中國財政支農政策與體系的演變歷程

□ 中國農村財經研究會課題組

摘要：本研究報告遵循新中國成立60多年來的歷史發展脈絡，將中國財政支農政策與體系的形成與發展歷程，放在國民經濟發展的大環境中，將財政支農政策與體系的形成與發展分為五個階段，即：國民經濟恢復過渡期的財政支農政策（1949—1952年），計劃經濟時期的財政支農政策（1953—1978年），改革開放初期的財政支農政策（1979—1993年），“分稅制”改革時期的財政支農政策（1994—2003年），“統籌城鄉發展”戰略背景下的財政支農政策（2004年以來）。以全面客觀發展的角度，去梳理、認識我國財政支農政策與體系的形成發展歷程，系統地描述、歸納不同階段中國財政支農政策與體系的特點與特征，為未來完善財政支農政策和支農體系、進一步深化財政支農管理體制改革提供有益的借鑒。

關鍵詞：財政支農 政策體系；歷史形成與演進

現實是歷史發展的延續，也是未來發展的起點。這是我們研究認識財政支農政策問題的邏輯起點。梳理、了解、認識我國財政支農政策的演變與形成過程，既是我們全面系統總結建國60多年財政支農政策經驗教訓的前提和基礎，也是我們深化財稅體制改革，改革現行財政支農管理體制和運行機制，建立適合國情、符合世貿規則的財政支農體系，做好新時期下財政支農工作的必然要求。它不僅具有十分重要的理論與實踐價值，而且具有重要的現實意義。

應當說財政支農政策的制定與實施受諸多因素的影響，不僅取決于這個國家或地區社會發展所處的歷史階段，也取決于這個國家或地區的經濟和政治制度，更取決于它的經濟發展水平和財力狀況。因而，在不同時期或不同發展階段，財政支農政策目標和任務也要依據這個時期的工作重心來確定。以此為據，新中國成立60多年來，我國財政支農政策演變發展歷程可劃分為五個階段：

一、國民經濟恢復過渡期的財政支農政策（1949—1952年）

我國財政管理體制的形成與新中國成立一樣，在經歷了由革命戰爭年代的分散經營到1950年的高度集中，再由高度集中過渡到在中央統一領導下的統一分級管理。新中國成立后，國家財政由戰時財政過渡到建設財政，財政管理體制分設為中央、大區、省（市、自治區）三級財政。1953年后撤掉大區，增設縣級財政。盡管各級財政集中管理的形式、集中和分散的程度有所不同，但卻始終是沿著“統一領導，分級管理”的方向前進的。當時財政主要任務就是幫助各個部門恢復正常生產，首先滿足人民生活的基本需要，為國民經濟走上健康發展軌道創造條件，奠定基礎。由于國內戰爭剛剛結束，國家建設百廢待興，中央和地方財政十分困難，國家對農業的投入并不多，這期間，財政支農支出僅占財政總支出的4. 36%，財政支出項目主要是滿足機構正常運轉所需的農林水氣象部門事業費和用于農村的救濟費，對農業生產領域沒有資金投入，農業生產與農業增長主要依靠農戶自身的投入來實現。農戶的投入源于建國初期在全國范圍內進行的土地改革，土地改革不僅使得無地少地農民分到了土地和部分生產資料，也調動了廣大農民的生產積極性，使國內農業生產得到迅速恢復。這個時期財政支農政策目標和任務不明確，加之財力有限，因而財政支農體系也無從建立。

二、計劃經濟時期的財政支農政策（1953—1978年）

這個時期是我國由傳統農業社會向工業社會邁進的起步階段，經過國民經濟的恢復和社會主義改造的完成，以及人民公社“一大二公”和農村集體所有制度確立幾個重要時期。據統計，1952年，我國人均GDP僅有119.4元（約50美元），農業占GDP比重為51%，第一產業就業比重已達83.5%。這個時期，農業在國民經濟總量中占有絕對的比重。為了盡快擺脫“一窮二白”的落后局面，實現由農業國向工業國的轉變，國家選擇并實行了重工業優先和向城市傾斜的發展戰略。為實現這個戰略，國家實行了高度集中的計劃經濟體制，財政則在高度集中的計劃經濟體制下，實行的是統收統支的財政管理體制，這種體制的最大優勢可以動員一切力量，在短時期內籌集工業化所需大量資金。在這種背景下，財政支農政策必然要服從服務于重工業優先發展國家戰略的大局，由于當時國內經濟社會發展落后，國家財政不僅對農業沒有更多投入和支持，反而，要求農業為工業化提供積累和大量的資金支持。此時，作為國民經濟基礎產業或者說主導產業的農業，既肩負著為社會提供農產品、滿足對糧食的消費需求的重任，又肩負著為工業化體系建設積累籌集大量資金的重要職責。因此，從上世紀50年代中期開始，國家對農業采取了“自力更生為主，國家支援為輔”的方針，在財政支農政策方面，國家采取了“多取、少予”的財政政策，體現在稅收上主要是通過低價農產品汲取農業積累促進工業化加速發展，1958年國家出臺了《農業稅征收條例》，并開始對農產品實行統購統銷制度，國家通過征收較重的農業稅和工農業產品價格“剪刀差”的形式，將大量農業資源、資金和原料等集聚到工業和城市建設上，使工農業成品的貿易環境向著工業嚴重傾斜，最大限度地汲取農業資金來用于工業化建設。據國內學者測算，這一時期農產品價格剪刀差使國家從農業中汲取的積累大約在6000億元用于工業化建設。1952—1997年，我國農民通過工農業產品價格“剪刀差”為工業化提供資本原始積累、為非農產業提供充裕廉價的勞動力和土地資源這三種方式為國家建設積累的資金高達17.3萬億元。這期間國家在農業上取得的收入要遠遠大于財政對農業的支出。

盡管這一期間國家對農業也有一定的投入，財政安排了一部分資金支持人民公社改善農業生產條件，發展農業生產，但只是基于國內農業生產力水平較低，食品供給緊張，糧食短缺一直沒有得到有效解決而采取的必要措施。這個時期財政支農重點和主要目標，就是追求農產品數量，以解決吃飯和溫飽問題。由于財政收支渠道較少，支農的資金來源和投向單一，且財政支農基本建設投資嚴格按指令性計劃管理，采取無償撥款，建設單位無償使用的方式，支農資金主要用于農田水利基本建設，改善農業生產條件，發展農業生產。中央和地方財政支出主要用于農業基礎設施建設和恢復農業生產，修建了不少大中型水利設施，除了正常機構運轉所需經費外，用于農村教育、衛生、文化等農村社會事業支出很少，這也形成了這個時期財政支農體系。

不可否認，這一時期，國家利用體制所具有的政治動員力量，以“農業學大寨”等政治運動的形式，靠大量的農民義務工投入，來彌補財政對農業投入的不足。雖然，這種在全國范圍內進行大規模的興修水利和農田基本建設工程，在一定程度上，對于促進農業增長、改善農業生產條件，提高糧食產量起到了促進作用。但長期形成的農業農村的事務靠農村集體和農民自身投入的機制并沒發生根本性改變，且有些做法通過各種制度被固化下來，長期以往就形成了國家與農民“多取、少予”的財政支農格局和體系。

盡管財政支農支出占財政總支出的總量和比例也逐年上升，但農業、農村資金流向工業和城市的政策并沒有改變，農業增長依然還是依靠農村集體和農民自身投入來實現的，農業農村資金的過度流出，不僅大大削弱了農業自身發展的能力，而且導致我國農業基礎設施建設、農業科研教育投入嚴重不足，農業發展長期處于落后的狀態。客觀歷史地看，在一定時期，實行重工業和城市優先發展戰略是必要的，實踐證明也是有效的，這也是世界上所有實現工業化國家所必經的發展道路。但如果這種以工業和城市發展為導向的國家戰略延續時間過長，就會導致本來就相對落后的農業生產的物質技術條件長期得不到相應的改善，從而導致農業發展滯后、社會兩極分化、城鄉和區域差距持續拉大等一系列新的社會矛盾和問題，并且使國家發展落入崩潰邊緣。事實上，建國30年我國工業化體系的確立與形成就是以犧牲農業和農民利益為代價、汲取農業剩余而取得的，農業為工業化提供的積累已經遠超出自身承受能力，農業、農民為我國工業化做出了巨大貢獻。但由于我國戶籍制度藩籬，阻礙了人口等要素的流動，工業化與城鎮化沒能同步進行，“重城輕鄉、重工抑農”戰略實施與“多取、少予”的財政支農反向政策的長期共同作用，形成當今中國的城鄉差距和城鄉二元結構。

三、改革開放初期的財政支農政策（1979—1993年）

長期實行的計劃經濟體制和重工業與城市優先發展戰略，使得我國的國民經濟結構處于嚴重的失衡狀態，第一、第二、第三產業之間比例極不協調，工農之間、城鄉之間嚴重失衡，國民收入分配結構極不合理，“重生產、輕生活”，片面追求“高積累、低消費”的模式，由于沒有處理好工業與農業、城市與農村之間的關系，使得我國農業發展處于停滯不前的狀態，糧食和農產品生產始終處于短缺狀態，難以滿足人口的日益增長和經濟社會發展的需要。加之，持久的大規模政治運動，使得整個國民經濟處于崩潰邊緣，國家經濟社會發展形勢倒逼國家進行改革開放。

黨的十一屆三中全會后，我國率先從農業農村拉開了改革開放的序幕。為了增加農民收入，改變工農業產品交換不平等和國民收入分配不利于農業發展的狀況，國家分配政策和財政支農政策也開始進行了重大調整，國家大幅度地提高了農產品收購價格，1979年國家大幅度地提高了18種主要農副產品的收購價格，提價幅度為21%，1980年再次提價7.1%，以后還多次調整了農產品收購價格。特別是推行農產品“雙軌制”的價格體系改革，使得農民出售的農產品因價格上升而增加的收入非常可觀。除糧食和油料等主要農產品價格由國家控制外，其余農產品的價格部分放開或全部放開，隨行就市，這也使得過去對農業“多取、少予”政策發生了松動。據統計，1993與1978年相比，農產品收購價格總指數上升了214.7%，年遞增幅度為8.19%，相當于1953—1978年農產品收購價格平均增幅的3.17倍。而在這一時期國家在提高農產品收購價格的同時，對城市居民銷售的農產品價格變動較小，由此引起的價格倒掛差額由財政承擔。1978—1993年僅國家承擔糧棉油價格補貼累計為2855億元，平均每年為190.3億元。

在農村改革取得巨大成就的同時，國家把改革重心轉向城市，以搞活國有企業為突破口的城市經濟體制改革也隨之展開，為調動地方加快經濟發展的積極性，國家采取了“放權讓利”的政策，以利改稅改革為突破口，這讓“分灶吃飯”的財政包干體制替代過去實行財政高度集中的統收統支管理體制，財政支農政策和支出也相應進入了轉折調整時期。隨著“劃分收支，分級包干”財政體制的實行，國家財政在支援農村生產支出中，除特大抗旱防汛補助費和支援不發達地區資金外，全部下放到地方財政，列入地方包干基數，由地方管理使用。中央財政支農支出主要是中央級農業事業費支出和對地方的特大防汛抗旱補助支出。地方財政農業支出主要是支援農村人民公社支出、農業事業費等。但隨著國家向企業和地方放權讓利的各項政策措施的陸續出臺，財政包干體制的負面效應也隨之產生，即中央財政收入占GDP的比重和全國財政收入的比重不斷下降，中央財政日益困難，中央財政收入占GDP的比重由1978年的30.9%下降到1993年的14.7%。且財政赤字規模不斷擴大，1993年已達199億元，使得國家財政始終處于緊運行狀態。有限的財政收入，不僅滿足不了國企改革和城市其他改革成本支出，更難以滿足農業對資金的需求。加之，地方也把工作重心放在城市和國有企業改革上，對農業重視和支持力度不夠，財政支農資金投入出現了整體下降，農業基本建設投資長時期出現銳減，1978—1980年農業基本建設投資額分別為51.14億元、62.41億元、48.59億元，而1981—1989年連續9年從絕對值占基建總投資的比重都出現下降。“五五”時期農業基建支出238.03億元，平均每年47.6億元：“六五”時期下降為158.57億元，平均每年31.7億元：“七五”時期也僅為247.67億元，平均每年49.5億元。從而導致上世紀80年代中后期全國糧食生產和農業發展出現了停滯不前、徘徊下降、農業發展后勁不足的局面。

為改變這種狀況，國家及時調整了財政支農政策，采取了一系列措施增加和引導地方各級政府對農業的投入。

1.開辟財政支持農業的新資金渠道。

為拓寬財政支農的投資渠道和范圍，國家開征了耕地占用稅，以此設立農業發展基金，并實施了大規模的以土地治理為主要內容、以增加農產品產出為目標的農業綜合開發。重點通過山水林田路綜合治理，進行大面積中低產田改造，確保主要農產品產量穩定增長。1988—1993年中央對農業綜合開發的累計投入達到78.1億元，地方財政投入65.8億元，改造中低產田14348萬畝，開墾宜農荒地1823萬畝，這對于提高全國農業和糧食的綜合生產能力，緩解農產品供求矛盾，產生了積極作用。

2.實行農業生產資料補貼政策。

為支持農業生產，減輕農民負擔，國家對化肥、農藥、農用塑料薄膜、小農具、農機、柴油以及農業用電等農業生產資料按優惠價供應，致使這些產品的生產長期處于微利、保本或虧損狀態，企業虧損由國家補貼，1978—1993年累計補貼額為607.3億元。

3.繼續對農民實行輕稅政策。

為了調動農民的生產積極性，在農業稅征收上堅持采取“穩定負擔、增產不增稅”的政策，把增產的好處留給農民。1979—1982年期間還采取起征點辦法；1983年后又實行對貧困山區照顧等政策；再加上其它各種災情減免、社會減免，1978—1990年累計向農民減免稅收46億元。農業稅稅負進一步降低，由1978年的4.4%降為1993年的2.4%。

4.建立了中央財政對地方財政支農工作的激勵和約束機制。

隨著財政體制的改革，逐步明確了中央財政和地方財政在農業農村方面的事權劃分和支出重點，這一期間將農業基礎設施建設的小型農田水利資金包干給地方，農村教育、衛生等支出責任也主要由地方財政承擔。與此同時，為了調動地方財政支農的積極性，中央財政的相關農業專款大多要求地方進行資金配套，這對于擴大地方財政對農業投入具有一定的刺激作用，同時也形成了“地方包干基數內支出+中央專項撥款補助”體制。

5.改革財政支農資金管理使用分配辦法。

為克服農業基本建設投資管理中不講經濟責任，缺乏提高投資效益的壓力和動力的弊端，從1985年開始，規定凡由國家預算安排的基本建設投資全部由財政撥款改成建設銀行貸款的辦法，即“撥改貸”。并對缺乏應有還款能力的財政支農項目，規定了相應的部分或全部豁免貸款本金和利息的辦法。其中財政支農項目占有較大比重，1986年國家又對規定豁免本息的建設項目不再實行財政投資貸款而恢復撥款。1988年國家對投資管理體制進行了改革，用經濟辦法對投資進行管理，中央和各省分別成立農業、林業等六個國有專業公司，負責管理和經營本行業的中央投資的經營性項目，其中：農業和林業投資公司投資涉及農業農村發展的許多領域，包括對農業、水利等一些涉及關系國民經濟發展大局、投資大、建設周期長的基礎設施項目。

盡管這個階段我國農業發展出現了一些波動，但國家財政對農業支持方面，無論在資金投入的總量、渠道和結構，還是在政策內容、政策作用的方式，以及政策覆蓋范圍上，都比過去有較大增加。特別是1993年全國人大頒布實施《農業法》為財政支農政策提供了法律保障，《農業法》第四十二條規定：“國家逐年提高農業投入的總體水平，國家每年對農業總投入應高于國家財政經常性收入的增長和幅度。”這為財政支農政策和制度建立提供了第一部法律依據。據統計，1979—1993年，由國家財政預算直接安排用于農業的資金投入為2898.32億元，平均每年192.22億元，比1979年前29年的平均數44.1億元增加了149.12億元，增長了2.4倍。國家財政支農政策的調整和對農業的投入，不僅極大地調動了廣大農民群眾的積極性、創造性，而且確保了國家糧食安全，促進我國農業和農村全面發展，為推進城市各項改革提供了保障。1993與1978年比較，農業產值增長了114%，年均遞增5.3%：農民收入增長了246%，年均遞增9.5%；農村恩格爾系數由67.7%下降到58.1%，下降了9.6個百分點。這個階段雖是農民收入增長最快、城鄉差距最小的階段，但國家對農業采取的“多取、少予”的政策格局依然沒有改變。直到1994年分稅制改革前，財政支持農村生產支出在預算管理上，實際上采取的是“地方包干基數內支出+中央專項撥款補助”體制，構成了“分灶吃飯”的財政包干體制下的財政支農政策。

四、“分稅制”改革時期的財政支農政策（1994—2003年）

這一時期，不僅是我國確立社會主義市場經濟體制改革目標并付諸實施的重要歷史階段，也是實行“分稅制”改革，調整中央與地方分配關系的關鍵時期。按照黨的十四大報告和十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》中提出“建立社會主義市場經濟體制”要求，1994年，國家實施了以分稅制為核心，對財稅體制進行了一系列的重大改革。財政體制改革方向和任務，就是要建設以公共財政制度框架為主的現代財政體制，在財政預算管理與收支上逐步向公共財政的方向調整。在此基礎上，中央提出了將“三農”、教育、社保等公共服務領域支出作為今后財政支出的重點。1994年實行的“分稅制”改革，劃分了中央與地方的事權和收支范圍。在上述改革大的環境和背景下，國家財政支農政策不僅進行了重大調整，而且財政支農支出規模和結構，以及支農資金管理機制和方式也發生了重大變化。具體表現在：

1.財政支農資金進入快速增長時期

這個時期是國家財政支農資金增長最快的時期，一方面，國家通過發行特別建設國債，支持包括重要水利工程設施建設在內的農業基礎設施建設。國家加大了對生態建設的支持，大幅度地加大了對林業的投入，重點支持天保工程、退耕還林（草）工程、京津風沙源治理等林業重點工程建設，取得了較為顯著的成效。另一方面，在預算內增加對支援農村生產支出、農林水氣象等部門事業費、財政扶貧支出、農業綜合開發支出。在增加財政對農業投入的同時，國家財政還相繼設立了水利建設基金，糧食、棉花主要農產品風險基金。1994年財政支農資金首次突破100億元，達到107億元，1994—1997年平均增長超過16%。特別是1998年以來，為應對亞洲金融危機，國家開始實施積極的財政政策，財政支農資金總量較大幅度提高，農業基本建設投資出現了超常規增長，1998年為460億元，比上年增長了1.89倍，1999—2002年分別為357億元、414億元、480億元和423億元。整個“九五”時期，財政用于農業的支出達到5186.6億元，是“八五”期間的3倍，是“五五”時期的8.4倍。2000年財政對農業支出已超過2090億元，占當年財政總支出的13%。這對于加強農業基礎地位，增強農業發展后勁，改善農民生產生活條件發揮了積極作用。

2.財政支農資金市場化取向開始顯現

隨著社會主義市場經濟體制的建立和公共財政體制框架的形成，政府在“三農”發展中的事務逐步明晰，按照市場經濟條件下政府職能的要求，財政支持“三農”開始由過去直接支持農產品生產經營為主向支持農產品生產經營和農業市場體系完善并重轉變，支持重點主要放在農業基礎設施建設、糧食安全和主要農產品有效供給、農業科技進步、農產品市場體系建設、農業救災抗災、農村扶貧開發和生態建設等體現公共財政性質方面。中央在加大對上述領域支持的同時，利用發行建設國債資金對農業進行投入。1988—2002年累計發行長期建設國債6600億元，其中安排1860億元，用于改善農村生產生活條件，包括：節水灌溉、人畜用水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等（農村“六小工程”）。不僅如此，國債用于西部大開發、教育、衛生、生態等方面的投入，也有一定比重直接或間接用于“三農”方面。上述資金投向的調整，不僅改善和優化了政府財政的支農結構，而且促進城鄉社會經濟的協調發展。

3.財政支農管理體制和機制發生積極變化

在財政支農改革方面，國家對財政支農支出管理體制也進行相應的改革，重點是規范預算的編制和支出的管理，針對過去財政預算管理重收入、輕支出、資金管理粗放、支農資金損失浪費嚴重、資金使用效率低等問題。國家在財政扶貧領域和農業綜合開發領域，引入了世行項目管理辦法，如報賬制、項目庫制、專家評審制、績效評估制度等，且效果十分明顯。從1999年開始，首次開始進行部門預算改革試點，然后又逐步擴展到所有部門及在全國普遍推開。部門預算通過細化預算和建立將預算外、預算內并入一本賬冊的綜合預算，通過對財政支農資金管理體制和機制的改革，提高了財政支農資金使用效率。

4.農村稅費改革試點工作全面推開

20世紀90年代，既是我國社會主義市場經濟發展起步階段，也是農民稅費負擔增長最快、最重的時期。在政府主導經濟發展模式和以追求“GDP”為干部考核政績觀的引導，以及財稅體制改革不完善、財權與事權不對應等諸多因素的作用下，導致農民負擔在1998年前后達到了頂峰。農民不僅向國家和集體繳納包括農業稅、農業特產稅和屠宰稅在內的各種稅費等，也要按照土地承包合同繳納的三提五統費，以及土地承包合同以外負擔的各種攤派、集資等。據統計：1990—1998年，我國農民稅費負擔總額從469億元增加到1399億元，農民人均稅費負擔從55.8元增加到161元，分別翻了一番半。但同一時期，農業各稅占農民稅費負擔總額的比重均不超過35%，這反映出農村“三亂”問題之嚴重程度，“亂收費、亂攤派、亂罰款”已成為當時農民負擔急劇膨脹的最主要因素。不僅如此，這一時期國內的農業生產成本上升速度大大快于農產品價格的上漲速度，種糧效益出現整體下降，農民種糧收入抵不上成本支出，一些地方出現了棄耕撂荒的現象。盡管中央三令五申，采取了多種措施，但農民負擔過重的問題仍沒有從根本上解決，各種名目的非稅負擔種類繁多，有增無減，各種費用增長遠遠高于農民收入增長速度，因稅費征收和稅費負擔過重而引起干群沖突和傷亡事件不斷發生，干群關系緊張的矛盾問題十分突出，農民因負擔過重上訪已成當時農村社會最突出的問題，嚴重影響農村基層政權和社會的穩定。資料顯示，2000年與1990年比較，農民承擔的稅費總額（不含“三亂”）由469億元增加到1359億元，其中：農業“四稅”由88億元增加到465億元，村級提留由216億元增加到352億元，鄉統籌費由117億元增加到268億元，其它收費由48億元增加到274億元，農民人均承擔的稅費額由55.8元增加到168.4元。“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，轟動一時。

農村稅費負擔過重而引發的農村社會各種矛盾和問題，引起中央對“三農”問題的高度關注。針對這一現狀。2000年，中央決定在全國范圍開展農村稅費改革試點，為啟動和推開農村稅費改革試點工作，彌補基層財政因降低農業稅而減少的財政收入，國家加大對農村稅費改革的支持力度，中央通過財政轉移支付，支持試點省進行農村稅費改革，其中2000年為19.7億元，2001年為99.35億元，2002年為334.63億元，這些資金的投入不僅減輕了農民負擔，而且確保了農村稅費改革的順利推進和農村基層政權的平穩運轉，穩定了農業、穩定了民心。同時，農村稅費改革使國家與農民的“取”、“予”分配關系發生了新的變化，在一定程度上促進了財政支農政策轉變，“多予、少取、放活”的方針在財政支農政策層面上得到了體現。

盡管這十年國家財政支農資金投入的增長幅度較大，但也存在著較為明顯的問題。與我國農業的基礎地位和發展要求相比，一是財政支農總量仍然是低水平的。與發達國家平均水平的30%—50%、發展中國家的10%—20%仍有較大差距。二是財政支農結構也不合理。有3/4以上用于支持農業生產和農產品流通，而用到農村教育醫療衛生和社會福利領域的支出不到1/4。有60%—70%用于行政人員的供養和行政開支，真正用到建設上的并不多。扣除農林水氣象部門事業費支出后，財政支援農業生產支出占財政支農支出的比重還不到40%，占財政總支出的比重僅為3%左右；三是財政支農資金投入機制也尚未建立健全。

由于這個時期是經濟體制轉換的關鍵時期，以國企改革攻堅為代表的城市經濟體制改革的全面鋪開，國家的工作重心基本放在城市和市場化改革，“三農”問題又曾一度被忽視，受資源和市場的雙重約束，農業出現了增產不增收的局面，城鄉差距進一步擴大，國內糧食產量在經歷了1996—1998年連續3年突破萬億斤峰值后，2000—2002年卻連續3年的下跌到每年9000億斤左右的低谷，糧食生產大幅波動，農民收入徘徊不前，國家糧食安全受到威脅等問題又再次引起了中央的高度重視。

五、“統籌城鄉發展”戰略背景下的財政支農政策（2004年以來）

這個時期既是國家財政支農政策發生重大轉變的時期，也是強農惠農富農的財政支持政策出臺最多的時期，更是新時期我國財政支農體系形成重要時期。這個時期財政支農政策與過去相比發生明顯重大轉變：一是由過去的對“三農”的“多取、少予”較變為“少取、不取、多予”；二是財政支農政策的著力點由農業生產領域向農村民生領域拓展，即由過去只重視對農業生產的投入、轉向提高農民整體素質，改善農村生存環境和條件的投入。這是因為：

進入新世紀以來，我國國民經濟結構出現了根本性變化。2003年，我國人均GDP達到10542元（約1090美元），農業GDP比重降至12.8%，工業GDP與農業GDP之比達到3.6∶1，農業就業比重降至50%以下，人口城市化率達到40.5%。2003年我國GDP總量達到11.7萬億元（約1.4萬億美元），全國財政收入已突破2萬億元，達到21715.25億元，其中中央財政收入為15681.51億元，財政收入占GDP比重已達到18.5%，且農業各稅占比降至4%。按照國際經驗，表明我國已進入工業化中期階段，非農產業代替農業成為國民經濟的主導產業，經濟增長的動力主要來自非農產業。換句話說，我國已初步具備了工業反哺農業、城市支持農村的階段，根據當時的國家財力，我國已經具備了條件對國民收入分配格局進行調整，改變農業農村長期以來在資源配置和國民收入分配中的不利地位。中央決策層基于上述認識和判斷，2004年，黨的十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷，即在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村的協調發展，也是帶有普遍性的趨向，并明確提出，我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。“兩個趨向”重要論斷的提出，為我國在新階段形成“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的政策框架定下了基調，這標志著國家發展的基本方略開始發生根本性轉變。加之，1999—2003年國內糧食連續減產，從歷史上最高水平1998年的10246億斤，降到了2003年的8614億斤，減少了1632億斤，使當時糧食的供求關系進入了一種緊張的狀態。糧食減產又帶來農民收入的下降。因而，在這種背景下，促使中央下決心調整國民收入分配結構。正是在黨的十六大提出的以科學發展觀和統籌城鄉發展作為統領，來制定各項農業政策的指導思想背景下，中央陸續出臺了13個“中央一號”文件，這13個“中央一號”文件基本上都是圍繞著如何糧食增產、農民增收，農業增效，保證國家糧食安全、縮小城鄉差距，加速實現我國農業現代化而展開的，體現在財政支農政策上就是如何強化農業支持保護力度，制定并實施了一系列財政支農政策和具體措施。以這13個“中央一號”文件為載體，針對不同年份的情況，國家陸續出臺了一系列強農惠農富農的財政支持政策，其密度之高，種類之全，力度之大，超過了以往任何一個時期，這在我國財政支農發展歷史上留下了濃墨重彩的一筆。

盡管上述不同年份的文件所體現中央和地方財政支農的重點和任務要求也不同，但把他們聯系組裝在一起就構成了新時期完整的財政支農政策體系。具體如下：

1. 建立財政支農資金穩定增長的投入保障長效機制

2004年以來，圍繞農業問題，中央連續出臺了13個中央一號文件，這些文件出臺，為構建新時期國家財政支農體系，建立農業投入保障機制，提供了重要的政策和制度保障。2004年中央一號文件首次提出要按照“多予、少取、放活”的方針，建立健全財政支農資金的穩定增長機制；2005年，提出新增財政支出和固定資產投資要向“三農”傾斜，并加快立法進程。為落實這一原則，在此后幾年的一號文件中，陸續形成了每年支農投入要做到“三個高于”的硬性要求，即國家財政支農資金增量要高于上年，固定資產投資用于農村的增量要高于上年，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要高于上年。2006年，提出要提高耕地占用稅稅率，新增稅收主要用于“三農”；2007年，提出建設用地稅費提高后新增收入主要用于“三農”，并要求縣級以上各級財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度；2008年，提出國家在國家扶貧開發工作重點縣新安排的病險水庫除險加固、生態建設等公益性強的基本建設項目，逐步減少或取消縣及縣以下配套；2009年，將這一政策擴大至所有中西部地區；2010年，要求耕地占用稅稅率提高后的新增收入和新增建設用地土地有償使用費全部用于農業；2011年和2012年則分別強調了水利和農業科技領域的財政投入，要求財政投入的總量和增幅都要有明顯的提高；2013年，提出要穩定完善強化這些行之有效的投入政策，強化農業支持保護制度；2014年，提出要完善財政支農政策和農業補貼政策，加快建立利益補償機制，支持農業可持續發展；2015年提出在優先保證農業農村投入的前提下，調整完善農業補貼政策，提高農業補貼的導向性和效能。2016年中央一號文件圍繞農業“補短板、去庫存”，提出了健全農業農村投入持續增長機制，優先保障財政對農業農村的投入，確保力度不減弱、總量有增加，完善財政支農資金使用和項目管理辦法，將種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，重點支持耕地地力保護和糧食產能提升。至此，一套保障財政支農投入穩定增長的長效機制已初步建立起來。

2004—2014年，十年期間，中央財政“三農”支出累計已超過7萬億元。2015年11月2日全國人大常委會副委員長張寶文報告農業法執法檢查情況時說，“十二五”期間，中央安排農業基建投資超1萬億元。2010年到2014年，全國一般預算農林水支出累計57272億元，年均增長14.6%。2015年，全國預算安排農林水支出16953億元，比上年增長11.4%。“十二五”期間，中央安排農業基建投資10790億元，比“十一五”增加4990億元。

2. 在全國范圍內實現了農業稅費的全部減免

早在2000年3月，以《中共中央國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》下發為標志，我國正式進入農村稅費改革的歷史新時期。最初，中央按照“減輕、規范、穩定”的目標選擇在安徽全省進行試點，主要內容是“三個取消、兩個調整、一個逐步取消和一項改革”，即取消鄉統籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統一規定的勞動積累工和義務工，調整農業稅和農業特產稅政策，改革村提留征收使用辦法。這些措施推行后在當年就取得了明顯成效，鄉鎮的“五統籌”和村里的“三提留”分別納入農業稅和農業稅附加，農民除繳納7%的農業稅和1.4%的農業稅附加外，不再承擔任何費用。2002年3月，國務院又下發了《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，進一步將農村稅費改革的試點地區擴大至16個省（市、區）。截至2002年底，全國農村稅費改革試點受惠人口達6.2億，占到農村總人口的3/4。至此，這一階段以“減輕負擔”和“規范稅制”為主要目標的改革任務已基本完成。與改革前相比，2003年農民稅費負擔下降30%左右，2004年下降50%以上，2005年下降70%以上。

隨著新一屆中央領導全面履職，以及國家財力的進一步增強，中央開始將逐步取消農業稅納入決策視野，并以三個連續的中央一號文件為載體完成了改革部署。2004年中央一號文件首次提出農業稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅。通過免征農業稅或降低農業稅稅率，2004年全國農民共免繳農業稅約302億元，農民人均稅費下降30元，降幅達44.3%，稅費負擔占當年農民人均純收入的比重由2003年的2.6%下降到2004年的1.3%。同時農民收入實現較快增長。據統計，2004年全國農民年人均純收入為2936元，比上年增長6.8%，創1997年以來的最高水平，農民從國家的惠農政策中得到了實惠。為了彌補降低稅率后減少的地方財政收入，文件還提出糧食主產區和中西部地區由中央財政通過轉移支付解決。在國家的政策支持下，2004年我國農業生產出現重要轉機，糧食增產和農民增收成為全年經濟的最大亮點，糧食總產量達到9389億斤，同比增長9%，扭轉了連續5年下降的局面。2005年一號文件進一步要求擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度，同時在牧區開展取消牧業稅試點。2006年一號文件最終確定在全國范圍內取消農業稅。同時，2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議做出了自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定。這意味著在我國延續了2600余年之久的“皇糧國稅”從此退出了歷史舞臺。2006年全面取消農業稅后，全國農民每年減輕稅費負擔1335億元，8億農民得到實惠，廣大農民群眾衷心擁護和支持這項改革。1999—2006年，我國農民人均稅費負擔從156.6元下降到11元，降幅達93%；稅費負擔占農民人均純收入的比重也從7.2%下降到0.3%。同時，為了彌補取消農業稅后減少的地方財政收入，2000—2014年，中央財政累計安排地方農村稅費改革轉移支付補助資金超過8000億元，有效緩解了糧食主產區和中西部地區的財政困難，也為進一步鞏固農村稅費改革成果創造了條件。

3. 實施對農業生產 “四項補貼”政策

黨的十六大以后，財政支持農業發展政策的重大創新，就是先后實施了農作物良種補貼、種糧直補、農機具購置補貼和農資綜合補貼，簡稱為“四項補貼”。2004—2014年，“四項補貼”從146億元增加到1663億元。其中，種糧直補從2004年的116億元增加到151億元；良種補貼從2004年的29億元增加到207億元；農機補貼從2004年的0.7億元增加到228億元；農資綜合補貼從2006年的120億元增加到1077億元。

（1）糧食直補。實施對種糧農民直接補貼政策是與糧食流通體制改革相輔相成的。隨著國家全面放開糧食收購和銷售市場，糧食價格得以理順，價差虧損明顯減少，這使得從糧食風險基金中拿出一部分用于對種糧農民進行直接補貼成為可能，從而實現了補貼對象由流通環節向生產環節的轉移，有助于進一步提高補貼資金的使用效率。2004年一號文件首次提出，從糧食風險基金中拿出部分資金，用于主產區種糧農民的直接補貼；2005年，要求有條件的地方進一步加大補貼力度；2006年，明確提出糧食主產區要將種糧農民直接補貼的資金規模提高到糧食風險基金的50%以上；2007年，進一步將這一比例要求延伸至全國各地。此后，每年中央一號文件都對持續加大糧食直補規模作出了明確部署。

（2）良種補貼。為加快良種推廣，促進良種區域化種植，提高農產品的產量和品質，中央一號文件陸續制定并完善了良種專項補貼政策。2004年一號文件提出在小麥、大豆等糧食優勢產區擴大良種補貼范圍。2005—2008年一號文件要求不斷增加良種補貼資金，擴大補貼范圍。2009年一號文件明確提出實現良種補貼對水稻、小麥、玉米、棉花等品種的全覆蓋，同時擴大油菜和大豆良種補貼范圍。2010年一號文件提出擴大馬鈴薯補貼范圍，啟動青稞良種補貼，實施花生良種補貼試點。至此，國家良種補貼政策初步成形，并在此后每年的中央一號文件中繼續得到落實。農作物良種補貼從最初的大豆1個品種擴大到水稻、小麥、玉米、棉花等10多個品種，基本實現了主要產區全覆蓋。

（3）農機具購置補貼。農機具購置補貼始于1998年，是“四項補貼”中實施時間最晚的，但起初補貼的數額和范圍都相對較小，無法充分體現出鼓勵和支持農民使用先進農用機械的導向作用。2004年中央一號文件提出對農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農機服務組織購置和更新大型農機具給予一定補貼。2005—2007年中央一號文件，強調繼續增加補貼資金，擴大補貼機型和范圍。2008年，要求提高補貼標準，并將農機具購置補貼覆蓋到全國所有農業縣。2009年，提出將先進適用、技術成熟、安全可靠、節能環保、服務到位的農機具納入補貼目錄，并將補貼范圍覆蓋到全國所有農牧業縣（場）。2010年，繼續把牧業、林業和抗旱、節水機械設備納入補貼范圍。2012年，要求進一步完善補貼機制和管理辦法。2013年開始推行農機“以舊換新”試點。目前，補貼機種擴大到12大類45小類180個品目，各地自行確定的補貼機種也由5種擴大至10種，補貼范圍覆蓋全國所有的農（牧）業縣（場）。

據農業部提供的數據：2012年我國農機總動力突破10億千瓦，2013年達到103906.75萬千瓦。2001—2013年，機耕水平從39.59%提高到69.10%；機播面積比重從26.06%提高到48.78%；機收面積比重從16.12%提高到47.02%。2014年，我國農業機械化綜合作業水平已經達到近60%，小麥基本實現全程機械化，水稻和玉米關鍵環節機械化技術基本成熟，油菜、花生、棉花等經濟作物的種植和收獲環節機械化技術取得重大突破。

（4）農資綜合補貼。為避免國際石油價格上揚帶動國內柴油、化肥等生產資料價格上漲對農業生產造成不利影響，2006年，國家財政緊急撥付了120億元資金，作為對農民生產成本的補貼。這項補貼政策在當年取得了良好的效果。因此，2007年、2008年中央一號文件均要求進一步加大農業生產資料綜合補貼力度。2009年則提出要完善補貼動態調整機制，根據農資價格上漲幅度和農作物實際播種面積，及時增加補貼。此后幾年，中央一號文件延續這一思路，對落實和完善農資綜合補貼動態調整機制進行了部署。農資綜合補貼動態調整機制不斷完善，有效彌補了農資價格上漲造成的種糧成本增支。2012年，中央財政共安排農資綜合補貼資金835億元，比2006年增加715億元，增長了近6倍。目前，農資綜合補貼已成為“四項補貼”中數額最大的一項，對保護農民的生產積極性起到了關鍵性的作用。

此外，每年的中央一號文件還陸續出臺了奶牛良種補貼、生豬良種補貼等一系列畜禽養殖補貼，有力地促進了養殖業的健康發展。2009年以后一號文件還特別強調了對補貼資金增量使用方向的調整。要求按照“存量不動、增量傾斜”的原則，新增補貼重點向主產區和優勢產區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜，以提高補貼資金的利用效率，發揮財政投入的導向作用。

為進一步加大對糧食生產的支持力度，2005年，國家出臺了產糧大縣獎勵政策，對糧食生產達到一定規模的產糧（油）大縣進行獎勵，這不僅改變“產糧（油）大縣、財政窮縣”的狀況，而且改善了產糧（油）大縣的財力狀況，提高了產糧大縣的公共服務能力。到2014年，中央累計安排產糧（油）大縣獎勵資金1270億元，獎勵縣數達到1000多個。2004—2011年，中央財政對糧食主產區轉移支付年均增長速度為27.8%。

4. 建立糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲的調控制度

為了保障種糧農民的積極性和種糧的基本收益，我國從2004年開始建立糧食最低收購價制度，從2008年開始建立重要農產品臨時收儲制度。首先，從2004年起，國家對主要糧食主產區的主要糧食品種小麥和水稻實行了最低收購價政策。從2006年起，在全國范圍內開始全面實施對小麥、稻谷兩大重要糧食品種進行最低收購價政策。即：2005—2006年、2009年和2012年，國家啟動了秈稻最低收購價執行預案，2007年、2012年啟動了粳稻預案，2006—2009年、2012年、2013年啟動了小麥預案。在小麥和水稻實行最低收購價政策的基礎上，從2008年起，國家開始對主產區玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。即：2008年、2012年和2013年，國家啟動了玉米臨時收儲，2008—2013年啟動了大豆和油菜籽臨時收儲，2011—2013年啟動了棉花和食糖臨時收儲。以此為標志，我國以補貼和價格支持為基礎的糧食調控制度得以基本建立。按照國家政策規定，每年在糧食播種前公布水稻、小麥、玉米的最低保護價，當市場價低于保護價時，由國家指定的國有糧食企業以不低于保護價價格敞開收購，此項政策的宗旨是保護農民種糧的利益。此項政策實施以來，國家不斷提高稻谷、小麥最低收購價和玉米的臨時收儲價格，十年之內，小麥價格提高了70%以上，水稻價格提高了1倍，而玉米價格由2008年1500元/噸提高到2014年2240元/噸，價格提高了50%，糧食收儲價格的提高有力地促進了糧食增產和農民增收，為保障市場供應、穩定價格水平發揮了重要作用。據統計：2005—2014年，用于實施最低收購價制度、臨時收儲制度、目標價格補貼制度試點的資金從183億元增加到3890億元。

5. 繼續增加對農業基礎設施建設和農業綜合開發的投入

這一時期，國家圍繞加強農業基礎設施建設、提高綜合生產能力，創造性地提出并逐步完善了多項財政支農政策與措施，為農業“強筋健骨”發揮重要作用。

一是實施測土配方施肥補貼。為了改善土壤營養結構，減少化肥面源污染，促進農業增產增效和農業可持續發展，2005年中央一號文件首次提出推廣測土配方施肥，增加土壤有機質，并于當年啟動了測土配方施肥補貼項目，對各地進行土壤成分檢測和配方施肥推廣工作予以經費補貼。此后，幾乎每年的一號文件都對進一步擴大測土配方施肥補貼的范圍和規模提出了明確要求，2005—2012年，中央財政累計安排測土配方施肥補貼71億元，覆蓋全國所有農業縣，測土配方施肥技術示范推廣面積超過10億畝，約1.6億農戶受益，水稻、小麥、玉米等主要糧食作物單產增加6%—10%，畝均增加收入30元以上，其中經濟作物畝均增加收入80元以上。測土配方施肥補貼落實到位，不僅有力地推動了農產品產量的提高和品質的改善，而且保護改善了農業生態環境。

二是加大對農村科技投入的支持力度。2005年至2013年中央財政直接用于農村科技專項、計劃資金投入和支持農業領域科研活動的資金投入累計為651.47億元。包括：組織實施“科技入戶工程”，安排科技入戶項目經費。為了加快農業科技創新與推廣步伐，構建起“科技人員直接到戶、良種良法直接到田、技術要領直接到人”的科技成果轉化應用長效機制，我國啟動了“農業科技入戶示范工程”，并安排專門的項目資金，用于科技示范戶補貼和技術服務補貼。2005年一號文件首次提出，認真組織實施“科技入戶工程”，扶持科技示范戶。2006年、2008年一號文件要求“擴大重大農業技術推廣項目專項補貼規模”，“進一步探索農業科技成果進村入戶的有效機制和辦法”。2005—2007年，中央財政支付的科技入戶技術補貼資金超過2億元。“農業科技入戶示范工程”的組織實施，不僅對廣大農戶積極采用先進適用的農業技術起到了重要的推動作用，而且大大提高我國農業科技進步的貢獻率，2014年，我國農業的科技貢獻率已經超過55.6%，比2003年提高12個百分點以上。

三是設立小型農田水利設施建設專項資金。長期以來，我國農村小型農田水利設施主要是依靠農民自主籌資投勞建成的。但由于農村稅費改革后，農民勞動積累工和義務工被取消，而國家財政投入又未能及時跟進，導致水利“毛細血管”的小型農田水利建設嚴重滯后，影響了大型灌溉工程效益的發揮和糧食生產的穩定發展。為了盡快補齊這塊短板，2005年一號文件明確提出，要在繼續搞好大中型農田水利基礎設施建設的同時，不斷加大對小型農田水利基礎設施建設的投入力度，并新設了小型農田水利設施建設補助專項資金，對農戶投工投勞開展小型農田水利設施建設予以支持；2006年，提出實行中央和地方共同負責，逐步擴大中央和省級小型農田水利補助專項資金規模。2008年，要求大幅度增加專項資金規模，同時將大中型灌區末級渠系改造和小型排澇設施建設納入補助范圍；2010年，提出新增一批小型農田水利建設重點縣。在2011年中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》中，要求優先安排產糧大縣，加強灌區末級渠系建設和田間工程配套。2012年，提出實現小型農田水利重點縣建設基本覆蓋農業大縣。2013年，要求進一步擴大小型農田水利重點縣覆蓋范圍。據統計：2005—2012年，中央財政小型農田水利設施建設專項資金從3億元增加到126億元，累計投入達298億元，年均增長91.9%。2009—2012年，中央財政小型農田水利重點縣增至1250個，基本覆蓋了全國所有的農業大縣和產糧大縣，有效解決了項目區小型排灌工程“卡脖子”、“最后一公里梗塞”等問題，產生了顯著的經濟、社會效益和生態效益。截至2013年底，全國建成各類水庫9.77萬座，總庫容8928億立方米；建成萬畝以上灌區數7710處（其中超過30萬畝的大型灌區470處），建成各類小型農田水利工程2000多萬處。2014年底，全國農田有效灌溉面積達到9.52億畝。我國節水灌溉也得到較快發展，節水灌溉總面積達到4.07億畝，年灌溉用水有效利用系數提高到0.52。2014年，我國已經啟動在10年內實施的172項全局性、戰略性節水供水重大水利工程，這些工程建成后可以增加灌溉面積7800多萬畝，新增農業節水能力260億立方米。

四是建立健全生態效益補償機制。實施生態效益補償，是建設生態文明的重要保障。2005年，十六屆五中全會通過的“十一五”規劃中提出，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態補償機制。2006年一號文件要求建立和完善生態補償機制；2007年，提出完善森林生態效益補償基金制度，探索建立草原生態補償機制。2008年，增加水土保持生態效益補償。2010年，提出提高中央財政對屬于集體林的國家級公益林的生態效益補償標準，由每年每公頃75元提高到150元。2012年，提出研究建立公益林補償標準動態調整機制。2001—2012年，中央財政安排的森林、草原、水土保持等生態效益補償資金總額從23億元增加到780億元，累計投入約2500億元。其中，中央財政支持的森林生態效益補償資金從2001年的10億元增加到2012年的133億元，累計安排549億元；草原生態獎勵補助資金從2001年的136億元增加到2012年的150億元，累計安排286億元；水土保持補助資金從2001年的13億元增加到2012年的54億元，累計安排269億元；國家重點生態功能區轉移支付從2008年的61億元增加到2012年的371億元，累計安排1101億元。這些資金的投入，為我國生態環境的改善起到了巨大的推動作用。

五是農業綜合開發投入持續增加。2003年以來，國家繼續加大對農業綜合開發投入力度，圍繞夯實農業發展基礎，推進現代農業發展這一目標，著力加強農業基礎設施和生態環境建設，提高農業特別是糧食生產能力，堅持“集中資金辦大事，突出重點抓關鍵”，在加強基礎設施建設，積極推進農業產業化經營，支持生態建設統籌兼顧的基礎上，重點推進糧食核心區建設，資金安排向高標準農田建設聚焦，項目布局向糧食主產區聚焦，加快推進中型灌區續建和節水改造步伐，因地制宜安排實施生態綜合治理項目，吸引信貸資金和社會資本投入產業化經營。僅“十二五”期間，農業綜合開發累計投入財政資金2070.86億元，年均增長11.99%，地方財政配套資金超過千億元以上，改造中低產田、建設高標準農田1.08億畝，為提高我國糧食綜合生產能力和農民持續增收做出了重要貢獻。

六是探索建立農業可持續發展的投入機制。針對長期以來我國農業發展嚴重透支所導致耕地質量下降、水土流失嚴重、化肥農藥施用量過度，農業面源污染嚴重，農產品質量安全事件頻發，農業生產資源生態環境惡化，農業不可持續發展，如何加強農業資源保護和生態修復，推動農業綠色發展也成為現代農業發展必須要解決的重大問題。從2014年起，中央財政支農資金開始對華北地下水漏斗區、湖南的重金屬污染區、生態嚴重退化地區投入，支持耕地修復治理、重金屬耕地污染修復治理、地下水超采綜合治理，耕地地力保護與提升等，積極推廣高效生態循環農業模式。探索實行耕地輪作休耕制度試點，通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，開展綜合治理。

6.擴大對農村公共社會發展事業的支出保障范圍

這一時期財政支農政策和體系的一個重要特征，就是財政支農的范圍取得了重大突破，由單純促進農業生產轉向促進農業農村全面發展，由單純支持農業農村經濟發展轉向促進城鄉統籌發展。為全面貫徹統籌城鄉經濟社會發展的戰略方針，國家調整財政支出結構，加大對農村教育、文化、衛生和社會保障的投入。從2005年起，國家逐步將農村各項社會事業發展納入公共財政的保障范圍。

一是支持農村義務教育，優先促進農村教育均衡發展。逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，在對農村義務教育實行“兩免一補”政策的基礎上，2006年開始國家對西部地區全部免除農村義務教育階段學生學雜費，到了2007年這一政策已擴展到全國1.5億農村義務教育階段的中小學生，并提高了農村中小學公用經費保障水平。同時對家庭經濟困難學生免費提供教科書并補貼生活費的政策也由西部地區擴展到全國。2010年以來，中央實施了培育新型職業農民工程計劃，在全國一些省市縣開展重點示范培育，圍繞主導產業開展農業技能和經營能力培訓，加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工的培訓力度，為現代農業發展提供人力支撐，確保農業發展后繼有人。

二是大力促進農村文化事業發展。2003—2013年用于農村文化建設、農家書屋工程、中央補助地方文化體育與傳媒事業發展，實施廣播電視村村通工程，切實提高中央廣播電視節目無線覆蓋水平，支持解決農民群眾“聽廣播難、看電視難”的問題。以農村基層為重點，積極推進全國文化信息資源共享工程和農村電影數字化放映等專項資金累計為615.05億元，2013年中央財政安排資金131.59億元，是2003年的0.9億元的130倍。

三是支持農村醫療衛生事業發展。為了幫助農村居民解決因病致貧和因病返貧問題，國家從2003年開始進行新型農村合作醫療制度試點，并通過推進農村醫療救助制度建設，解決農村貧困農民的大病醫療保障問題。2003—2013年，中央財政共安排新型農村合作醫療補助資金4142億元，實現了新型農村合作醫療制度全覆蓋。2003—2013年，中央財政共安排農村醫療救助補助資金445億元，建立了農村醫療救助制度。財政對每個農民的補助標準也由最初的20元提高到2013年的280元。2003—2013年中央財政對農村新型合作醫療和農村醫療救助累計達到4587億元，其中2013年為1344億元，比2003年的6.9億元增長了193倍。

四是推動建立農村社會保障制度。2007年中央開始設立農村最低生活保障，2007—2013年，中央財政共安排資金2194.5億元，支持建立健全農村最低生活保障制度。2009年中央開始設立新型農村社會養老保險試點，2009—2013年，中央財政共安排農村社會養老保險補助資金1810.5億元，并逐年擴大試點范圍。

五是構建完善財政綜合扶貧政策體系。財政扶貧開發政策逐步形成了由專項扶貧、改善民生、發展農業生產等七方面組成的綜合扶貧政策體系。2013年，中央財政用于扶貧投入已達到474 億元。

六是實施農村危房改造工程。農村危房改造工程從2008年開始試點，2012年實現了全國農村地區的全覆蓋，補助對象和重點是住在危房中的農村分散供養的五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭。2015年農村危房改造中央補助標準每戶7500元，在此基礎上對貧困地區每戶增加1000元，對建筑節能示范戶增加2500元。不僅如此，此項政策的實施范圍擴大到全國農墾墾區，2015年國家補助改造20萬農墾危房。

7.為農村各項綜合配套改革提供財力支撐

堅持將改革創新作為推動農業農村發展的動力源泉，為各項改革提供財力政策支撐。

一是深化農村綜合改革。積極推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革。為縣鄉機構和財政管理體制改革的順利推進，中央財政對縣鄉財政施行“三獎一補”政策。2005年中央財政投入150億元，2006年投入235億元，緩解縣鄉的財政困難。2013年中央財政為農村綜合改革支出為275.99億元。目前，全國33631個鄉鎮已完成或正在進行機構改革，占總數的98%。有27個省份對1080個縣實行財政直接管理，2.93萬個鄉鎮實現了“鄉財縣管”。

二是支持推進農村金融改革。加大對農業保險的補貼力度，發揮農業保險強農惠農富農作用，緩解農村金融發展的“后顧之憂”。2012年，在現有水稻、玉米、小麥、棉花、油料作物、馬鈴薯等14個補貼險種的基礎上，將糖料作物納入中央財政農業保險補貼范圍，補貼區域擴大到全國，2012年中央財政支付農業保險補貼資金96.8億元，為1.83億農戶提供風險保障達9000億元。2014年，農業保險實現保費收入325.7億元，提供風險保障1.66萬億元，參保農戶2.47億戶次，支付賠款約215億元。2014年承保面積突破15億畝，覆蓋率達到61.6%，其中小麥、玉米、水稻承保覆蓋率分別為49.3%、69.5%和68.7%。在支持農村金融改革方面，2012年中央財政用于農村金融支出為80.95億元，2012年，中央財政繼續實施縣域金融機構涉農貸款增量獎勵和農村金融機構定向費用補貼政策，向符合條件的3681家縣域金融機構撥付獎勵資金23.53億元，向1231家（519家新型農村金融機構和712家基礎金融服務薄弱地區的金融機構網點）撥付補貼資金23.27億元，截至2014年末，全部金融機構本外幣（縣及縣以下）貸款余額19.4萬億元，農戶貸款余額達到5.4萬億元。財政金融獎補政策在提高農村金融服務覆蓋率，加大信貸支農力度等方面發揮了重要作用。

三是支持集體林權制度和農村集體產權制度改革。2008—2012年，中央財政累計安排改革投入34.6億元。集體林權制度改革將家庭承包經營從耕地擴大到林地，豐富和完善了農村基本經營制度，促進了林業又好又快發展和林農增收。2013年以來，中央和地方財政加大投入，積極促進各類農業經營主體的發展，扶持家庭農場、農業專業合作社發展，促進土地流轉，實現規模經營，對農村土地承包經營權確權頒證試點工作和農村產權交易市場建設加大了財政支持力度。

四是實施村級公益事業一事一議獎補政策。村級公益事業一事一議財政獎補，是政府對農村一事一議籌資籌勞開展村級公益事業建設進行獎勵或補助的政策。目前獎補范圍已經擴大到包括：農民直接受益的村內小型水利設施、村內道路、環衛設施、植樹造林等公益事業建設。2014年中央財政安排獎補資金228億元，地方財政獎補資金超過500億元。

六、結束語

無論是從在新中國成立到改革開放前30年的發展歷史觀察，還是從改革開放以來到現在我們所經歷的30多年歷程看，中國的財政支農政策與體系已經形成。這對于我們一個13億人口農業大國來講，無疑是一件很了不起的事情，它在財政支農歷史上具有重要里程碑意義，它不僅為我們從農業大國走向農業強國，實現農業現代化提供了重要的制度保障，也為未來中華民族實現偉大復興奠定了堅實的物質基礎。

回顧過去，成就世人矚目，展望未來，任重而道遠。必須清醒看到：在當前國內外經濟日益融合，對開放程度不斷加大，國內經濟發展進入新常態，農業和農村發展出現許多新情況和新問題，我國正在進入歷史發展的關鍵階段，全面建成小康社會，實現兩個“百年”宏偉目標和中國夢的背景下，我國的財政支農政策和體系還遠不能適應社會主義市場經濟條件下現代農業發展的新要求，財政支農的理念和工作方式仍然停留在舊的模式當中，支農資金管理體制機制也不健全、也不完善，財政支農資金投向精準度不高、資金使用效益低下、資金供給與需求信息不對稱等問題依然十分突出，財政支農資金管理部門的工作仍停留在分資金、分指標的傳統模式中，有些地方還存在著諸多制度漏洞等問題。

如何在新常態下，應對國內外挑戰，在充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的基礎上，發揮政府這只“有形的手”，有效化解各種矛盾和問題， 充分發揮財政支農資金的杠桿和引領作用，充分利用國內和國際兩種資源、兩個市場，保障國家糧食安全，縮小城鄉差距，增加農民收入，構建適應新形勢、新任務、新要求的高效率的財政支農政策體系，是已經擺在我們面前迫切需要解決的問題。

參閱文獻：

1.《財政支農資金整合論》，胡振虎著，經濟科學出版社 2010年9月

2.《創新財政支農體系研究》，李澤民、張克慶著，四川人民出版社 2009年5月

3.《工業反哺農業的理論與實踐研究》，柯炳生著，人民出版社 2008年6月

4.《現代農業財政支持體系研究》，曹向東唐啟國著，東南大學出版社 2013年8月

5. 《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國農業年鑒》，2000—2014年

6.《財政支農規模與結構問題研究》，何振國著，中國財政經濟出版社 2005年12月

7.《區域財政支農資金配置績效研究》，王勝著，經濟科學出版社 2010年9月

8.《支農惠農資金流失浪費研究》，余航著，中國農業出版社 2014年3月

9.《財稅改革縱論—財稅改革論文集調研報告文集2010、2011、2012、2013、2014》，經濟科學出版社

10. 《財政支農資金的低效化成因與對策研究》，王麗敏著，《農業經濟》2012年6期

11.《中國農業財政政策的回顧與展望》，蘇明著，《財政研究》2009年2期

12.《改革開放以來我國財政支農政策的演變與效率研究》，李樹培著，《經濟評論》2009年4期

13.《新世紀十個中央一號文件與財政支農體系的建立》，鄭力文、孔祥智著，《農業經濟研究》2014年1期

14.《中國財政支出對經濟增長方式影響的實證研究1993—2008年》，皮天雷著，《公共經濟研究》2013年

15.《我國財政支農惠農支出政策存在的問題和改革思路》，區曉穎著，《安徽農業科學》2014年15期

課題負責人：王樹勤

執筆人：李軍國、宗宇翔