人口較少民族聚居地區(qū)農(nóng)村危房改造現(xiàn)狀分析

劉蘇榮

摘 要：通過對羅城縣的調(diào)查，課題組發(fā)現(xiàn)人口較少民族聚居地區(qū)的農(nóng)村危房改造存在諸多問題，比如住房救助的力度不夠、存在超標(biāo)準(zhǔn)建房現(xiàn)象和資格審查難等。為了向當(dāng)?shù)厝罕娞峁┗镜淖》勘Ｕ希n題組建議采取一定的政策傾斜，從而改進(jìn)人口較少民族聚居地區(qū)的農(nóng)村危房改造工作。

關(guān)鍵詞：人口較少民族；農(nóng)村；危房改造；基本現(xiàn)狀；主要問題；政策建議

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0030-03

我國的人口較少民族是指本民族總?cè)丝谠?0萬以下的28個少數(shù)民族，他們大多居住在邊疆省份的高山峽谷中，就群體而言，他們是屬于全國人口中最貧困的一部分[1]。由國務(wù)院審議通過的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》明確指出，要加強(qiáng)人口較少民族聚居地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境的建設(shè)，加快農(nóng)村危房改造步伐，推進(jìn)游牧民定居。鼓勵和支持農(nóng)牧民建設(shè)富有地方特點、民族特色、傳統(tǒng)風(fēng)貌的抗震安全節(jié)能環(huán)保型住房，保護(hù)有歷史文化價值的古村落和古民宅。因此，人口較少民族聚居地區(qū)的農(nóng)村危房改造不僅是一般意義上的農(nóng)村住房保障政策，也是我國扶持人口較少民族專項政策的一項重要組成部分，因而具有特殊的意義。基于此，課題組到我國16個人口較少民族自治縣之一的羅城仫佬族自治縣進(jìn)行了調(diào)研。

一、羅城仫佬族自治縣農(nóng)村危房改造的基本現(xiàn)狀

羅城縣的農(nóng)村危房改造工作是從2009年開始的，目前已經(jīng)連續(xù)實施了10個批次共計9 884 戶，完成建筑面積733 048.4m2，完成投資額64 807.82萬元。涉及全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，126個村、16個社區(qū)，受益人口約4萬多人。至2014年底，羅城縣已完成危舊房改造9 884戶，總計完成建筑面積為748 384.4m2，完成總投資65 011.82萬元，其中政府補(bǔ)助投資總額為17 203.9萬元（見表1）。9 884戶農(nóng)村危舊房改造家庭在羅城縣的具體分布情況為：東門鎮(zhèn)1 343戶，龍岸鎮(zhèn)1 391戶，黃金鎮(zhèn)667戶，小長安鎮(zhèn)906戶，四把鎮(zhèn)1 176戶，天河鎮(zhèn)861戶，懷群鎮(zhèn)1 121戶，喬善鄉(xiāng)847戶，寶壇鄉(xiāng)626戶，納翁鄉(xiāng)413戶，兼愛鄉(xiāng)533戶。

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)的相關(guān)規(guī)定，羅城縣的農(nóng)村危房改造按“農(nóng)戶自籌為主、政府補(bǔ)助為輔”的原則，在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面，傾斜扶助特殊困難戶。2009—2011年采取的是平均分配補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的辦法，從2012年起，農(nóng)村危房改造的補(bǔ)助金額不再平均分配，不同的對象其補(bǔ)助金額會有所差別。2014年，羅城縣農(nóng)村危房改造補(bǔ)助金額為戶均19 200元，其中分散供養(yǎng)的五保戶補(bǔ)助30 000元，低保、貧困殘疾戶、貧困成年孤兒補(bǔ)助22 000元，誠信計生貧困戶（指獨生子女貧困戶、雙女結(jié)扎貧困戶）、農(nóng)村復(fù)員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人、烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬等貧困優(yōu)撫對象和見義勇為人員家庭每戶補(bǔ)助20 500元，一般貧困戶補(bǔ)助18 000元左右，具體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排。

二、羅城仫佬族自治縣農(nóng)村危房改造存在的主要問題

（一）住房救助的力度不夠

獲得農(nóng)村危房改造指標(biāo)的農(nóng)戶大多是相對困難戶，而作為農(nóng)村社會救助對象的特殊困難戶很少享受到這一惠民政策。

客觀地說，我國目前“以自籌為主”的農(nóng)村危房改造資金籌集辦法提高了參農(nóng)戶參與農(nóng)村危房改造的準(zhǔn)入門檻，使得相對困難的農(nóng)戶最終成為農(nóng)村困難家庭危房改造政策的最大得益者和主要得益者[2]。對于個別特別困難的農(nóng)戶來說，由于缺乏自籌資金的能力，當(dāng)前農(nóng)村危房改造的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)尚無法幫助其完成危舊房的改造，因此實際上他們根本就享受不到這項惠農(nóng)政策。

作為特殊類型的住房保障，住房救助專門針對城鄉(xiāng)特殊困難群體。根據(jù)2014年國務(wù)院頒布實施的《社會救助暫行辦法》，居住在農(nóng)村的最低生活保障家庭和分散供養(yǎng)的特困人員是農(nóng)村住房救助的對象，農(nóng)村住房救助主要是通過危房改造的方式來加以實施。對于農(nóng)村住房困難的最低生活保障家庭和分散供養(yǎng)的特困人員（主要是指五保戶），優(yōu)先納入當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村危房改造計劃予以解決。

（二）個別農(nóng)戶為追求房屋的外觀氣派，有超標(biāo)準(zhǔn)建房的行為

當(dāng)前，我國大多數(shù)農(nóng)村住房的建設(shè)還遠(yuǎn)談不上科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)計，只追求外觀氣派，卻往往忽略房屋本身的功能設(shè)計以及節(jié)能、保溫、隔熱等性能[3]。雖說農(nóng)村危房改造的目的是為了給住房困難戶提供基本的住房保障，但在羅城縣農(nóng)村危房改造過程中，同樣存在個別農(nóng)戶盲目攀比的不良現(xiàn)象。

（三）危改對象確定工作上管理難度比較大，資格審查難，村級危改對象評議過程不嚴(yán)格

首先，農(nóng)村危房改造涉及面廣，農(nóng)戶信息量大，但目前在整個廣西壯族自治區(qū)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)管理系統(tǒng)的農(nóng)村信息管理平臺上都只有戶主信息欄，沒有家庭成員信息欄，因此實際不便于查看是否有農(nóng)戶利用家庭里的不同成員多次申請農(nóng)村危房改造補(bǔ)助的違規(guī)現(xiàn)象。

其次，在村級農(nóng)村危房改造對象的評議程序中，一些村屯召開的村民小組會議人數(shù)不足或不開展評民評議，主觀性強(qiáng)，程序過于簡單，會議記錄不夠完善，嚴(yán)重降低了農(nóng)村危房改造工作的嚴(yán)謹(jǐn)性、全面性，也不符合“公平、公正、公開”的原則。與此同時，個別村干部在上報農(nóng)村危房改造對象時，存在優(yōu)親厚友現(xiàn)象，引發(fā)了當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈不滿，嚴(yán)重影響了社會的和諧穩(wěn)定。

（四）縣域經(jīng)濟(jì)比較落后，縣級配套資金的支付壓力過大，導(dǎo)致農(nóng)村危房改造的供需矛盾十分突出

羅城縣是一個典型的國家扶貧開發(fā)重點縣，2011 年 12 月國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》劃定了14 個集中連片特困區(qū)作為我國扶貧開發(fā)的重點攻堅區(qū)域，其中就有羅城縣所在的滇桂黔石漠化區(qū)，羅城縣的貧窮落后由此可見一斑。羅城縣的第二、三產(chǎn)業(yè)很不發(fā)達(dá)，第一產(chǎn)業(yè)所占比例過高，而且大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國和廣西壯族自治區(qū)的平均水平（見表2）。

2013年，羅城縣的人均GDP只有12 052元，僅為全國平均水平的29%、廣西壯族自治區(qū)的39.4%。因為縣域經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重欠發(fā)達(dá)，羅城縣的地方財政收入是非常單薄的，而地方財政開支卻很大，屬于典型的入不敷出。調(diào)查統(tǒng)計顯示，目前羅城縣農(nóng)村尚未改造的泥磚墻結(jié)構(gòu)房尚有2.3萬多戶，其中很大一部分都是危房。可以說，羅城縣對于農(nóng)村危房改造的現(xiàn)實需求是很大的，按現(xiàn)在每年安排2 000個左右危房改造指標(biāo)的進(jìn)度，全部完成羅城縣的農(nóng)村現(xiàn)有危房的改造大概還需十年左右的時間。基于羅城縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和地方財政收支狀況，在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村危房改造過程中，羅城縣地方財政所承擔(dān)的縣級配套資金的支付壓力實在太大，這必然會給農(nóng)村危房改造進(jìn)程帶來一些負(fù)面的影響，加劇當(dāng)?shù)剞r(nóng)村危房改造的供需矛盾。

三、政策建議

對于人口較少民族聚居地區(qū)來說，農(nóng)村危房改造承擔(dān)著一項重要任務(wù)，那就是結(jié)合國家當(dāng)前對于人口較少民族的專項扶持政策，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的人口較少民族傳統(tǒng)民居進(jìn)行切實的保護(hù)，以突出民族特色，保護(hù)人口較少民族的傳統(tǒng)文化。基于此，建議要按照《廣西羅城仫佬族自治縣扶持人口較少民族（仫佬族）發(fā)展“十二五”專項建設(shè)規(guī)劃》，對羅城縣的農(nóng)村危房改造工作統(tǒng)一規(guī)劃，實施一定的傾斜政策，盡量保留仫佬族傳統(tǒng)民居的民族特色。“十二五”期間，羅城縣對57個仫佬族聚居村，重點實施了11大類1 088個項目的專項扶持，包含特色村寨、小城鎮(zhèn)建設(shè)、村莊整治、生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村文化體育設(shè)施、農(nóng)村公路、小型農(nóng)田水利、農(nóng)村安全飲水、農(nóng)村中小學(xué)校、生態(tài)建設(shè)、種養(yǎng)業(yè)發(fā)展及其他等11大類1 088個項目，預(yù)計項目總投資88 907.8萬元。其中，特色村寨項目14個，主要建設(shè)內(nèi)容為生態(tài)示范村建設(shè)、仫佬族民居建設(shè)保護(hù)等，總投資8 300萬元；村莊整治項目337個，主要建設(shè)內(nèi)容為巷道硬化、垃圾池、排水溝，文化活動場所建設(shè)及屯內(nèi)綠化等，總投資19 811萬元。羅城縣的農(nóng)村危房改造工作如果能緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙ω锢凶寰劬哟逭膶ｍ椃龀止ぷ鳎涂梢哉狭_城縣住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局和民族工作局的資金，全力推進(jìn)當(dāng)?shù)氐男罗r(nóng)村建設(shè)，既改造了危房，又整治了村容村貌，還能對村落建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃，突出民族特色，可謂一舉多得。

由于羅城縣的地方財政收入很少、入不敷出，本著國家對于人口較少民族聚居地區(qū)實施專項扶持政策的精神以及社會公平正義的原則，建議減免羅城縣的縣級農(nóng)村危房改造配套資金，同時增加中央及省級財政的撥付力度，以確保羅城縣農(nóng)村危房改造工作的順利推進(jìn)，讓仫佬族群眾與我國其他的55個民族一起早日實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國人口較少民族發(fā)展研究叢書編委會.中國人口較少民族經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展調(diào)查報告[M].北京：民族出版社，2007：14.

[2] 章衛(wèi)良.從“經(jīng)濟(jì)刺激”到“社會救助”——關(guān)于農(nóng)村危房改造政策的分析與建議[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2012，（3）：125.

[3] 童偉.城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)住房保障服務(wù)均等化研究——以北京市為例[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2012，（12）：11.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]