用住房公積金進行購房貸款的比例很低，既無法通過這一措施來解決其住房問題，且損害了其即期消費和投資收益。而對于高收入職工，利用住房公積金貸款購房的比例也較低，大多數人選擇在離休、退休時提取，作為養老金的補充。相比之下，中等收入的職工才是利用住房公積金貸款的主要群體。因此，要針對不同收入群體的特點來進行改革，并且始終不能脫離住房保障體系和社會保障體系而存在，要做到相互協調和適應。改革可以考慮效仿新加坡的公積金制度，將住房公積金與社會保險合并，統一征收和管理，同時在不同賬戶中可以進行調配，充分發揮其作用。

同時，住房公積金要由“低存低貸”向“平存低貸”轉變，提高存款利率，以減少因通貨膨脹帶來的收入相對減少。在保值之外，還需重視基金的增值問題，在目前僅購買國債的基礎上，拓展投資渠道，嘗試部分資金入市。

除此之外，社會生活中，單位不繳納住房公積金的案例不勝枚舉，而真正通過司法途徑得到解決的很少。作為規制這一法律關系的主要法規，現行《住房公積金管理條例》關于強制繳納的規定有一定的瑕疵和爭議，在“依法治國”方略下，維護公民合法權益，完善與此相關的法律法規刻不容緩。應著力降低征繳成本、簡化征繳程序等以鼓勵單位繳納，加強行政監管。此外，2005年原建設部、財政部、中國人民銀行三部委聯合發布的《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，雖然新增加了進城務工人員、城鎮個體工商戶、自由職業人員等主體，但并未規定強制繳納義務。尤其是進城務工人員，與城鎮職工在本質上都是為單位工作的勞動者，理應同等對待，法律應保護這部分群體的合法權益。

住房公積金制度只有緊跟目前全面深化改革的發展趨勢，不斷在實踐中發展完善，才能持續的保持生命力，對解決我國住房問題起到實質性的作用。

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