供給側政策背景下城投公司發展策略分析

劉雙鵬

摘 要：在對供給側政策和城投公司職能進行分析的基礎上，指出供給側政策對城投公司提出的新的定位要求、市場化要求和改革要求，并基于新形勢提出城投公司應實施理順與政府關系、積極融入市場、推行改革三大策略，從而實現轉型。

關鍵詞：供給側政策；城投公司；策略分析

中圖分類號：F121 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0015-04

一、問題的提出

城投公司作為政府的投融資平臺，在城市發展中發揮著重要的作用。近年來，隨著國家供給側政策的出臺，日益嚴格的土地和金融調控政策使城投公司的發展面臨新的機遇和挑戰。如何在供給側改革背景下正確選擇城投公司的發展方向對于城市發展至關重要，城投公司未來發展策略的選擇也將對我國經濟發展產生深遠影響。

在如何推進新形勢下城投公司的發展問題上，學者進行了大量研究。朱小蓉（2015）提出，在新形勢下政府應減少行政干預、建立穩定的償債機制、加強項目差異化投融資策略管理、創新國有資產營運機制、做好城建項目全過程跟蹤控制五項策略；周新寰（2016）認為在供給側背景下，要認清形勢、理清發展思路，以融入市場為核心、以公司改革為關鍵進行轉型；王偉等（2013）分析了城投公司的運營模式以及存在的問題，也提出了相應的建議。但就目前情況而言，針對城投公司運營模式方面的研究很多，結合供給側背景的城投公司發展策略方面的研究很少。

本文首先將對供給側政策進行解讀、分析城投公司的功能及作用，接著提出供給側政策對城投公司的要求，最后給出供給側改革背景下城投公司的發展策略。研究可以為當下城投公司的發展提供借鑒，促進城市經濟發展。

二、供給側政策

（一）供給側政策提出的背景

改革開放三十多年來，中國經濟持續高速增長，成功步入中等收入國家行列，已成為名副其實的經濟大國。但隨著人口紅利衰減、“中等收入陷阱”風險累積、國際經濟格局深刻調整等一系列內因與外因的作用，經濟發展正進入“新常態”。

我國經濟進入新常態，一方面，我國經濟雖然增速由速放緩，但依然保持較快的增長；另一方面，結構性矛盾突出，尤其是供給與需求的結構性錯位，導致庫存增加，經濟下行壓力增大，各種風險開始累積。自去年以來，主要的宏觀經濟指標之間出現背離，物價指數持續低位運行，消費持續低迷，企業利潤率下降，經濟增速放緩，同時以前基于總需求調節的宏觀經濟政策效果也出現弱化趨勢，貨幣政策和投資拉動效果降低，經濟疲態顯露。為推進我國經濟的全面穩固發展，迫切需要改善供給側環境、優化供給側機制，通過改革制度供給來實現我國經濟發展方式向集約化、高質量化轉變。

（二）我國經濟供給側存在的問題

“新常態”下我國經濟增長面臨的主要問題是供需問題和結構性問題。

1.供需問題。2003年后，瓶頸產業（交通、能源）對經濟的抑制明顯，以至于供給結構失衡，很多高能耗的產業如鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦石、有色金屬等出現大面積虧損，出現產能過剩。為了維持經濟增長，中央政府采取了投資拉動的政策，消耗了過剩的產能，并使得過剩產能進一步增長，導致結構進一步失衡。截至2015年12月初，幾大行業的生產價格指數（PPI）已連續40多個月呈負增長狀態，這幾大行業對整個工業PPI下降的貢獻占了70%～80%。

宏觀經濟的產業結構失衡，供需嚴重錯誤已經成為中國經濟未來長期持續增長的“攔路虎”，主要表現為過剩產能作為一個巨大包袱阻礙中國經濟進一步轉型，同時產能過剩體現在中低端產品上，對于高端產品的供給存在不足，不能滿足需求，供應體結構沒能及時跟上消費結構的變化呈現結構性失衡。國內的消費市場往往以中等收入及中等以下收入人群為主要消費群體，因此內需供應體系也以面向低收入人群為主。而近幾年國內經濟的發展使得國內中等收入群體在數量上迅速壯大，由此引發了國內消費結構的巨大變化。生活中經常可以看到很多人希望買到高端或是高品質產品，而國內供應體系不能滿足，因而只能采取“海外代購”等形式滿足消費需求。

2.結構性問題。我國經濟的結構性問題是全方位的結構問題，目前主要體現在產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等方面。產業結構失衡表現在低附加值產業、高消耗、高污染、高排放產業的比重偏高，而高附加值產業、綠色低碳產業、具有國際競爭力產業的比重偏低。區域結構的問題表現在區域人口分布不合理，戶籍人口城鎮化率偏低，區域發展不平衡、不協調、不公平。投入結構中過度依賴生產要素投入和外延的擴大，制度和技術進步等高級要素投入少，也導致了排放結構各種污染物排放量大，資源環境關系緊張。經濟增長的動力結構上表現為過多依賴出口及政府投資。分配結構上城鄉收入差距、行業收入差距、居民收入差距都比較大，財富集中度過高。針對結構性問題需要從生產供給的角度進行改革，調整產業結構和要素投入結構等，淘汰落后產能和“三高”行業，從而需要勞動力要素市場、土地市場改革，改革戶籍制度和土地制度，推進城鎮化進程，并進行相應的財稅體制改革，完善福利保障等，促進全國市場統一，實現各種生產要素區域之間自由流動，優化要素投入結構。同時，建立生態補償制度、自然資源產權制度等，促進各種要素包括資源和環境要素的合理利用，實現可持續的發展。在發揮市場機制配置資源的同時，政府矯正市場失靈，對外部性、公共產品以及收入分配等方面進行制度調節。

（三）供給側改革

因此，我國經濟存在的供需問題以及結構性問題要求我國亟須進行供給側改革。推進供給側改革，要發揮改革紅利，通過制度改革促進結構調整，從而提高供給質量。通過改革，完善市場機制，進一步發揮市場機制配置資源的作用，優化要素配置，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高技術進步等對經濟的貢獻，更好滿足需求，從而實現經濟社會持續健康發展。

供給側結構性改革的根本目的是擴大供給，提高生產力水平，更好地滿足人民需要。要在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產領域加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好地適應需求結構變化。

供給側結構性改革在“十三五”時期甚至更長的時間將處于我國經濟發展的戰略高度上，將為我國未來經濟的長遠發展發揮重要作用。基于十八大提出的“釋放新需求，創造新供給”的理念，結合目前我國供給側存在的供需問題和結構性問題，政府提出了以下具體的改革內容：調整完善人口政策，夯實供給基礎；推進土地制度改革，釋放供給活力；加快金融體制改革，解除金融抑制；實施創新驅動戰略，開辟供給空間；深化簡政放權改革，促進供給質量；構建社會服務體系，推進配套改革。供給側改革的最終目的是要增進供給體系的質量和效益，提高區域、產業、制度、產品等多個方面的競爭力。

三、城投公司及其功能分析

（一）城投公司簡介

1991年我國開始出現城投公司，其全稱為城市建設投資公司，其主要目的是作為地方投融資平臺。一般是由各級地方政府主導，以提高城市建設的融資能力和城建資金的使用效益為目的，通過劃撥土地、國有資產、債券、專項基金和稅費等方式注入資產而成立的企業，是從事城市建設資金籌措、城建資產經營和城建項目建設的專門機構。

（二）城投公司功能分析

城投公司作為城市建設投融資最重要的平臺，在我國社會主義市場經濟改革和城市發展中發揮著重要的作用，歸納起來主要有以下幾個方面：

1.配合國有企業改革。城投公司在運作過程中將配合國資委進行國企改革，協助國資委對國有企業進行勞動關系的改革和產權制度的改革。我國今年的國有企業改革的順利實施和取得的成效與城投公司所發揮的作用是分不開的。

2.促進產權市場發育，促進國有資產的優化配置。解決我國經濟中的各種結構性問題，引入社會資本、促進資本市場發育是重要的手段之一，因此對于國有資本的存量調整、資產重組已迫在眉睫。進行這項改革需要通過產權市場進行，因此構造國有投資公司來運營國有產權，城投公司應運而生。因此城投公司可以通過國有資產的經營、產權運作，來促進國有資產的流動、調整，實現國有資產的優化配置。

3.引導社會投資，提高國有經濟的控制力。城投公司的資本投向代表了政府的產業政策偏向，相當于傳遞了一個信號，說明政府在相當長的一段時期內將大力支持和發展這些行業，這將引起社會投資的跟隨城投公司主要是通過控股、相對控股和參股的方式來進行資本經營，從而就能夠以少量資本控制、帶動和引導大量社會資本投向，確保國有經濟發揮主導作用。

4.加快打造主業，增強核心競爭力。我國的國有企業管理水平、技術水平和核心競爭力都無法與國際上大的跨國公司相比。隨著經濟全球化進程的加快，我國國有企業將面臨重大實力雄厚的跨國公司的競爭和挑戰。因此，城投公司推進城鄉一體化發展戰略及投資運營模式研究做大做強國有企業，增強企業的核心競爭實力，就成為城投公司的重要任務。

四、供給側改革對城投公司的要求分析

由于城投公司在我國經濟中的定位和作用，供給側改革對城投公司在新的形勢下的發展提出了新的要求，主要有以下幾個方面。

（一）制度的革新要求

從我國目前的實際情況看，市場活力沒有得到充分激發，主要原因就是政府對市場主體干預得太多。為了推進供給側改革，更好地發揮城投公司的作用，要加快簡政放權，讓城投公司獨立自主地發展。隨著中國經濟進一步發展，新常態的到來，也產生了對新的制度供給的需求。總的來說，就是進一步發揮市場機制在配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用，矯正市場失靈，明確政府與市場的職能，政府與市場分開。

目前國內很多城投公司在職能發揮上受制于政府，政府行政干預力度大。從全國已成立的城投公司來看，多數城投公司的成立采用國有獨資公司的形式，注冊資本來源于政府的財政撥付。這種組建模式和管理方式直接造成我國當下的多數城投公司的經營決策和財政政策受制于地方政府以及政企不分、產權不明，這也就不可避免地造成城投公司在資產的占有權、使用權與收益權不對等的后果，同時也將造成城投公司無法充分實現融于市場經濟、發揮市場功能進行籌措資金的目標，阻滯了城投公司向多元化運作模式發展的進程。

當前最重要的是明確政府的權力邊界，通過制度的革新來減少政府的行政干預，同時切實履行好宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境等基本職責。

（二）公司改革要求

國家在供給側改革上積極推進供給方式和供給體制的革新。對于城投公司而言，供給側改革同時包括了內部管理和外部供給，作為公共服務和公共產品的提供方，城投公司也應推進供給產品和供給體制的轉變。

首先，制造業普遍出現產能過剩的現象。基礎設施建設領域也深受其害，以往的需求側刺激已很難解決這一問題，只能從企業內部的經營管理理念和供給方式進行改革。

其次，公共服務領域需求較大。隨著國家經濟的發展和城鎮化的推進，大量的農村人口涌進城市，經過數年的投入，城市的基礎設施逐漸完善，目前相對于基礎設施而言，群眾對社會公共服務的需求更多，越來越多的人關心教育、醫療等公共服務上。

（三）市場化要求

供給側市場化改革的關鍵是合理界定政府與市場的制度方面的供給。具體說來，其核心是通過提供更有效的好的制度供給以深化市場化改革。真正落實十八屆三中全會決議精神，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，以此解決政府在資源配置中越位、錯位的問題，使之促進向效率驅動和創新驅動的轉型，同時更好地發揮政府作用，解決政府在維護和公共服務方面缺位問題。

目前全國數千家城投公司將迎來一場變革，它們將不再是政府的融資平臺，不再被允許為政府融資，而是將變為純粹的企業。基于此，城投公司的轉型升級顯得尤為迫切。過去的城投公司是政府投資體制的產物，公司的投融資決策均體現了政府意志，退去政府平臺的角色，就必須改變過去的管理思維，在投資項目、融資途徑、企業經營各個層面實現市場化思考。

五、供給側改革背景下城投公司的轉型策略

國家的供給側改革已經進入深水區，各項政策和方案的落實也初見成效。基于供給側改革的大環境下，為了更好地發揮城投公司作用，推進我國城市發展和經濟發展，城投公司要積極順應國家供給側改革的潮流進行策略的調整以謀求長遠發展。現提出以下三點策略：

（一）革新制度以理順與政府的關系

為了順應供給側改革的潮流，響應“制度創新”理念，各級政府在規劃城市發展時，應充分賦予城投公司獨立的市場主體地位。通過建立新的管理制度，實現產權、治權分離，積極推進政府由過去的投融資決策者轉為服務提供的監管者。

第一，城投公司應建立新的管理制度，向企業化發展。城投公司應按市場經濟要求組建運行，建立現代企業制度，完善法人治理結構、企業激勵和投資、經營管理約束機制，過去的政企一家的情況必須進行改變。

第二，城市的基礎設施項目的建設應由城投公司主導。在項目開展過程中所涉及的投資、建設、管理、運營等業務都由城投公司來完成，消除政府各部門分散投資、分散管理的現象，解決城市基礎設施建設投資與經營責權不明、政企不分、職能混淆問題。

第三，簡政放權要落實。政府的簡政放權應更加重視從企業生產經營全流程角度進行整體部署、全方位為企業松綁，避免各種抓大放小、抓實放虛、我抓他放等行為對改革紅利的抵消，切實提高簡政放權的“含金量”。通過建立新的制度，城投公司與政府的關系將有據可依，有度可量，在經營和發展過程中，政府與城投公司將各司其職，充分發揮各自的作用。

（二）實施公司改革

對于供給側改革下的城投公司，一定要加強規范化管理，由過去的重基建輕服務轉向側重公共服務、供給體制由政府直接投資轉為與社會資本合作。

首先，要優化治理結構，完善公司治理。把加強政府領導和完善公司治理統一起來，保障政府、董事會、監事會、經理層等治理主體各司其責，結合公司的實際需要設立崗位，減少編制和崗位的冗雜，實施精簡化組織機構。要根據國家的政策進行制度的落實，任人唯賢，堅決不為個人私利而損害公司整體利益；在平時的業務管理和績效考量上，形成制度體系，堅持做到有據可依，營造廉潔、高效的企業氛圍。

其次，供給體制由政府直接投資轉為與社會資本合作。在國家加大對投融資平臺清理的新形勢下，城投公司應著眼長遠，按照國家宏觀政策和調控方向，對現有項目重新梳理，適當調整，對不同屬性的項目，采用不同的投融資策略。如對經營性項目，應積極進行市場化改革或實行特許經營權管理，吸引社會資本、民間資本參與，主要由企業通過市場自主投資、建設、經營和管理，政府不再直接投入。民資大規模進入大型基礎設施領域，不僅解決了建設資金的來源問題，更重要的是促進了項目建設中市場機制的形成和完善，有助于解決基礎設施建設領域長期存在的投資效率低下的頑癥。

最后，要將未來的工作重心由基礎設施建設轉移到社會公共服務上。國內城鎮化進程的加快導致大量的人口向城市涌進，這也迫使城投公司將工作重心放在基礎設施建設上。如今，城市基礎設施趨于完善，群眾對公共服務的訴求更加明顯，基于公共需求的轉變，城投公司應盡快將工作重心向提供社會公共服務轉移。

（三）向市場化轉型

供給側改革的核心在于降低制度成本，激活生產要素。城投公司要綜合考量政策環境和市場環境，加強市場的對接和跟進。

一方面，做好基礎性業務。城投公司應積極借力國家全面深化改革、新型城鎮化等一系列政策利好，依托土地、房產等優質資源，強化項目規劃包裝，在對接抓好政府購買公共服務、政策性銀行貸款的同時，加大資本市場直接融資力度，吸引民間資本參與，做好資金、產業“引進來”文章，確保資產總量、盤活存量和運營質量“三量齊升”，做大做強土地整理開發、市政基礎設施投資經營、棚戶區改造等基礎性業務。

另一方面，開展市場化運作模式。在制定發展戰略時，企業要依靠政府的政策引導、充分利用政府資源、不斷調整和優化資產結構的同時，在企業的運營和管理上要堅持市場化運作，以市場化手段配置資源，充分挖掘現有資產價值，實現資產價值最大化，這是城投類企業在新常態背景下實現發展的重要基礎。

總之，供給側改革的實施將是個相對漫長、逐步深化的過程。供給側結構性改革所具有長期性和艱巨性要求政府應下定改革決心、做好思想準備。政府目前提出的“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大目標，注定將會對我國未來經濟的發展產生深遠影響。2016年是“十三五”戰略規劃的開端，供給側改革也在逐步推進，城投公司要緊緊結合供給側改革要求，整合資源，運用市場化手段廣泛吸引社會資本參與，積極主動地向市場化轉型，為推動國家和地區經濟發展和實現中國夢做出貢獻。

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[責任編輯 劉嬌嬌]