新民訴法視角下的環境公益訴訟主體思考

李平洋

【摘 要】 文章分析了新民訴法對環境公益訴訟主體規定存在的不足，探討改進的思路：完善立法，要賦予檢察機關對違反公共利益的民事行為向人民法院提起訴訟的權利，將環保組織和自然人納入訴訟主體范圍；完善對訴訟主體的管理制度及規范；法律后果的承擔應有利于環境的恢復。并對法律實踐困境的困境做了論述。

【關鍵詞】 新民訴；環境公益訴訟主體；缺陷；改進

公益訴訟制度起源于十二世紀的古羅馬時期，它與私益訴訟相對，其目的是維護社會公共利益。查士丁尼的《法學階梯》中指出：“...所以稱作公訴，是因為一般說來任何一個公民都可以提起。”[1]而現代意義上的公益訴訟最早于美國1970年的《清潔空氣法》中得到體現，它規定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提起訴訟。[2]隨著經濟社會的快速發展，環境問題日趨嚴重，雖然我國在理論和實踐方面從未停止過對此類訴訟的探索，但始終缺少明文規定，使得司法處于十分尷尬的境地?？上驳氖?，2013年新民訴法的出臺，為我們填補了這一空白。

《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@似乎昭示了環境公益訴訟的光明前景，但其中的諸多問題還是值得商榷的。

一、對環境公益訴訟主體規定存在的不足

新民訴法對環境公益訴訟的規定最明顯的進步在于其對訴訟主體的確認，明文規定了訴訟主體為“法律規定的機關和有關組織”。然而，這似乎又是最值得詬病的地方，主要問題集中在以下兩個方面：

首先，該規定出臺之前，我國并沒有任何法律對環境公益訴訟加以規定，那么新民訴法所指的“法律規定的機關和有關組織”便指向不明。雖然2014年修訂的環保法第58條對此作出了兩項具體限定，但司法實踐中仍然存在難以認定的問題。

其次，新民訴法對環境公益訴訟的主體限定為“機關和組織”，自然人則被排除在外。但是，所謂公益訴訟，本身涉及的就是社會公共利益，而公共權利是公民權利的延伸，公民個人及公共權利受到尊重與保護的程度，是一國法治狀況和人權發展水平的反映，并且，環保法賦予了公民環境權。據此，不應將公民個人排除在環境公益訴訟主體之外。

二、改進的具體設想

新民訴法對環境公益訴訟缺乏實質操作性規定要求今后立法、執法與司法更加關注這一制度的完善。

1、完善立法，擴大訴訟主體范圍

有法可依是依法治國的基本要求。完善環境公益訴訟制度，特別是規范環境公益訴訟主體，基礎任務就是完善立法。新民訴法已經做出了相應規定，卻未明確賦予相關組織和個人應有的訴權。因此，應首先通過立法擴大訴訟主體范圍，使公民個人也享有一定的公益訴權，切實保障公民的環境權，使之充分地參與到環保事務中來。

其次，由于環境公益訴訟涉及公共利益，應當賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利，行使其維護社會公共利益的職能。檢察機關是我國所有國家機關中最適合代表國家利益和公共利益的訴訟主體，自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的代表的面目出現，在國家利益和社會公共利益受到損害以后，能夠忠實地維護公共利益。從我國現行法律規定來看，維護公共利益也是檢察制度的目的所在。因此，法律有必要賦予檢察機關對違反公共利益的民事行為向人民法院提起訴訟的權利。[3]

除此之外，現行環保法應當對訴訟主體制度加以完善，一方面明確主體界定上的相關爭議，一方面拓展訴訟主體范圍。這一改進可以參照歐美環境法上對公民個人以及環保團體作為訴訟主體的環境公益訴訟制度。例如：葡萄牙 1987年頒布并于 1998年修訂的環境團體法（Environmental Associations Law ）規定環保團體有權：

提出必要的措施預防、阻止和撤銷損害環境的公共（私人）機構的行為；

就行政機關違反憲法關于保護環境和生活質量的相關規定的行為提起訴訟；

在涉及環境犯罪的刑事程序中提供協助；

要求公共實驗室進行環境組成物質成分的測試分析并公布結果或者在訴訟中運用這些結果。[4]

最后，在賦予訴權的同時也要作以適當的限制。如完善環保組織登記制度等。

2、完善管理

現行民訴法和環保法對訴訟主體制度的規定容易造成范圍的不當擴大，因此完善管理成為了必要的手段。例如，對于檢察院，要合理界定檢察機關提起環境公益訴訟的權利范圍，做到既保護公共利益，又不超越檢察職能；對公民個人，法院可根據案件實際情況，對濫用訴權的個人要求其賠償被告因訴訟而遭受的實際損失；至于環保組織，有關部門應對其進行定期登記制度，制定相關規范條例，將環保組織納入管理體系中，培育更成熟的環保組織參與到訴訟中來。

3、法律后果的承擔應有利于環境的恢復

在普通民事訴訟當中，法院往往判決敗訴方支付一定數額的賠償，然而這并不完全符合環境公益訴訟的宗旨。對環境公益訴訟來說，其宗旨是盡量使環境恢復到破壞之前的狀況。同時，賠償金額過高也會導致執行困難的問題，最終均是使得恢復生態環境的宗旨難以實現。因此，根據侵權責任法推動民事責任承擔形式的多樣性，使之更貼近于“環保”和“公益”的特點，也便于執行判決。

4、普遍設立環保法庭

設立環保法庭指的是設立專門審判環保案件的法庭，同時在法庭內任命與具有環境保護相關專業知識的人員作為審判員，推動環保公益訴訟的專業化，解決日益增多的環境糾紛。這一法庭在許多發達國家均有設立并且運營良好。

例如澳大利亞新南威爾士州根據1979年《土地與環境法》建立起來的土地與環保法庭是世界上第一個專門審理環境法案的法庭。一方面該院審理案件的除了法官外還有委員，且委員必須符合《土地和環境法院法案》第12條列出的專業資格要求，是某一領域的專家，如城鄉和環境規劃、自然資源管理、法律等。而另一方面，作為專門法院，它享有綜合管轄權，可以對政府機關或官員在規劃、建設、環境等事務中的決定做實質性審查，可以承擔環境訴訟中的民事訴訟、刑事訴訟等司法功能等。[5]

在美國，1990年，佛蒙特環保法庭成立。1995年開始處理所有當地土地利用與規劃案件，并于2005年1月再次擴大，處理州立土地利用與環境許可證的案件。1969年，在瑞典出臺第一部環境法的同時，即成立了環保法庭，保證快速有效地處罰環境破壞犯罪行為。[6]

在我國，1989年湖北省武漢市硚口區人民法院便設置了中國第一個環境保護庭，多年以來，中國各地先后成立了130多座環保法庭，但卻幾乎無一例外地出現門可羅雀的落魄景象。究其原因，除了目前我國環境法領域法制不完善之外，還有大量的環境侵權案件已通過行政機關的行政處罰和民間調解等途徑先行解決以及環保案件訴訟成本高，專業性強，受害人舉證困難等原因?？傊?，環保法庭尚未普遍設置，廣大訴訟主體缺乏專門的救濟場所和途徑。因此，廣泛設立環保法庭成為當下刻不容緩的任務之一，只有在完善的制度保障下，環境公益訴訟主體才能更好地發揮作用。

三、實踐困境

環境公益訴訟主體制度的完善也存在諸多實踐上的困境。

1、舉證難，專業知識與能力不足，經費不足等是阻礙公民個人投身環境公益訴巨大絆腳石。同時，地方政府對當地企業的地方保護主義使公民個人難以對抗；

2、對于環保組織，經費成為了最大的牽制。相關鑒定和專業評估費用昂貴，且存在巨大的敗訴風險，使很多組織缺乏訴訟勇氣；

3、各地成立的環保法庭專業審判和管理人員不足，辦公經費不足；

4、相關的法律法規不夠完善，對環境公益訴訟主體的保護缺乏系統性。或許法律規定不夠完善的問題我們可以在短期內推進立法，但高額的訴訟成本確實是一個長期性的且亟待解決的難題。

四、結語

在經濟快速發展與環境日益惡化矛盾日益尖銳的當下，越來越多的環境糾紛推動環境公益訴訟制度的完善，而規范環境公益訴訟主體迫在眉睫。我們不能期望制度完善可以一蹴而就，但我們可以懷揣樂觀之心，并為之付諸更多的努力。使更多人投身于環境保護事業中，也投身于各項法治建設的監督之中，使中國的環保之路更加順暢。

【參考文獻】

[1] 查士丁尼.法學階梯[M].北京：商務印書館，1989.240.

[2] 雷子君、沈旸.論環境公益訴訟的主體，[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/，2007-04-29.

[3] 陳桂明.檢察機關應當介入公益訴訟案件[J].人民檢察，2005（7）27.

[4] 李摯萍.歐洲環保團體公益訴訟及其對中國的啟示[J].中州學刊，2007（7）89.

[5] 布萊恩·普雷斯頓、蔡標、王歡歡、李摯萍.環境法庭的運作：新南威爾士土地與環境法院的經驗[J].中國環境法治，2012（1）113.

[6] 李方亮.我國環保法庭（院）設置問題研究[D].中國政法大學，2011.7.