農業支持保護政策亟待改革創新

吳天龍 楊春華

摘要：本文梳理、總結了部分“三農”問題專家、部分農業大縣（市）分管領導和農業局長、部分省農業廳（委）政法處長和研究室主任等同志前不久在農業政策問題座談會上的主要觀點，著重分析了農業補貼政策、農產品價格政策、農村金融政策及其他農業支持保護政策面臨的新情況新問題，提出了完善政策的思路和建議。

關鍵詞：農業支持保護；農業政策；改革創新

一、破解農業難題功夫在農外，需要強化宏觀思維和國際視角

有專家表示研究農業問題不應僅局限于農業內部，還應兼顧宏觀政策、宏觀經濟和國際環境。對農業生產影響較大的勞動力成本變化、土地成本變化以及對農產品價格國際競爭力影響極大的匯率變化都是由工業化、城鎮化、國際化決定的，農業部門難以獨自掌控。而這些難以掌控的因素又對中國農產品的國際競爭力具有重要影響。例如，近年來人民幣不斷升值，從2000年至今，僅考慮匯率因素，我國農產品的國際價格便在無形中提升了30%左右。因此在研究農業問題時如果不具開放視野，只是就農論農，農業問題將永遠無解。所以在今后的研究和政策制定過程中，不僅要考慮農業內部問題，還要考慮國內國際宏觀環境對農業的影響。同時，農業部門也要發出自己的聲音，讓宏觀政策部門清楚，一項宏觀政策對農業的影響是很大的。

二、支持保護農業，中央政府應扮演重要角色

有專家認為當前農業政策改革面臨新的形勢，需要回答四個命題。

一是糧食過剩是需求不足、還是價格過高。十幾年以前我國農產品面臨的問題是短缺，國內價格低于國際農產品價格，所以我們以前沒有想過兩個問題，一是如果我國農產品過剩會怎樣，二是如果我國農產品價格高于國際農產品價格會怎樣。現在我們已經過剩了，要研究是怎么過剩的，是不是因為沒有競爭力而選擇了過剩。所以應該看中國的食物消費，在未來會更高，還是平穩，還是會下降。根據國際經驗，人均收入達到6000—12000美元之間就到了營養轉折階段，食物結構逐漸由碳水化合物為主轉變成以蛋白為主。那么我們選擇會怎么樣？

二是未來我國人均綜合農產品消費水平比現在低、還是比現在高。如果是高了，那么我們判斷需求是上升的，這個可以通過進口的上升來判斷，貿易逆差從2004年的幾十億美元，到2014年的505億美元以上，可以作為問題判斷的一個方面。第二個方面，如果我們要發放資金，也會面臨一個政策的選擇，農業的補貼不是從經濟學上考慮，是從政治安全上考慮，是在選擇國外供給還是自己保糧食供給的問題，沒有一個大的工業化國家愿意花錢將糧食生產建立在別的國家基礎之上。包括美國，也一直沒有將農業補貼政策取消。

三是政府支持農業，中央和地方各承擔什么責任。農業的性質決定了和工業比競爭力相對較差。所以在工業化以后，政府更多的應該是干預農業、支持農業，調節產業失衡。從國際經驗看，大多數國家都是中央政府支持農業，而不是地方政府。比如美國各個州有不同的法律，但是農業政策不是由各個州來制定，是聯邦政府來制定。這是因為任何一個省都無法左右全國的農產品市場，即使是農業大省（比如山東省）也無法為糧食安全提供保障、為糧價穩定提供保障。地方政府官員理性的選擇就是不支持農業，因為農業既沒有稅收，又沒有就業貢獻，支持農業沒有政績、利益。而且越是農業大省越是不擔心本省農產品保障問題。所以在市場化發展以后，在中央政府和地方政府的關系里面，中央政府應該承擔更多的角色。農業生產可以存在少量的過剩，可以通過補貼來保證少量的過剩，但是過度過剩就有問題了。農產品價格經不起大起大落。例如玉米，價格降得比較厲害，它對生產的負面影響會比較大，所以調結構不一定就是只能調生產結構，還能調原料結構，比如用國產的原材料有補貼，用國外的原材料沒有補貼。

四是農業政策的目標是效率為主還是公平為主？隨著城鎮化的發展、農村勞動力的流出，土地經營規模相應發生變化，順應這種變化，又不致影響農民權益的長遠目標，未來我們的農業政策可能是以效率為主，兼顧公平。公平的方式是保底，效率為主的方式是扶強。在調研過程中很多村干部認為補貼政策不好，沒有促進生產。如果把錢集中起來搞基礎設施建設和公共事務，效果可能會更好。在調研中還發現，在很多地方，如果農業資金在沒有明確規定用于農業，大多都會被挪用。如果政治上沒壓力，經濟上沒好處，地方政府肯定不會重視糧食生產，所以要給地方政府激勵，讓他們不因生產糧食而吃虧。此外，山區、平原差異很大，政策設計也要體現區域性差異。

三、明確支持對象，增強農業支持政策實施的精準性

政策的實施應有的放矢，為提高農業政策實施的精準性，部分會議代表指出完善農業支持保護政策首先需明確農業支持對象。

福建代表認為，扶持農業農村發展首先要明確農業政策的支持對象。一是要弄清是扶持農民還是扶持農村？二是要弄清我們的扶持對象是所有農戶、兼業戶還是種養大戶？三是要明確農業培訓的對象。有很多農業培訓屬于基礎的掃盲性培訓，農業大戶不愿意也沒有必要參加，參加的人員里，有許多只是為了拿補貼而參加培訓，收效甚微。所以為了更有效地扶持農業，必須把支持對象具體化、明確化、固定化。

吉林會議代表認為，在政策實施過程中明確補貼對象和補貼的核心很重要。對農村的補貼，從對象上看主要是兩個：一個是農民，一個是農業。不應該所有補貼政策的核心都是增加農民收入，應該區分對象。補貼農民的核心是提高農民收入，但是不應該用糧食直補或綜合補貼來實現，應該用醫療、保險、大病救助、教育來實現。對農業的補貼重點不應該放在增加農民收入上，而應該放在改善生產條件、降低生產成本上。

四、調整農業補貼方式，逐步實現價補分離

針對調整農業補貼方式，與會專家和代表從價補分離的角度對調整和完善農業補貼方式提出了相應意見。

有專家認為，在對農民進行補貼的時候一定要保證補貼和價格分離，保證補貼和國家戰略儲備分開。用政府補貼的方式來提升農產品價格雖然可以提高農民收入，但是會扭曲生產者信號，讓生產者因高估糧食的市場價值而過度種植。因此必須要實行價補分離政策，即補貼的時候只補貼收入，不補貼價格。而且以后的補貼應該重點向新型經營主體傾斜。過去，我們把保護價收購和國家戰略儲備混合在一起，結果戰略儲備工作效果一般，還出現了糧食過剩問題。所以將來國家戰略儲備應該單獨劃出一塊，讓補貼與之分離。補貼最好和保險、貸款相結合。鼓勵銀行給生產口糧的農村家庭發放一部分無追責貸款，同時完善非口糧作物保險體系。

有代表認為，應改“順價銷售”為“隨價銷售”。糧食臨時收儲政策施行的是“臨時收儲、順價銷售”，其最大的優點是可以直接補貼到種糧農戶身上。目前中國糧食收儲出現的問題不是出現在臨時收儲上，而是出現在“順價銷售”上。現行的做法是，收儲到的糧食如果順價賣不出去就儲存起來，第二年如果仍賣不出去就繼續儲存，很容易導致陳糧堆積。這種做法不但會使政府虧損更多，而且還會破壞市場規則，導致糧價上漲，增加生產加工企業成本。建議以后改為“臨時收儲、隨價銷售”，即臨時收儲以后，隨著市場的價格進行銷售，虧損的價差就當成是給農民的補貼。

還有專家通過分析我國大豆目標價格補貼政策實施情況，認為目標價格補貼政策不宜作為我國農業補貼的長期政策。在目標價格補貼政策設計和執行中存在著一些不容忽視的問題：核查費花費較高，且明顯增加了基層政府的工作量，政策執行成本高昂；中央政府認定的種植面積數據明顯低于地方政府上報的數據，認定的市場價格數據明顯高于農戶獲得價格，使補貼效果大打折扣；補貼兌現時間偏晚加劇了農戶的流動資金約束，不利于農戶第二年的農業生產安排。因此建議我國農業補貼應逐步轉向以直接收入支付政策為核心、價格支持政策為輔的政策體系。

五、理性發展，確保農業規模化不偏離適度原則

有代表認為，在當前的農業發展過程中，規模化已經得到了足夠的重視，但是適度問題往往被忽視。政府制定的政策直接體現出對擴大規模的過度追求。例如在福建省，菜農最適度的經營規模是戶均20—30畝，但是資金扶持項目對規模化有規定，要達到50畝、100畝才能獲得相應補貼，這種硬性規定不符合實際情況，有些揠苗助長了。再比如開展示范社、規范社評選時，其中的一個基礎標準就是社員規模，且對社員規模的要求逐級提高。而臺灣合作社則更注重運營的規范性，對社員的數量要求不高，這一點值得我們借鑒。

六、積極探索，有效突破農村金融融資擔保瓶頸

近年來，隨著國家對“三農”問題的重視，我國農村金融問題得到了一定緩解，但是仍然薄弱，依然是制約農業農村發展的關鍵因素之一。

有代表認為，當前并不缺乏農村金融貸款政策，但是由于效果差、針對性不強而收效甚微。例如：對于涉農機構降低法定準備金率的政策來說，申請農業貸款的主體往往經營多種業務，貸款的真實用途難以判斷，所以因政策而降低利率的貸款經常被借貸人用于其他行業。當前我國正在積極推進的土地抵押貸款對小農戶沒有什么作用，對規模農戶也只能起到有限的作用。從日本和臺灣的情況看，種植業貸款需求并不高，對貸款需求較多的是加工業，因此我們應該把重點放在研究解決農產品加工企業的貸款問題。長期來看，應該做好以下幾點。一是促進農業金融供給主體多樣化，特別是發展本地化的金融貸款機構。二是明確農業政策金融體系的構建框架。三是在互聯網的基礎之上，利用大數據來發展農業金融。

也有代表認為，當前中國農村金融狀況是不缺資金、缺政策；不缺資金、缺資產。資金方面，農商行70%的存款、郵政儲蓄銀行90%的存款來自農村，證明農村是不缺資金的。政策方面，缺少的是適合農村特點的融資擔保抵押制度，例如重慶有3000多萬畝耕地，6000多萬畝林地，300多萬畝宅基地。保守估值也有10000億元以上，即使是按照20%的標準抵押，也能獲取2000億的貸款，但是現實中這些資產無法轉變為資金。資產方面，一方面是不動產虛化，另一方面是動產虛值化，絕大多數不動產和動產都難以成為貸款抵押物。建議：一是加快農村信用體系建設，以信用體系為依托突破農村金融瓶頸。二是大力發展政府支持的涉農融資性擔保，解決契合國家發展方略的農業項目資金問題。三是充分發揮互聯網技術優勢，構建互聯網農業金融平臺，發展農村普惠金融，拓寬生產貸款融資渠道。四是探索開展資金互助社試點和農民合作社內部信用合作，大力發展新型農村合作金融。五是調整支農資金支出結構，加大財政對農業貸款貼息貼費力度，建立農業生產小額信貸風險補償機制，引導金融資金投放。六是完善農村產權交易市場，量化涉及農村資產的抵押權，保障農村資產抵押權的真正實現。

七、調整標準，提高農保額度，拓寬農保覆蓋

農業保險可以有效分散風險、分攤經濟損失，農業保險的發展對保障農業再生產的順利進行，推動農業的可持續發展具有重要意義，如何完善標準，調整農保額度和覆蓋面是與會代表關注的熱點話題之一。

有代表認為，目前農業保險賠付標準過低、額度過小，導致農民投保積極性不高，應及時調整農業保險賠付標準。現行的農業保險目的是為了保投入，因此在制定賠付標準的時候是按照相應投入成本進行量化。但當前延用的賠付標準是10年前制定的，已過時。當時一公頃投入成本僅為3000元左右，如今高達7000—8000元，早已翻倍，因賠付無法抵消損失而導致農戶投保意愿不強。建議參照當前農業投入成本，提高理賠金額到每公頃6000元以上，增加的保險費用由政府和農民共同承擔。只有這樣才能真正解除農民后顧之憂，激發農民投保的積極性。

還有代表認為：政策性農保覆蓋面不寬，特別是“菜籃子”項目補助不夠。從寧波市鄞州區來看，農業政策性保險自實施以來險種有所擴大，投保農戶有所增加，但是政策性農保的補貼基本集中在“糧、米、油、畜牧”上，而關系到市民“菜籃子”項目的設施蔬菜并沒有列入中央財政補貼范圍。鄞州區近4年來連續遭受臺風災害，僅去年，就遭遇7月和9月底的兩次臺風影響，農戶的大棚作物損失慘重，而政策性農保的賠付率在每畝250到300元之間，這對于農戶的損失來說，只是杯水車薪。寧波市出臺的政策性農保的棚內作物保額普遍偏低，達不到物化成本的一半，有的品種只有市場價的10%。因此建議將大棚及棚內作物列入中央財政補貼范圍，擴大政策性農保的覆蓋面，讓更多的農戶從中受益。

八、保護資源，確保農業生產的可持續發展

有代表認為，當前東北地區農業生產中黑土地保護機制缺失。長期以來，東北黑土地保護機制缺失，導致黑土層逐年變薄、肥力逐年下降。國家和省實施了有機質提升計劃，但是農家肥施用費時、運輸成本高，而有機質提升補助資金每畝只有10元，對調動農民種地養地積極性有限。立法方面也缺乏剛性約束，例如《土地管理法》中對持有所有權的村集體、經營權的農戶權責界定比較寬泛，僅用“可以要求”、“應當組織”、“應當采取”等字樣予以界定，缺乏力度。目前黑土區糧食生產的過程中化肥施用普遍過量，榆樹市坰均用肥總量已經達到1.1噸左右。過量施用化肥已造成耕地板結、土壤自我修復能力變差等不良后果。這個問題應該引起高度重視，建議從國家政策層面加大對東北黑土地的保護力度。

九、整合資源，調整涉農職權向農業部門集中

有專家認為，當前涉農職能部門相對分散，未來應盡量由從事農業的專業工作人員制定農業政策，行使農業管理職能。農業政策方面，中國的頂層設計按照農產品鏈條分割，但中國很大一部分比例的農產品鏈條都在農業部以外，所以我國絕大部分農業管理職能都不在農業部，連生豬屠宰以前都歸商務部管。這種農業職能分散的情況在任何一個發達國家都不曾出現。國際經驗告訴我們，農業的職能不適合由非農業的部門承擔。中國不進行農業的大部制改革，不把農業相關的問題回歸到農業部門，中國的農業問題就永遠解決不了。

有代表從地方政府的角度出發，認為目前農業發展涉及的主管部門多且分散。除了農業部門之外，發改、財政、科技、供銷、農辦、水利、糧食、林業等部門也分別掌握著一定數量的涉農政策資金。甚至還出現一些相關資源配置職能分散在同一部門內的不同處室的現象，產生一定的職能交叉。這不僅造成了行政資源與政策資金的浪費，更因為彼此間政策支持信息互通不足，可能造成壘大戶，也可能給尋租留下空間。因此建議各級黨委政府分別授權本級農口部門全面系統、自上而下地開展一次“三農”或農業政策大梳理，按照精簡、高效、透明的原則，調整完善各類農業支持保護政策，整合歸并性質相近、用途相同、使用分散的農業補貼資金。同時，理順各部門之間的工作關系，建立統一互通的農業政策大平臺和動態調整機制，加大農業政策績效評估和監管力度，提高農業支持保護政策的精準性、有效性和執行力。

（作者單位：農業部產業政策與法規司；農業部農村經濟研究中心）

責任編輯：洪峰