農村土地信托流轉的運行機制與模式研究

牛新宇

摘 要：我國農村土地信托流轉是為解決當下嚴重的土地拋荒問題的一種制度創新。紹興是我國第一個土地信托的試點地區，對其進行研究有很大的借鑒意義。以紹興為例介紹農村土地信托流轉的運行機制與模式，并與新興的“益陽信托”進行比較，最后針對我國現存的問題提出相關建議。

關鍵詞：土地信托；運行機制；“紹興模式”；“益陽模式”

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0034-03

一、我國農村土地信托流轉的背景與現狀

自改革開放以來，一方面，我國第二、三產業發展迅速，使得農村大量的年輕人涌向城市，農村勞動力大量缺失，以致農村土地的拋荒現象日益嚴重，農民的生產積極性下降以及農業規模化發展面臨阻礙，使得一部分人將土地自發流轉經營。但是在發展過程中卻遇到了一系列問題，比如操作不規范、運行程序受不到法律保護等等。另一方面，農村家庭聯產承包責任制度出現的弊端逐漸顯現出來，比如農村土地產權不明確、農民人均耕地面積規模小、農戶種糧收益越來越低等等。

黨的十八屆三中全會提出在土地資源配置中起決定性作用的是市場，賦予農民對承包土地應該具有的職能，包括占有、使用、收益、流轉權，以及土地承包經營權的融資抵押，明確提出加快構建新型農業經營體系，鼓勵土地承包經營權向農業企業、農民合作社、專業大戶、家庭農場流轉，發展多種形式規模經營，這為信托制度的開展提供了法律依據。

浙江紹興于2001年率先試行了農村土地信托流轉，是土地信托服務體系的創始地，如今已經形成了自己的一套規模，并且取得了一定的成效。所以，本文對紹興土地信托流轉的運行機制與模式進行了研究，然后提出了完善我國農村土地信托配套體系的建議。

二、浙江紹興土地信托流轉的運行機制

（一）運作流程

本文調查了浙江紹興地區的土地利用情況以及該地區的農民意愿是否支持土地信托流轉這一機制，分析是否具有土地信托流轉的可行性。主要調研情況如下：

1.設立服務于土地信托流轉的相關機構。成立三級（縣、鎮、村）土地信托機構，安排信托專業工作人員負責處理每個站點的土地信托工作。

2.農戶自主登記需要流轉的土地，試點村統一進行反租。然后土地信托機構進行實地考察，對符合標準的土地記錄并納入數據庫。對不符合流轉的土地可用其他類似的條件進行互換。考察之后，土地信托機構將這些土地反租回來，并與土地承包人簽訂合同。

3.統一反租完土地之后，試點村進行統一規劃和整理。根據種田能手的經驗并結合當地的氣候條件，制定出最適合土地發展經營管理的方案以便獲取最大的收益。

4.整理完土地后，村經濟合作社將整理后的土地信托給鎮信托服務部門。需要經營土地的農業企業或者種田能手可以向信托機構遞交書面申請書。

5.鎮信托服務站對要求出讓土地使用權的村和要求受讓土地使用權的大戶進行配對，并且組織雙方進行協商談判，協商談判結束后，組織雙方簽訂合同書，并且信托機構在之后的信托運行過程中要進行跟蹤服務。

6.信托期限截止時分配土地經營收益。信托土地受讓者要按照合同書上的規定付約定的金額作為土地使用金，信托機構在獲得土地使用金之后，再把其根據反租合同的約定標準，逐一發放參與土地信托的農戶手中。

（二）“紹興模式”與“草尾模式”的比較

1.兩者的相同點主要如下：（1）機構設置基本相同，都在村、鎮、縣設立了信托服務機構；（2）操作原則相同，都是堅持依法、自愿的原則，堅持土地集體所有制性質不變、土地承包經營權不變；（3）工作基本模式相同，都是農民經過申請，然后經過土地整理規劃等，對受托人進行資質審查。

2.兩者的不同點主要是：（1）信托環節不同。在“草尾模式”中，政府牽頭出資成立信托公司，農民和企業之間搭建了一個直接的交流平臺；在“紹興模式”中，土地信托流轉發生了兩次信托，先是村集體組織將土地使用權信托給鎮信托服務站，然后農業經營企業再向信托服務站遞交申請書。（2）側重不同。在農戶和土地使用者兩個流轉主體中，“草尾模式”更關注農戶利益；而“紹興模式”更偏向土地使用者權益。（3）市場計價方式不同。“草尾模式”中，以糧食定價，結算時信托公司按照市場價支付農民信托收益；“紹興模式”中，以貨幣定價以貨幣結算，由于是政府直接領導所以土地流轉的價格沒有標準公平的衡量標準。（4）委托人不同。“草尾模式”中的委托人是擁有土地承包經營權的農民；“紹興模式”中的委托主體是村集體經濟組織。（5）風險管理不同。“草尾模式”的風險管理機制相對來說比較完善，比如有加強農業保險、向農業經營公司收取風險保證金等；而“紹興模式”中，主要是信托機構對農業經營公司進行日常的監督和跟蹤服務。（6）信托分配收益方式不同。“草尾模式”是由土地信托公司上半年3月份與下半年8月份直接將收益分配給農戶；“紹興模式”是先由農業經營公司付給村集體經濟組織收益，再由村集體經濟組織付給農民，一般是一年一次。（7）運行績效不同。“草尾模式”中，信托公司的運作更貼近市場經濟的模式，能夠更快更敏銳地捕捉市場的信息變化，有利于充分發揮市場的主導作用，草尾模式完全有可能成為民間資本、城市資本以及金融資本在農業領域的一個投入平臺，不僅可以搞活土地扭轉，還能促進資本運作；“紹興模式”中，成立了以鎮為單位的土地信托服務站，以服務土地信托流轉，政府機構的職能色彩較重，有利于發揮看得見手的作用，但是村干部容易在政績的推動下強迫村民進行土地流轉。

三、對“紹興模式”的評價

浙江紹興在我國實行農村土地信托流轉起步較早、規模大、運作的步驟規范、影響較大、取得的成效顯著。但是它也有不足的地方，針對紹興的土地信托流轉模式有許多值得借鑒的優勢，但是也有許多我們需要注意的地方。

（一）優點

1.政府引導，制定優惠政策。政府不僅派遣相關的專業人員去信托服務機構，還針對糧食價格偏低的問題專門為農業企業提供經濟補貼來提高農民積極性，而且還為養殖大戶提供準確又可靠的營銷渠道。除此之外，政府還設立融資中心，為種植大戶提供低息貸款。

2.依法堅持原則。始終堅持農民自愿的原則，所有土地信托流轉合同均由農民自主簽訂；堅持保障農民利益，對于不利于農民的條款，有土地信托服務中心進行監管。

3.增加了多方的經濟效益。農民（委托方）將土地使用權轉移給土地信托機構，信托機構本著誠信的原則，在信托期限內，農民享有信托收益；農業企業或者種田能手通過與信托機構直接談判協商，使得協商時間、精力、成本大大減少。成本越小，投資者盈利空間越大，相應地會繼續再投資，從而加快土地流轉進程，促成良性循環。

4.加快了農業產業步伐，將農村土地規模化集中起來，有利于發展大規模的種植業、養殖業，從而達到了農業增收，促進了農業產業化步伐。

5.促進了農村市場經濟的發展。通過土地信托實行了跨區域的土地流轉，這不僅打破了局限于村級內部流轉，而且有利于引進外資，進行產業化經營。除此之外，通過土地信托外出的務工人員既可以得到信托收益，也減少了無暇照料農地的擔憂，降低了農民對土地的依附性。更為重要的是培植了農民新的市場觀念、就業觀念、價值觀念，有利于農村市場經濟的發展。

6.推廣了生態農業技術。不少投資者利用自己雄厚的資金引進了先進的生態技術，促進了效益農業、生態農業的發展，噴滴澆灌、無土栽培、生物肥料、無公害農藥等農用新技術得到了推廣。

（二）缺點

1.政府的行政干預。政府出資設立的中介組織，留下了行政干預的隱患。盡管政府的初衷是好的，但是這很容易造成行政力量的介入。在政績的推動下，基層工作人員會上門勸說，使得有些村民迫于壓力而接受。這樣不僅違背農民的意愿，也損害了農民的利益。

2.金融體制的不完善。土地的重新規劃管理需要大量的資金投入，農村的金融機構發展得并不成熟，使得一些種田能手或者農營企業難以貸款。

3.風險管理體制欠缺。農業生產存在很大的風險，天氣變化或者市場行情稍有變化都會造成很大的損失，紹興土地信托只有信托服務中心對農業經營公司進行日常的監督和服務跟蹤管理，缺乏一系列的農業保險等。

4.市場計價方式不靈活。計價方式采取以貨幣定價以貨幣結算，而紹興土地信托又是由政府直接領導所以計價方式沒有公平的參照標準。

5.農民的土地流轉收益過少。浙江地少人多，而且由于土地流轉的價格沒有衡量標準，并且價格協商主要是鎮信托服務站與受讓人談判，農民的話語權很少，所以農民獲取的收益并不可觀。

6.政府更偏向于投資者的收益。當地政府許多優惠政策受益方大都是土地使用者，但是對于委托人方面，政府缺乏合理公正的收益分配體制以及標準的土地衡量價格。

四、完善農村土地信托配套體系的建議

針對土地信托流轉機制的現狀和問題，討論出下列幾種解決問題的對策：

第一，明確政府職能。在市場經濟體制下，政府在農村土地信托流轉過程中，管得太多或不管都會有很大影響。政府職能主要是引導、服務和監督，不應該過多干預。政府可以在某地信托剛試行的時候，提供免費的引導、監督管理等，在體制發展到相對成熟之后，政府可以逐漸淡化其作用。

第二，完善風險管理機制。國家在政策上應該鼓勵許多大的保險公司在農村土地信托試點設立分支；派遣相關專業人員對農民進行風險管理的培訓，樹立農民的風險管理意識，鼓勵農民為農產品投保；開展多種形式的互助合作保險；樹立農業保險準備金等。

第三，改善金融體制。國家可以拓寬土地信托融資的渠道，比如，在經濟較發達的地區可以設立土地信托基金以便于及時方便地解決土地開發急需的資金問題；土地信托機構也可以靠發行證券來融通資金；土地信托可以和某些可靠農產品企業聯合起來，企業提供給信托機構資金，信托機構可以幫助宣傳該企業，雙方互相合作實現共贏。

第四，建立合理的利益分配機制。在土地信托流轉機制中，合理地分配信托收益是保證土地流轉能順利進行的前提。在目前的土地信托流轉中，農民因為缺乏定價能力處于弱勢地位，但是我們維護農民的最大利益時也不能忽略土地經營者的利益。國家針對這一問題應該在堅持共贏的原則下建立完善的價格體系和定價機制，完善利益分配機制。

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[責任編輯 劉嬌嬌]