財政轉移支付相關問題的思考

王亞菲

摘 要：財政轉移支付制度作為分稅制改革配套措施建立以來，雖不斷改良，但至今未臻完善。政府間財權事權難以匹配的現狀沒有得到改善，國家財政如鯁在喉。十八屆三中召開以來，新一輪財政體制改革被重新提上日程，財政轉移支付相關規范性法律文件相繼出臺。基于此，對財政轉移支付制度提出相關思考，以期促進分稅制改革的順利進行。

關鍵詞：財政轉移支付；法律文件；相關思考

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0073-02

2013年11月9日，十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在《決定》中深化財稅體制改革部分，提出完善財政轉移支付制度，建立財權與事權相匹配的財權事權分配格局；2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法 〉的決定》，對原《預算法》進行修改，新增之第16條對轉移支付制度做了較為明確、細致的列入，而不再像以前只是對轉移支付和預算的關系、轉移支付的監督問題進行簡單的規定；2014年10月8日，國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》，進一步提出優化轉移支付結構，并明確了具體應著力的方面；2015年2月2日，國務院發布《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，明確了改革和完善轉移支付制度的總體目標、基本原則和重要措施，轉移支付制度改革可謂“藍圖”已就；2015年4月間，甘肅、江蘇、廣東等省又陸續發文提出改革和完善省對市縣轉移支付制度的意見。十八屆三中全會以后尤其是2014年下半年以來，從中央到地方都相繼出臺規范性文件，將財政轉移支付制度的改革完善重新提上日程。

一、財政轉移付制度立法檢討

從直觀上看，此次財政轉移支付制度改革肇始于十八屆三中全會中關于深化財稅體制改革的決定，繼之而起的是《預算法》的修改，新增一條關于轉移支付的專門規定，然后是國務院相繼的兩個規范性文件，之后是幾省關于省以下轉移支付改革的實施意見。綜觀一系列文件的出臺和法律的修改，這些舉措由黨而國，由中央而地方，由抽象而具體，層層推進，環環緊扣，使轉移支付制度有了進一步的發展。然而，財政轉移支付制度遠未健全。僅從這些文件中直觀地分析，可以看出我國的轉移支付制度無高位階的統一立法。現存制度中，關于轉移支付制度的立法最高存在于《預算法》中，即該法第16條。該法條雖然較之于之前舊《預算法》有了相對具體的專門規定，然而僅此一條恐怕仍舊會淪于空泛。轉移支付涉及大部分財政支出的份額，整個轉移支付制度的構建，需要一部專門立法作為整個制度大廈的根基，而這一重任遠非新《預算法》的一個條文就可以承擔。而《預算法》之下，國務院的兩個文件雖然具體卻位階不夠，難以統攝轉移支付全局，并且在轉移支付只有《預算法》16條規制的情況下，恰恰是國務院，尤其是財政部在行使轉移支付立法之權，左右著許多轉移支付措施的具體執行。這就會導致兩方面后果：一是轉移支付制度至今僅停留于原則目標層面，《預算法》的規定失之籠統，國務院兩個文件的規定雖然具體卻只涉及了制度改革的目標及具體應著手的方面，卻使權力主體，職責權限，責任承擔等內容缺位，以致轉移支付缺乏可操作性；二是使轉移支付制度停留于政策層面，國務院始終是轉移支付的立法者和執行者，轉移支付始終“政出于國務院”，政策性太強，而不能穩定為固定的法律制度，政策的易變性、非法治性在轉移支付領域表現得淋漓盡致，以致這一涉及國家財政支出的重要事項處于無法的境地而不可持續。故，我國實有必要制定一部專門的轉移支付法律，以避免轉移支付制度缺乏權威、穩定性差、立法的科學性難以保證的問題，也可使制度的運行更加具有操作性，權力主體、職責權限、責任承擔等內容一旦確定，轉移支付制度就具有了“主體—權力—責任”的法律規范結構和“假定—處理—制裁”的法律規則模式，這樣就可以保證轉移支付制度在實踐中的有效運行。

二、關于省以下轉移支付方面的思考

國務院發布轉移支付兩文后，幾省相繼發文完善改革省以下財政轉移支付。在這里的擔憂是，各省級政府制定的完善轉移支付辦法亦是根據國務院兩份文件制定，前者已經失之籠統、易變、非法治性和可操作性，后者勢必步其后塵，出現同樣的問題：缺乏對相關主體權義職責的界定，缺乏一套明確的資金申請、使用、監督、問責程序。

三、財政轉移支付改革完善中借鑒國外經驗應注意的問題

在深化改革進程中，各方面改革都難免要借鑒國外經驗，但是不存在“放之四海皆準”的模式、鐵律，否則，我們的改革無須謹小慎微地摸著石頭過河了。所以，借鑒國外經驗一定要注意引入模式的中國化，“中國特色”并不只是一個政治口號，而是需要付諸實踐的施政理念。在轉移支付制度改革中，這一方面的問題也應該注意。所以，轉移支付制度改革完善過程中，我們廣袤的國土、多元的民族構成、不均衡的地區發展水平、我國經濟的整體發展水平、復雜的政府層級制及單一制中央集權的國家結構等方面的問題就不能不考慮。所以，在借鑒國外經驗時，我們不可能借鑒沒有財政層級劃分的城市國家，也無法向面積較小的其他國家學習，可學者僅余美國、加拿大，但它們又都是聯邦制國家，借鑒的時候顯然不能照搬。另外，日本面積雖小，但層級復雜，也是中央集權國家，我國借鑒國外經驗時，日本也是不能忽視的國家。

四、關于現行財政管理體制的思考

1994年，中國實行“分稅制”后，實際上是在財權上實行了“聯邦制”。而我國政治體制卻是中央集權的單一制。財政上的分權與政治上的集權是否沖突？集權的政治體制下，中央總是謀求對地方的絕對控制，如此政治體制下要求一個配套的統一的財稅體制，這樣才能使中央統一操盤，錢隨事走，能維持地方政府日常工作，又能時刻控制地方。而真正的分稅制要求有分權的政治體制，因為政治體制的分權就代表著中地之間事權的明確切割，互不干涉。這樣才能在明確的事權分割下，確定各自的財權；在合理的稅收體制下，各自擁有獨立的稅收立法權，以確保各自的財政支出，故而，財政分權的前提是政治權力的分立。由此可知，集權的政治體制與分權的財政體制是不能配合運行的。

而我國何以就能在集權的政治體制下實行了分稅制？前述可知，分稅制下財權以事權為基礎，而事權的劃分須以分權的政治體制為前提。所以，集權政治體制下，地方的政治權力永遠受控于中央，中央與地方事權也就不可能明確分割，中央也不允許地方擁有獨立的稅收立法權，而中國的情況正是如此，雖然貌似已經實行“分稅制”，然而，地方只是擁有對既定稅種的“收稅權”及中地共享稅的“分享權”，而無法增立新稅，并且，中央對中地共享稅的分成比例可以由中央隨意變更，地方無稅收立法權。故，中國的“分稅制”名為“分稅”，實為“授權”，并且被授權人無權參與決定授權的內容，授權人可以隨意變更授權內容。綜上，中國現行財政管理體制并不會與集權式的政治體制相沖突，因為中國的“分稅制”并非真正的分稅制，而是類似分稅制的“稅收授權制”。但是，不產生沖突并不代表就是有益的，我們一直在倡導建立完善的分稅制，卻不知此分稅非彼分稅，這一根本性錯誤將導致我們的中央與地方之間事權難以絕對厘定（中央一直管著地方，掣地方之肘，而不能明確分割事權），我們的“分稅制”即使“完善”，也是“稅收授權制”的完善，并且只能以大量轉移支付無效率的資金對向流動來消化財權上移、事權下壓帶來的弊端。

五、財政轉移支付改革背后的危機

我國自古是集權制國家，中央與地方的關系從來未達到一種所謂的“和諧”，向來一統就死，一放就亂，地方對中央總是存在著一種“離心”的傾向，而不能如西方國家，即使是給予地方充分的自由，地方也不會擅自獨立割據。我國的狀況總是要么中央集權，一統萬方，萬馬齊喑；要么是諸侯混戰，分封割據，從來沒能在自由與穩定之間找到一個平衡點。中央與地方之間，彼此總處于攻防的博弈之中，而沒有充分的信任?；谶@種不信任，我們可以充分預料到財政轉移支付完善背后的危機：財政轉移支付目的在于實現中央與地方之間各自財權與事權的匹配，實現地方財力的自給自足，假如，在事權相對明確了之后，以轉移支付滿足地方的財力需求，實現各級各地區政府完全的自給自足，這貌似理想，其實背后隱藏著巨大的政治危機，即地方割據。若單純地考慮財政平衡，可以劃分事權，轉移支付以配財權，使各方皆大歡喜。然而，現實容不得片面，國家治理更需綜合考慮多方因素。

在單一制國家，財政是中央維系權威的重要途徑，假如通過轉移支付使地方實現了財力的自給自足，不需要中央支援，這就會導致中央權威崩塌，這與直接劃給地方充足的財權是一樣的效果，中央以轉移支付實現對地方牽制的目的將成徒勞，將會產生政令難行，懾亂無威的風險，國家有隨時分裂的危機。貧窮是最大的不正義，而動亂則是更大的不正義。所以，在設計財政轉移支付制度時，即使事權已經相對明確，也不應給地方完全充足的財權，而應將地方所需之部分財權由中央掌握，使地方有所匱乏。綜上，所謂地方財權與事權的匹配應該是相對的匹配，而不是絕對的自給自足，地方財權配置自始不能充分，務使其財權相對于事權有所匱乏。

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[責任編輯 陳丹丹]