推動國有企業法人治理結構現代化建立科學規范的國有企業懲防體系

中共天津市委黨校第98期進修一班“從嚴治黨問題研究”課題組

推動國有企業法人治理結構現代化，建立科學規范的國有企業懲防體系，是全面從嚴治黨、全面依法治國、全面深化改革的題中之義，也是全面建成小康社會、鞏固黨的執政基礎的重要保證。

國有企業腐敗案件的主要表現形式：一是追求高檔次享受。裝修豪華辦公室，添置高檔小轎車，利用公款從事高消費娛樂健身活動，利用工作會議、商業洽談、公務接待等機會吃住豪華賓館等。二是追求大排場虛榮。興建遠超實際需要的辦公樓，購置豪華辦公設備，利用婚喪嫁娶等機會大操大辦、借機斂財等。三是公私界限不分，變相貪污受賄。私設“小金庫”和賬外賬，逃避組織監督；虛報公款消費，用虛假發票報賬；公款消費掛賬，將私人消費混入；假借公務消費之名，行私人享樂之實；用公款公物裝修個人住宅或親友店面；公車私用、公款旅游、公款送禮；接受利益相關方的“饋贈”或免費服務等。四是官商勾結，以公共資源大肆行賄。利用為本單位爭取項目、資金、政策支持等機會，與握有實際審批權力的官員“聯絡感情”。五是憑借手中權力，大搞利益輸送。以輸送本企業資源為代價為自己和親友謀利，為官員親友謀利。打著引進外資、社會融資、盤活資產、資產重組、合作發展等各種冠冕堂皇的旗號，在項目招投標、大宗物資采購、資產租賃、土地或股權出讓、房產處置、品牌或市場份額讓度、投資擔保等領域與私營企業或境外企業暗地進行損公肥私、假公濟私的權錢交易、權色交易、權權交易，甚至以國有資產為開拓市場埋單、讓個人利益關聯的私營合作方獲利等各種手段把國有資產侵吞、賤賣、做空。六是違規選人用人。一方面，利用就業難的社會大環境，無視企業實際需要，把自己的和各種利益關系戶的根本不符合用人條件的親友安插進關鍵崗位，形成“近親繁殖”；另一方面，無視干部選拔任用規定，千方百計利用手中權力尋找制度漏洞，拉幫結派提拔“自己人”，不求組織信得過，只想用權無制約。

盡管國有企業腐敗案件涉及的領域不同，在中央持續加大反腐敗力度的背景下，腐敗分子違法違紀的手法也更加隱秘，但透過被查處的案件，不難發現以下特點：一是“一把手”自恃有權力作保護傘，違法違紀風險不大，用權失范現象較為普遍。近60%被查處的國企高管曾擔任董事長或總經理，甚至集黨委書記、董事長、總經理三權于一身。二是以利益輸送為特征，“利益集團”式窩案串案集體腐敗現象時有發生。隨著廉政制度不斷出臺和紀律要求越來越嚴，個人冒險犯案的成功率降低，關鍵崗位合伙犯案、共同受益的特點明顯。三是官商一體、公私不分的特點比較突出。很多大案要案背后都有上下勾連的影子，使得腐敗分子用權有恃無恐。四是重業務輕黨建，重利益輕本色，紀律意識、規矩意識淡漠，法規制度的隨意變通使紀律形同虛設。五是黨的觀念淡化，組織功能弱化，民主集中制和制度建設流于形式，監督與被監督的力量嚴重失衡。六是能源、建設投資、通訊、金融等壟斷領域發案比較集中，占被查處總人數的近60%。七是除國企高管外，經營、財務、資產、人事、基建、采購等關鍵崗位的權力尋租現象較多。八是查辦的退休高管所占比例近40%，說明反腐敗還處在以治標為治本贏得時間的階段。

1.對國有企業戰略功能定位和如何發展，缺少嚴密的思想理論支撐和法律法規保障。在學術領域，有些學者把市場經濟等同于現代西方經濟，把現代企業制度簡單地等同于西方的企業制度，由于對國有企業的戰略功能定位缺乏準確認知和政治認同，只看到“眼下”國有企業“不適應”的弊病卻不思“如何適應”的治理良方，把國有企業的存在視為計劃經濟體制的殘余、市場經濟的障礙和包袱，極力主張機械地效仿西方企業運行機制，存在刻意唱衰國企的傾向。有些學者盡管對國有企業在國家戰略層面的功能定位不缺乏政治認同，但缺乏對現代市場經濟特別是發展社會主義市場經濟的研究。在理論上，對國有企業在國家戰略層面的功能定位存在認知混亂，只有原則性宣示，缺少深度詳細解讀，對其在社會主義市場經濟中的特殊性和發展規律缺少強有力的思想理論支撐。在法律上，至今還沒有一部系統完整的國有企業管理法，對國有企業監管的法律依據分散在多部通用的法律中。實際監管更多依靠的是黨和政府及行業主管部門制定的具體政策或行政法規，而不是國家法律。理論上的不清晰和法律上的不嚴密，造成在實踐環節上，一方面長期沿用計劃經濟體制下黨政機關的思維方式管理和要求國企領導干部，存在混同于黨政機關的傾向；另一方面，又僅從市場主體這個角度看待和管理國有企業的市場運作，擔心監管太多影響企業發展，存在混同于私營企業的傾向。

2.實施現代企業制度的設計不科學規范，存在制度性漏洞。一是為提升決策效率，國有企業領導體制在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，還沒有建立起完善的法規制度保障體系和監管審核體系，就推行了現代企業制度。隨著各級政府推行簡政放權，特別是自上世紀90年代開始的大規模減員增效、資產并購重組、合資合作、股份制改造和與國際接軌，權力的含金量空前增大，權力尋租的機會空前增多，客觀上為滋生腐敗提供了環境土壤。二是在實施現代企業制度過程中，國資監管機構雖然行使法律上的股東會監督權但事實上又做不到，只能放權到同級黨委和政府信任的董事會。而董事會、黨委班子、經理班子又受行政級別的領導職數限制，只能三合一，于是將決策權、執行權、監督權過分集權于最受信賴的“一把手”，形成了事實上“產權很清晰、權責不明確、政企未分開、管理不科學”的行政“一把手”個人負責制。三是法律規定公司經營計劃、投資方案和內部規章制度的制定權，機構設置的決定權，副經理、財務負責人和其他管理人員的提名權，在法理上都在總經理手中，使得通過企業內部制度機制建設和力量配置，有效監督國有資產經營在很大程度上取決于“一把手”的個人政治素質。四是企業領導人員由上級機關行政任命，企業內部管理層由“一把手”主導，必然造成各級領導干部“唯上不唯下”，不是對能力的崇敬，而是對權力的依附。

3.國企選人用人的價值導向有偏差，考核評價體系不科學。一是“唯GDP論”盲目追求“量的擴張”，忽視穩健的“質的提升”，使得發展戰略研究、產品創新研發、品牌建設、黨的建設、企業文化和企業精神等涉及企業長遠發展后勁的軟實力基礎性管理工作長期得不到真正重視，客觀上形成了誰支配資源越多誰的政績越大。二是國有企業占有某種優質資源，而資源的經營需要透過國際市場對該領域資源運用規律的深刻認知，做到收放精準有度，并非一味急功近利地追求一時經濟效益的最大化。而國企領導干部選拔任用不是市場化地選擇經營者，僅偏重政治上的“素質可靠”，輕視專業化的“能力可行”，沒有完全實現內行管理、內行監督。三是優秀干部無條件接受組織調動，但行業分配差距過大，客觀上形成了誰進入壟斷行業誰的待遇就高。在市場經濟中，個人業績和待遇主要與經濟效益掛鉤，使得那些在艱苦環境中為管理基礎較差的企業盡快扭虧增盈付出很多心血的干部，面對壟斷行業的賺錢快、待遇高、還被認為政績突出時，難免認為自己才能的付出與組織評價和個人境遇嚴重失衡。

4.組織功能弱化導致黨的觀念淡化，思想教育針對性不強。國企高管既是黨所依靠的核心骨干，同時也是社會人，在現實中，不僅需要他們做好群眾的內心工作，更需要黨的上級組織做好這些干部的內心工作。事實上，有的上級組織長期以來并沒有真正踐行以人為本，促進人的全面發展。只要不涉及干部調動或者企業重大變故，很少與國企領導干部談心，使得廣大干部能夠感受到一定的組織信任，但很少感受到組織關心。在基層黨委內部，黨委書記大都兼任董事長或總經理，無論從落實上級要求還是從維護企業群眾利益和自身利益出發，經濟發展都是第一要務，一切都要靠經濟指標說話，面對激烈的市場競爭根本無暇顧及思想政治工作。而主管思想政治工作的副職也兼管具體業務不能落后，只能唯“一把手”馬首是瞻，不敢也不愿冒著沖擊經濟工作的責難把黨群工作做深做細，逐漸形成了用權力和待遇代替思想政治工作的局面。在多種價值觀浸染下，一些干部也出于自身利益考慮，不愿占用時間影響具體業務和個人待遇，導致正氣上不來，邪氣壓不住。

5.國企法人治理結構監督權力配置太分散，難以形成合力。一是行使股東會職權的國有資產監管機構和審計機構雖有法理上的監督權，但根本無法保證深入眾多企業開展日常監督，上級監督有名無實。二是董事會、黨委班子與經理班子重疊任職，形成了事實上的三套班子一套人馬，權力得以強化、固化，使董事會、黨委會監督經理班子決策形同虛設。三是盡管法律規定了“董事、高級管理人員不得兼任監事，監事可以列席董事會會議”，但監事大都是領導班子提名的本公司中層干部或職工代表，自己的身份待遇和工作都受制于同一個領導班子，監事或監事會很難面對一個強勢群體真正開展監督，使監事會徒具虛名。四是上級黨委組織部門幾年一次考察干部，主要依賴聽取企業內部關鍵崗位人員的意見，而絕對權力最容易控制的恰恰是這部分有發言權的干部，很難全面客觀。組織、紀檢和國資監管部門在考察工作中不銜接協調，也容易使組織考察流于形式。五是同級紀委權限不足，容易空轉。黨的十八大以后不再允許紀委書記兼職，雖能集中精力，但黨委班子除紀委書記外，其他成員基本都是董事會成員兼經理班子成員，也容易使紀委書記脫離董事會、監事會決策過程。現行體制下的國有企業紀委書記，監督執紀經常面對的是班子“一致意見”，難以針對問題發揮組織效能，有效行使監督保障職能。

1.加強國有企業適應社會主義市場經濟規律的理論研究。要系統化、科學化地闡釋國有企業在國家戰略中的功能定位和實現途徑，為相關法規制度的進一步完善奠定堅實的思想理論基礎。國有企業對國家戰略的保障力，是在政策導向上必須明確的功能定位，也是在具體把握上不能等同于黨政機關、更不能混同于私營企業的本質要求。

2.堅決糾正國有企業權力結構制度設計的缺陷，健全完善法律監管制度和內控制度。當前，必須在終極目標一致、總體責任同向的基礎上，明確董事會、監事會、經理班子和黨委、紀委的權責界限，構建國有企業法人治理結構的責任體系。由黨委書記兼董事長負重大事項決策責任，總經理負日常經營責任，紀委書記兼監事會主席負監督責任，實現各司其職、各負其責、有效制衡和黨政機構的有機融合。黨委班子的主體就是董事，但紀委書記不能兼董事或副經理，總經理可以兼董事但不能兼其他職務，這樣配置既能保證黨委會職能，也能保證董事會職能。同樣，紀委委員的主體就是監事，但不能兼經理班子成員。同時，應該賦予紀委對企業管理制度的審查權，便于及時堵塞制度漏洞。與之相應的，把企業黨組織職能部門與董事會、監事會工作機構有機融合起來，依據各自職責和權限，健全完善企業內部的各項工作制度，為考核評價和究責問責打牢基礎。

3.加快建立國有企業職業經理人市場化途徑的選聘制度。依法落實總經理的用人選擇權，嚴格控制經理班子成員兼任其他職務，切實保證經理班子的主要精力用于抓企業生產經營。

4.嚴格考核企業黨委主體責任。突出“保障思想政治工作、保障國有資產保值增值、保障法規政策執行”三項職能及選人用人的推薦權和審核把關權。打破傳統的行政藩籬，允許兩個以上同類企業聯合建立黨委和董事會，但嚴禁兼薪取酬。

5.嚴格考核企業紀委監督責任。賦予紀委對紀檢監察、審計、監事等監督部門人員的選擇權和對關鍵崗位干部的一票否決權。

6.按照社會主義市場經濟規律，健全完善科學規范的國有企業領導人員任期業績考核制度，縮小同層級領導干部行業分配的差距。取消企業董事、監事、黨委常委、紀委常委、副經理等領導人員的行政級別限制，實行按市場規律確定基本崗位工資，依據業績考核外加績效考核激勵工資制度。