淺析GPA框架下我國政府采購資格預審規則的修訂與完善

仇瑞雪+張燕

摘要：目前，我國政府采購法律法規對資格預審環節的有關規定還很不完善，與GPA不協調，對我國加入GPA造成不利影響。本文簡要分析了GPA資格預審規則與我國法律法規存在的差異，并提出了對我國政府采購資格預審規則修訂與完善的方法和建議。

關鍵詞：GPA；PPP；政府采購；資格預審

中圖分類號：F253.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-0000-01

引言

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采購協定》的簡稱，是WTO框架下的一項多邊協定。2001年中國在加入世貿組織談判時，就盡快加入GPA做出了承諾。這15年來，中國政府為了履行這一承諾一直在不懈地努力。GPA規定：各參加國對GPA的任何條款不再提出保留，并且各參加國有義務在GPA對它生效前使國內相關法律規定與之達成一致。如果GPA的規定與國內法律存在沖突，唯一的解決辦法就是修訂國內法[1]。目前，我國正在著力解決現有政府采購法律法規與GPA不相適應的問題。由于在政府采購活動中對資格預審環節的有關規定仍然存在缺陷，所以我國有必要對資格預審規則進行必要的修訂與完善。

一、我國政府采購法律法規體系對資格預審活動的有關規定

在我國政府采購法律法規體系中，資格預審的概念最早出現在2004年9月11日開始施行的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）（以下簡稱18號令）和《政府采購信息公告管理辦法》（財政部第19號令）（以下簡稱19號令）。18號令第十五條規定：采用邀請招標方式采購的，招標采購單位應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息媒體發布資格預審公告。19號令第十一條明確了邀請招標資格預審公告應當包括的內容。

而在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）中第三十四條規定：貨物或者服務項目采取邀請招標方式采購的，采購人應當從符合相應資格條件的供應商中，通過隨機方式選擇三家以上的供應商，并向其發出投標邀請書。盡管該條款沒有明確提出資格預審的概念，但是從18號令和19號中可以發現，邀請招標選擇供應商實際上就是通過資格預審來完成的。因此，資格預審是與政府采購邀請招標“綁定”的一項工作流程。

2015年3月1日頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱實施條例）第二十一條對資格預審活動的規則做出了部分完善。自此，資格預審成為采購程序中一個獨立的環節，除單一來源采購外，其他采購方式均可以適用，具體由采購人或者采購代理機構酌情決定[2]。資格預審不但與邀請招標解除了“綁定”，并且適用范圍顯著擴大。而稍早于實施條例頒布的《政府和社會資本合作政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）（以下簡稱PPP采購辦法）第五條和第六條中的有關規定更是將資格預審作為PPP項目采購必須執行的一個工作環節，并且首次在政府采購法律法規體系中提出資格預審可以選擇采用有限數量制或合格制。

二、GPA對資格預審的有關規定及與我國資格預審規則的主要區別

與我國政府采購法規定多達六種采購方式（公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源和詢價）不同，GPA只列明了公開招標、選擇性招標、限制性招標三類采購方式。GPA規定，公開招標不能進行資格預審，不能限制參加投標供應商的數量，如果做出限制，就是選擇性招標[3]。而我國政府采購法及實施條例則沒有限制資格預審的適用范圍。

GPA第9條第5款規定：采購實體應當允許所有合格供應商參加一項特定采購的投標，除非采購實體在意向采購公告中說明了對允許參加投標供應商的數量限制和選擇有限數量供應商的標準。目前我國政府采購法律法規對資格預審采用有限數量制或合格制的前提條件沒有做出具體規定。而關于選擇有限數量供應商的標準，即資格預審的評審辦法也是我國政府采購法律法規中的空白之處。盡管PPP采購辦法對資格預審規則進行了完善和創新，但由于該辦法屬于部門規章，且僅適用于PPP項目，因此不能推廣到所有政府采購活動中。

三、對資格預審規則進行修訂與完善的方法

1.明確資格預審的適用范圍和使用條件

我國政府采購法明確指出公開招標應為政府采購的主要方式，原因在于公開招標能夠在最大程度上保證采購活動的公開、公平和公正，而這也是與GPA的基本原則相符的。但是，由于我國沒有限制資格預審的適用范圍和使用條件，采購人就有可能通過資格預審實現排斥和限制潛在供應商的目的，從而將公開招標變相轉變為邀請招標或其他非招標采購方式。該做法不但損害了納稅人的利益，而且極易滋生腐敗。因此，我國應該按照GPA框架對資格預審的適用范圍和使用條件作出明確限定，僅允許在邀請招標等非主要采購方式上采用資格預審，且采用資格預審必須滿足某些特定條件，如技術復雜、有特殊要求或受自然環境限制等。

2.規范資格預審評審辦法

目前，我國政府采購法律法規體系對評標辦法有明確規定，但是對資格預審評審辦法未做要求。盡管GPA也沒有關于資格預審評審辦法的相關條款，但是由于GPA要求選擇有限數量供應商的標準必須在招標公告中明確，因此資格預審評審辦法可被所有供應商監督，從而保證了資格預審規則的公平和公正性。政府采購領域可以借鑒我國在工程招標投標中采用向社會推廣標準施工招標資格預審文件并制定資格預審辦法的方式，來規范政府采購資格預審活動。

3.推進資格預審信息公開

公開透明是政府采購管理制度的重要原則。按照《財政部關于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）要求，資格預審信息必須公告。但是，與GPA對采購信息公開的有關要求相比，我國僅要求公開資格預審的項目信息及組織過程信息，并沒有要求公開資格預審評審辦法及資格預審的結果。因此，我國應修訂政府采購法中有關信息公開的條款，提升資格預審公開信息的全面性。

四、結語

盡管資格預審不是政府采購活動中一個必要環節，但其規則的嚴謹性和程序的完整性對保證采購活動的公平、公正有著非常重要的作用。我國應充分借鑒GPA對資格預審活動的有關規定，在現有法律法規的基礎上，進一步完善政府采購資格預審規則，使之既符合我國國情，又與GPA相協調。

參考文獻：

[1]胡梅，程亞萍.芻論GPA框架下我國政府采購法之修訂與完善[J].海南大學學報人文社會科學版，2015，33（4）：44-50.

[2]財政部國庫司等.《中華人民共和國政府采購法實施條例》釋義[M].北京：中國財政經濟出版社，2015：81.

[3]徐舟.GPA規則與我國政府采購法律之比較[N].中國政府采購報，2015-4-10（4）.