我國旅游公共服務供給機制特征及其發(fā)展趨勢研究

王佳欣

我國旅游公共服務的發(fā)展起步較晚，在進入21世紀后才有了真正意義上的發(fā)展。特別是在2007年召開的黨的十七大上，中央政府提出了推進我國公共服務建設的基本思路，使得我們國家各個方面的公共服務開始走向逐步完善的軌道，在這個大形勢下，旅游公共服務開始提上了議事日程。經過近十年的發(fā)展之后，我國的旅游公共服務取得了一定成績，其供給機制顯現(xiàn)出一定的特點并呈現(xiàn)出一定的發(fā)展趨勢。當前，加強對旅游公共服務供給機制的相關研究，不僅可以在理論層面加強我國的旅游公共服務及公共管理理論創(chuàng)新，而且可以從實踐方面推動我國旅游公共服務供給機制的發(fā)展。

旅游公共服務供給機制，是旅游公共服務及其管理的最重要主題之一。旅游公共服務供給機制是指旅游公共服務供給領域中資源的有效配置方式，是通過旅游公共服務供給主體、供給方式等部件來影響旅游公共服務供給的運行規(guī)則、軌跡和運作效果的有效體系。

對旅游公共服務供給機制主要的分析包括幾個方面：一是供給主體，即由誰來向游客提供相應的旅游公共服務。二是供給客體，即所提供的旅游公共服務的內容是什么。供給客體是旅游公共服務主體、供給方式等進行選擇的基礎。三是供給方式。四是供給運行方式，主要包括旅游公共服務供給主體的選擇機制、供給決策機制、需求表達機制、籌資機制、供給監(jiān)督與管理機制、配套保障機制以及供給激勵機制，等等。

1.供給主體多元化開始呈現(xiàn)。隨著改革進程的不斷深化，政府獨攬旅游公共服務供給的局面已經消失，市場、非營利組織等其他供給主體也加入到旅游公共服務的供給主體行列，逐漸形成了以政府、市場、非營利組織共同參與旅游公共服務供給，供給主體多樣化的格局。供給主體的多元化，有效豐富了旅游公共服務的種類和數(shù)量，緩解了政府單一供給的不足。

但是不可否認的是，目前的多元主體供給格局并沒有達到最優(yōu)狀態(tài)。第一，在眾多旅游公共服務的供給主體中，政府仍處于中心地位，發(fā)揮主導作用。另外，中央政府與地方分工不明確，職責不明晰。第二，隨著市場作為旅游公共服務供給主體的介入，將市場機制引入了旅游公共服務領域，在一定程度上提高了資源的配置效率，提高了旅游公共服務的供給效率。然而，市場機制的內在功能的缺陷也同時暴露出來，導致了“市場失靈”。第三，我國非營利組織發(fā)展相對落后，目前大部分非營利組織仍是政府的附屬機構，這也限制了非營利組織進入旅游公共服務供給領域。

2.旅游公共服務客體建設取得積極進展。我國旅游公共服務的發(fā)展與國家行政體制改革以及推行公共服務的發(fā)展相同步。以黨的十七大為契機，我國的旅游公共服務隨著政府職能的轉型有了一定程度的發(fā)展。2007年底，我國第一個城市旅游公共服務體系《廈門市旅游公共服務體系建設規(guī)劃綱要》通過專家評審。2010年初，桂林市成立了我國第一個旅游公共服務管理機構——桂林市旅游公共服務管理處正式成立。2011年12月31日，國家旅游局印發(fā)了《中國旅游公共服務“十二五”專項規(guī)劃》，明確了旅游公共服務客體建設的具體內容。黨的十八大以來，黨中央更加重視旅游業(yè)的發(fā)展，確定了旅游業(yè)未來戰(zhàn)略支柱產業(yè)的地位，具有中國特色的旅游公共服務和管理模式也正在逐步形成。

此外，隨著旅游公共服務在各級政府中的重視程度逐步得到提高，旅游公共服務體系的建設也取得了顯著成績。我國旅游公共信息體系初步建立。2015年，集旅游市場綜合監(jiān)管、游客合法權益維護、社會公眾監(jiān)督、旅游信息咨詢等功能于一體的12301國家智慧旅游公共服務平臺開通。旅游交通便捷服務體系得到了一定程度的完善，旅游公共交通狀況得到了改善，旅游景區(qū)的可進入性增強，旅游道路交通引導標識逐步得到完善。截至2011年，我國有超過57個地區(qū)對旅游集散中心進行建設，共建有各種旅游集散中心300多個，華東等地已初步建成旅游集散系統(tǒng)。旅游惠民便民體系不斷完善，一些城市通過發(fā)放旅游消費券、推出旅游年票等形式，推行景區(qū)等旅游資源對老年人、學生、殘障人士等特殊人群的優(yōu)惠政策。另外，通過加強公共游憩區(qū)、特色街區(qū)、游覽觀光步道等公共景觀和游覽設施的建設，滿足了旅游者的需求。與此同時，隨著國家及地方性旅游安全保障法規(guī)的出臺和旅游安全保障標準的不斷完善，我國旅游安全體系已初步建立，旅游預案體系初步形成，旅游預警制度不斷完善，應急處置能力不斷得到提升。在“十二五”期間，我國旅游安全方面的資金投入不斷加大，旅游安全設施設備也日趨完備，旅游安全保障的體制機制不斷健全。

盡管目前我國旅游公共體系建設在很多子系統(tǒng)的建設中取得了積極的進展和突破，但是就整體而言，仍存在著很多薄弱的環(huán)節(jié)，不能滿足大眾旅游時代旅游者日益增長的對旅游公共服務的需求，旅游公共服務供給質量仍需進一步提高。

3.政府行政功能逐漸強化。隨著旅游公共服務的發(fā)展和國家行政體制的改革，政府在旅游公共服務供給中扮演的角色發(fā)揮的作用逐漸發(fā)生了轉變，原有的管理功能逐步弱化，行政服務功能逐漸強化。旅游管理部門通過開展游客滿意度調查、強化旅游投訴處理功能、開通假日旅游服務熱線等方式來實施旅游服務質量提升計劃。為滿足旅游者日益增長的旅游需求，除了積極加強對國內旅游市場的建設以外，還大力推動境外旅游目的地的開通。同時通過組織開展創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市、最佳旅游城市等活動來推進各項旅游標準化工作，優(yōu)化旅游環(huán)境。

雖然在建設服務型政府的過程中，旅游行政管理部門的公共服務與社會管理職能得到了加強，但是，旅游行政管理體系中各部門之間的合作機制和有效協(xié)調機制仍明顯不足。在需要多部門配合的一些具體旅游公共服務項目的推動過程中，往往會出現(xiàn)幾個部門相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。除此之外，在區(qū)域性旅游合作方面，盡管有一些地方的區(qū)域旅游合作密切、區(qū)域旅游合作發(fā)展得比較快，但是更多的情況是，很多相鄰的省份在進行區(qū)域旅游資源整合時，省際之間的合作存在著明顯的薄弱環(huán)節(jié)。

4.資金投入穩(wěn)步增加，籌資渠道多元化。由于旅游公共服務在旅游發(fā)展中具有基礎性、公益性的作用，在建設服務型政府、積極推動我國公共服務發(fā)展的基本思路的指導下，政府越來越重視對公共服務的資金投入，同時由于旅游公共服務在旅游業(yè)發(fā)展中所具有的導向作用，也需要政府投資予以支持引導。在“十一五”期間，中央政府和地方政府都加大了對旅游公共服務相關領域的投資。特別是2008年北京奧運會的召開以及2010年上海世博會的舉辦，進一步促使中央政府及相關地方政府加大對公共服務領域的投資力度。在“十二五”期間，我國旅游投資同比增長40%左右，其中不乏對旅游公共服務方面的投資。根據(jù)2011年出版的《休閑綠皮書》總報告中的數(shù)據(jù)，2010年我國旅游休閑基礎設施持續(xù)改善，在總計共4萬億元投資的投向中，用于鐵路、公路、機場、水利等重大基礎設施建設和城市電網改造的約為1.5萬億元，帶動了旅游基礎設施的改善。與此同時，供給主體的多元化也幫助旅游公共服務實現(xiàn)了籌資方式的多元化，通過市場機制引入外資、民間資金以及接受公益機構、個人捐贈等方式和渠道，增加了旅游公共服務相關領域可使用資金的供給量。

雖然近幾年我國加大了對旅游公共服務的投資力度，但是總體來說對旅游公共服務的資金投入仍處于不平衡、不穩(wěn)定的狀態(tài)。很多旅游公共服務設施缺乏必要的資金來維持正常的運轉。例如，很多城市的旅游咨詢中心在建設方面完成投資之后，卻忽略了對旅游咨詢中心工作人員的工資等維持旅游咨詢中心正常運營的資金的投入。

縱觀我國旅游公共服務供給機制的發(fā)展歷程和變遷足跡，及我國現(xiàn)行旅游公共服務供給機制的特點，可以發(fā)現(xiàn)，在不斷的學習和探索中，我國的旅游公共服務供給機制在不斷發(fā)展和成熟，同時，多中心供給機制的優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)。因此，多中心供給將成為未來我國旅游公共服務供給機制構建的必然趨勢。

1.政府的幕前職能逐漸弱化。隨著我國旅游業(yè)的高速發(fā)展，大眾旅游時代的到來對旅游公共服務的需求將會越來越多。面對政府壟斷供給可能產生的低效率以及如此多元化、異質化的旅游公共服務需求，僅憑政府一己之力很難完成對旅游公共服務的有效供給。同時，由于在人力、物力、財力等多方面資源的約束下，政府也不可能包攬旅游公共服務供給的所有方面。于是，政府開始鼓勵市場、非營利組織負責在操作層面對旅游公共服務具體的生產和供給。而政府應該逐漸由臺前轉向幕后，負責對旅游公共服務供給決策進行制定、對供給機制內的供給主體進行有效激勵以及對供給主體的行為進行有效的監(jiān)督。由此，政府幕前職能必將逐漸弱化，轉而從宏觀上對旅游公共服務供給進行把控，交由非政府供給主體負責旅游公共服務供給的具體操作，這已經成為我國旅游公共服務供給機制的發(fā)展趨勢之一。

2.市場、非營利組織的作用越來越突出。近幾年來，市場、非營利組織等供給主體的快速發(fā)展為旅游公共多中心供給機制的構建提供了良好的組織基礎。在我國社會經濟不斷發(fā)展的過程中，市場、非營利組織也不斷蓬勃發(fā)展，開始活躍在旅游公共服務供給的舞臺上并扮演著越來越重要的角色。隨著私人部門一起進入旅游公共服務供給機制的還有市場機制，競爭的形成和高度的專業(yè)化給旅游公共服務供給效率的提高帶來了壓力、動力和支持力。政府體制的改革、職能的轉變以及服務型政府的建設，為非營利組織的發(fā)展提供了更為寬松的外部環(huán)境和發(fā)展條件，近年來我國非營利組織的數(shù)量和規(guī)模都有了較大幅度的增長。截至2014年，我國非營利組織的數(shù)量已經超過60萬個。這些非政府供給主體的出現(xiàn)不僅有效解決了政府壟斷供給所導致的運營效率和供給效率低下的“政府失靈”問題，還豐富了旅游公共服務供給的籌資渠道。市場、非營利組織通過發(fā)揮各自的供給優(yōu)勢，能夠更為充分地了解廣大旅游者對旅游公共服務多元化的需求，有效彌補政府供給的缺陷。可見，隨著我國市場體制的更加成熟和非營利組織的不斷發(fā)展，他們將在旅游公共服務供給中代替政府承擔更多更為重要的實際工作，發(fā)揮更為重要的作用。

3.多中心供給格局逐漸確定。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，旅游公共服務供給模式正在逐步完善。從現(xiàn)有旅游公共服務供給機制來看，政府、市場、非營利組織共同參與的格局已經基本形成。并且較之以前的政府壟斷供給模式，這種多元供給模式在旅游公共服務的供給能力、供給內容的豐富性、供給效率、資金籌集等方面都顯示出了較為明顯的優(yōu)勢。但是，這并不能說明我國旅游公共服務多中心供給機制已經完全建立，現(xiàn)有的旅游公共服務供給機制仍存在著一定的缺陷。理想狀態(tài)下的旅游公共服務供給機制是以旅游者對旅游公共服務的需求為導向，政府、市場、非營利組織能夠在供給機制中各司其職，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，在其擅長的領域和環(huán)節(jié)中作為核心，通過運用恰當?shù)倪\作方式來實現(xiàn)對相應旅游公共服務項目的供給。而多元主體協(xié)同合作的旅游公共服務多中心供給機制的構建，不僅能夠鼓勵非政府供給主體的參與，還能為供給優(yōu)勢的發(fā)揮創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，從而實現(xiàn)旅游公共服務的高效率供給。可見，多中心供給機制的構建將成為旅游公共服務有效供給的必然選擇，而完善的多中心供給機制的優(yōu)勢也必將顯現(xiàn)無疑。

當前，作為衡量一個國家或地區(qū)旅游業(yè)和社會整體發(fā)展水平高低的重要尺度的旅游公共服務已進入全面發(fā)展階段，其供給范圍、供給內容、供給主體、供給方式均需要滿足旅游業(yè)要成為“國民經濟的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)和人民更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)”的戰(zhàn)略目標所提出的要求。因此，政府、市場和非營利組織各司其職的旅游公共服務多中心供給機制必將發(fā)揮其資源優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，實現(xiàn)旅游公共服務的有效供給。