城鎮(zhèn)化背景下城區(qū)義務教育學校建設的困境與出路

范李明 曾水兵

摘 要 隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城區(qū)人口規(guī)模不斷擴大，導致城區(qū)義務教育學校空間日趨擁擠和大班額日益增多。學校建設是解決城區(qū)義務教育學校空間擁擠和大班額問題的根本舉措，然而卻面臨教育用地、建設資金及建設規(guī)劃等方面的困境。要化解這些困境，我們應當著眼于四個舉措：一是開通教育用地審批綠色通道，鼓勵合理合法的土地置換；二是加大學校建設資金投入，拓展建設資金來源；三是協(xié)調(diào)政府各部門，設立學校建設專項規(guī)劃；四是明確地方政府主體責任，加強學校建設督導評估力度。

關鍵詞 城鎮(zhèn)化 城區(qū) 義務教育 學校建設 困境與出路

城區(qū)義務教育學校空間擁擠與大班額問題的解決離不開學校建設，如何按照國家教育部門規(guī)定的學校建設標準和班額標準來進行學校建設，無疑是當前解決城區(qū)學校擁擠和大班額問題應當關注的重點。近年來，江西省G市城鎮(zhèn)化進程加快，2014年城鎮(zhèn)化率達到42.56%，較2012年增長3.22%[1]。本研究基于實證調(diào)查的思路，綜合考慮空間擁擠、大班額問題的嚴重性及學校建設的緊迫性等因素，選取江西省G市作為調(diào)查樣本，就城區(qū)義務教育學校建設存在的困境以及如何化解學校建設困境等問題進行初步探析。

一、學校建設的緊迫性要求

1.生均校園占地面積嚴重不足，學校空間日趨擁擠

按照《江西省普通小學、初級中學、高級中學基本辦學條件標準（試行）》的規(guī)定，城市中小學生生均占地面積以學校班級數(shù)為標準，指標最低控制線為：小學生生均占地面積20～39平方米；初中生生均占地面積25～39平方米[2]。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，G市2014年城區(qū)小學142所，初中72所，現(xiàn)有校園總面積5 605 537.26平方米，而同期城區(qū)小學生在校生人數(shù)為311 431人，初中生在校生人數(shù)為168 684人。G市小學生生均占地面積11.94平方米，初中生生均占地面積11.18平方米。通過與省級規(guī)定的生均占地面積標準的比較，發(fā)現(xiàn)該市城區(qū)小學和初中學生生均占地面積即使與最低標準相比相差也將近一倍。其中初中生生均占地面積與標準的差距比小學生生均占地面積與標準的差距更大。換言之，G市中小學生生均占地面積嚴重不足，小學和初中相比，初中表現(xiàn)得更為突出。據(jù)調(diào)查，2014年G市城區(qū)有中小學校214所，在校學生人數(shù)480 115人，占地面積5 605 537.26平方米。如果按照政府文件規(guī)定的標準，G市須增加55所學校（24個標準班級），須新增校園面積2 648 060.09平方米，相當于現(xiàn)有占地面積的47.24%。

另一方面，近年來，G市城區(qū)人口增長較快，教育事業(yè)發(fā)展迅速。近6年來（2009～2014），在校生人數(shù)由2009年的小學生207 499人、初中生116 618人增長到2014年的小學生311 431人、初中生168 684人。小學生在校生數(shù)增長率達到50.09%，初中生達到44.65%（見下頁圖1）。而同期全省在校學生數(shù)的增長率為29.62%，可見G市在校生人數(shù)增長率遠遠高于全省水平。按此增長率預計2020年G市城區(qū)在校生人數(shù)將達到小學生467 426人，初中生244 001人。按中小學生生均用地的一般標準（取最低值20平方米/人）測算，G市城區(qū)小學、初中校園占地面積要達到14 228 540平方米，而目前城區(qū)小學和初中占地面積是5 605 537.26平方米，僅為規(guī)定標準的39.40%，還須增加8 623 002.74平方米，相當于現(xiàn)有占地面積的1.54倍。若未來幾年內(nèi)，G市城區(qū)義務教育學校教育用地不能得到相應增加，教育用地缺口問題必然會成為制約該市今后義務教育均衡發(fā)展的一個瓶頸。

2.大班額問題日趨嚴重

近年來，G市城鎮(zhèn)化進程的加快，城市流動人口的增加以及進城務工人員隨遷子女人數(shù)的增長，使得城區(qū)受教育人數(shù)也急劇增長。究其原因，三個因素不容忽視，第一，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，大量農(nóng)民離開農(nóng)村進城務工，其子女也隨遷至城區(qū)就讀；第二，G市經(jīng)濟社會快速發(fā)展，大量優(yōu)秀鄉(xiāng)賢從外地轉(zhuǎn)移回到家鄉(xiāng)務工、創(chuàng)業(yè)，其子女也隨遷回來就讀，增加了城區(qū)就讀的學生人數(shù)；第三，城區(qū)相較于農(nóng)村而言，義務教育資源包括硬件設施、師資等，更加吸引“望子成龍，望女成鳳”的家長。城市中小學接納農(nóng)民工子女就讀，就教育公平而言，這一舉措保障了農(nóng)民工子女的受教育權，但另一方面，由于中小學校教育資源有限，而短時間內(nèi)學校規(guī)模又無法得到擴展，因此導致大班額現(xiàn)象非常嚴重。

《城市普通中小學校校舍建設標準》規(guī)定：小學標準班額為45人，初中標準班額為50人，超過標準班額則稱之為“大班額”[3]。據(jù)調(diào)查，G市城區(qū)小學現(xiàn)有班級數(shù)5110個，初中班級數(shù)2727個，其中小學班額為46～55人區(qū)間的班級數(shù)為861個，班額為56～65人區(qū)間的班級數(shù)為1900個，班額為66～75人區(qū)間的班級數(shù)為1816個，班額為76人以上的班級數(shù)為103個；初中班額為51～60人區(qū)間的班級數(shù)為1019個，班額為61～70人區(qū)間的班級數(shù)為1100個，班額為71～80人區(qū)間的班級數(shù)為347個，班額為81人以上區(qū)間的班級數(shù)為20個[4]。通過分析，城區(qū)小學超標準班額占小學班級總數(shù)的91.58%，其中班額為55人以上的班級所占比重達到74.73%，班額為65以上的班級所占比重達到37.55%；城區(qū)初中超標準班額占初中班級總數(shù)的91.16%，其中班額為60人以上的班級所占比重達到53.79%，班額為70人以上的班級所占比重為13.46%。由此可知，城區(qū)中小學大班額問題的嚴重程度（具體見圖2）。

注：超班額指超標準班額，大班額指小學55人以上、初中60人以上班額，超大班額指小學65人以上，初中70人以上班額。

二、學校建設的現(xiàn)實困境

1.教育用地困境

教育用地是義務教育均衡發(fā)展的基礎和保障。根據(jù)江西省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法第二十五條的規(guī)定：建設占用土地應當符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃。市、縣人民政府對建設用地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一按項目供地。教育用地作為建設用地的一種，必須服從市縣人民政府的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用。那么這樣就存在一個彈性空間，教育用地能否審批上，能審批到多少，都要服從人民政府的統(tǒng)一規(guī)劃。教育用地作為不產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益的民生工程，有可能會被其他經(jīng)濟用地項目擠壓，造成教育用地指標有限。

另外，用地的審批程序也存在現(xiàn)實困境，因為土地是國家的重要資源，土地的審批本身要考慮的因素較多。從程序上來看，土地審批需要一套完整的土地總體利用規(guī)劃和土地年度利用計劃，而地方政府在制定這些土地審批材料時，往往由于規(guī)劃不足，或者基于經(jīng)濟發(fā)展的考慮，沒有將教育用地審批材料單列出來，只是籠統(tǒng)地劃歸于建設用地。這樣就造成了土地審批的一個較長周期，與當前教育用地緊張的現(xiàn)實困境形成鮮明反差。根據(jù)對G市的調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，關于教育用地存在的突出問題主要有兩個：一個是教育用地審批程序繁瑣，審批周期較長；另一個是在整個建設用地審批指標中，學校教育用地指標有限。例如，該市某區(qū)2014年審批650畝地，2013年解決教育用地95畝，差不多占了六分之一，其他民生工程用去400多畝，剩下100多畝地用于城區(qū)建設。尤其面對當前土地利用緊張的整體形勢，學校教育用地審批程序及指標限制的問題就更加突出。

2.資金困境

城區(qū)義務教育學校改建、擴建及新建的資金投入不足是學校建設困境的重要原因之一。依據(jù)《江西省義務教育經(jīng)費籌措和使用管理辦法》，義務教育經(jīng)費來源主要包括：用于義務教育的財政撥款、國務院規(guī)定開征的教育費附加、用于義務教育的附加費、實施義務教育學校的雜費收入、實施義務教育學校的校辦產(chǎn)業(yè)減免稅部分和校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學、社會服務收入中用于義務教育的部分、社會捐贈、教育基金和救災款項等。而用于義務教育的財政撥款包括：教育事業(yè)費、教育基本建設投資、支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金中用于義務教育的部分、城市維護建設稅中用于城市中小學校舍的維修補助。從以上經(jīng)費來源來看，用于城區(qū)學校改建、擴建及新建的資金主要來源于義務教育的財政撥款、教育費附加及社會捐贈部分。按照國家辦學標準，G市目前城區(qū)義務教育學校用地缺口為8 623 002.74平方米，如果按照1500元/平方米的建設標準，光學校建設的費用缺口就達129.34億元。而同期G市公共財政預算收入僅為225.31億元，財政用于義務教育的經(jīng)費撥款為90.12億元。可見學校建設尚需經(jīng)費已經(jīng)超過義務教育經(jīng)費總和。另外，通過調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，G市對于加強城區(qū)義務學校建設資金投入的呼聲很高，并且指向財政撥款對于城區(qū)義務教育學校建設的支持力度不夠。通過整理訪談資料發(fā)現(xiàn)，有三個主要原因?qū)е沦Y金不足，第一，近年來中央和省級部門對于農(nóng)村義務教育均衡發(fā)展的資金支持確實高于城區(qū)，相應的政策配套也是向農(nóng)村傾斜。G市財政收入總體一般，以現(xiàn)在小學600元和初中800元的生均公用經(jīng)費，以及中央60%、省級32%、縣級8%的配套標準，學校建設本級經(jīng)費十分吃緊。第二，G市本身屬欠發(fā)達地區(qū)，地方財政尚且吃緊，但是又面臨城鎮(zhèn)化建設，道路交通、工礦產(chǎn)業(yè)等被擺上了優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。第三，地方政府對于義務教育的責任主體意識不到位，城區(qū)義務教育學校建設經(jīng)費問題往往被忽略。

3.規(guī)劃困境

學校建設的規(guī)劃包括學校建設布局規(guī)劃和學校建設用地規(guī)劃。涉及到教育用地、城區(qū)總體規(guī)劃和城區(qū)人口等方面，科學良好的規(guī)劃是學校建設順利開展的先導。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十四條的規(guī)定：城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應當根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設規(guī)劃，報總體規(guī)劃審批機關備案。學校建設規(guī)劃屬于城市總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃，應當考慮到土地利用總體規(guī)劃和年度計劃以及經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。在學校建設布局規(guī)劃方面，考慮多方面因素并合理布局城區(qū)義務教育學校。在學校建設用地規(guī)劃方面，應當根據(jù)適齡人口及城鎮(zhèn)化進程情況，研究制定與城鎮(zhèn)化進程同步的、具有法律效力的義務教育用地專項規(guī)劃。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一個是學校建設規(guī)劃的教育用地缺口量的預測，應當把城區(qū)人口因素放入專項規(guī)劃的重要位置。第二個是新建、改建及擴建所要考慮的土地問題，包括新增多少教育用地，哪些地方得改建、擴建，改建和擴建量又是多少。第三個是學校建設規(guī)劃的整合問題，就是把學校建設規(guī)劃各個細節(jié)納入整體規(guī)劃的合理性及必要性考核的范圍，如果不符合上級政府的規(guī)定或者不符合相關法律規(guī)定，規(guī)劃的合理性就喪失；如果不考慮學校建設規(guī)劃所面臨的實際問題，那規(guī)劃的必要性也將喪失。

縣級以上人民政府及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門應當對專項規(guī)劃進行監(jiān)督檢查，且專項規(guī)劃的執(zhí)行情況應當接受本級人民代表大會的監(jiān)督。G市部分縣區(qū)依照本縣區(qū)的實際制定了學校建設相關的規(guī)劃，而有相當一部分縣區(qū)仍然沒有制定相應的學校建設規(guī)劃。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)制定了學校建設規(guī)劃，但沒有遵照規(guī)劃執(zhí)行，學校建設規(guī)劃也就成為了“一紙空文”；而部分沒有制定學校建設規(guī)劃的縣區(qū)，在學校建設上更是缺乏整體性、前瞻性。總而言之，G市學校建設規(guī)劃困境集中于三個方面：一是部分縣區(qū)沒有制定學校建設規(guī)劃；二是部分縣區(qū)制定了規(guī)劃，但是學校建設規(guī)劃缺乏整體性、前瞻性，學校建設布局規(guī)劃不合理，教育用地規(guī)劃不科學；三是部分縣區(qū)制定了學校建設規(guī)劃，但是缺乏有效執(zhí)行。

三、建議與對策

1.開通教育用地審批綠色通道，鼓勵合理合法的土地置換

面對教育用地的審批程序及指標限制的困境，政府部門應當采取針對性的措施。首先，建議市級人民政府申請，省政府部門批準，開通城區(qū)義務教育學校教育用地審批綠色通道，對于教育用地的審批從一般建設用地審批中單列出來，對于教育用地的征地要求應該優(yōu)先考慮，并在土地利用年度計劃中優(yōu)先執(zhí)行。真正做到教育用地問題“特事特辦”，以緩解當前城鎮(zhèn)義務教育學校建設用地緊張的局面。其次，針對城鎮(zhèn)土地利用總體吃緊的情況，學校建設用地考慮利用土地置換的辦法獲得，前提是土地要符合置換的條件：已經(jīng)依法取得建設用地批準文件或者建設用地使用證的土地才能夠置換。所以像一些國有或集體所有的閑置用地就可以通過這種辦法進行再利用。尤其是老城區(qū)，由于本身土地利用緊張，老城區(qū)的學校可以通過置換土地進行學校擴建。實行義務教育用地儲備制度，將規(guī)劃預留的城區(qū)中小學建設用地納入教育用地總體管理范圍，實行儲備管理。

2.加大學校建設資金投入，拓展資金來源

城區(qū)義務教育學校經(jīng)費直接依托義務教育總體經(jīng)費，完善義務教育總體經(jīng)費投入保障機制是保障城區(qū)學校建設資金的重要舉措。各級政府要在確保義務教育財政投入占財政收入4%的基礎上，進一步加大對義務教育的投入比重。對市、縣（區(qū)）級政府財政預算、教育附加費、城市維護建設稅、各住宅開發(fā)建設項目費等，要確保足額比例投資于城區(qū)公辦義務教育設施建設。各地設立的重點項目專項資金中，劃出一定比例專門用于解決城區(qū)學校“大班額”問題。建立完善義務教育經(jīng)費、項目分配機制，設立專項獎勵資金，對如期和提前實現(xiàn)城區(qū)義務教育學校建設的縣（市、區(qū)）給予經(jīng)費獎勵。

依照各縣市的經(jīng)濟發(fā)展水平，學校建設項目經(jīng)費可以適當降低本級財政的配套比例，加大省級、中央財政配套資金比重。其次，教育費附加和土地出讓金是整個教育財政來源的重要基礎，在條件允許的情況下，增加教育費附加資金以及土地出讓金的部分資金在城區(qū)義務教育學校建設中的比重。最后要積極引導社會資金參與城區(qū)義務教育學校建設。采取稅收激勵等政策措施，鼓勵企事業(yè)單位和社會各界集資。加強民辦學校建設，分擔城區(qū)義務教育公辦學校壓力，落實對民辦教育的優(yōu)惠政策，確保民辦學校在土地審批、項目建設、稅收等方面享有優(yōu)惠政策。充分利用民辦學校資源來緩解城區(qū)義務教育學校空間擁擠和“大班額”問題。

3.協(xié)調(diào)政府各部門，設立學校建設專項規(guī)劃

學校建設規(guī)劃是一個系統(tǒng)問題，需要政府各部門的協(xié)力。根據(jù)現(xiàn)階段學校建設規(guī)劃的困境，建議沒有設立城區(qū)義務教育學校建設規(guī)劃的縣市設立學校建設的專項規(guī)劃；已有學校建設專項規(guī)劃的縣市，要著重完善并修改不符合實際的規(guī)劃部分以及學校建設規(guī)劃中的監(jiān)督與責任部分。鑒于此，我們應當厘清學校建設規(guī)劃的問題域，充分考慮城鎮(zhèn)化進程下區(qū)域內(nèi)適宜入學人口規(guī)模、分布以及地理環(huán)境、交通條件等因素，合理布局城鄉(xiāng)義務教育學校。教育行政各部門應參與學校規(guī)劃、建設和管理的各個方面。落實新建住宅小區(qū)配套學校建設，重點推進城市發(fā)展新區(qū)學校建設，針對老城區(qū)配建不足或新建設小區(qū)未達到配建學校標準的情況，當?shù)卣畱私庵苓呑≌瑓^(qū)情況后統(tǒng)籌配建。

建立健全有關部門分工協(xié)作機制。教育行政部門要會同有關部門制定城區(qū)義務教育學校建設布局規(guī)劃，認真組織實施；發(fā)展改革部門要把城區(qū)義務教育學校建設作為城鄉(xiāng)建設的重要基礎設施納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，重點安排城區(qū)義務教育學校建設項目；國土資源部門要優(yōu)先保障學校用地，做好土地供應、監(jiān)督工作；規(guī)劃部門要組織編制城區(qū)義務教育學校建設的控制性詳細規(guī)劃；財政部門要切實增加投入，支持城區(qū)義務教育學校建設。各相關部門各司其職，密切配合，形成合力推進城區(qū)義務教育學校建設。最后是學校建設規(guī)劃的執(zhí)行問題，一定要協(xié)同政府各個部門，做到權責分明，建議在規(guī)劃中寫入詳細的執(zhí)行時間表，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。

4.明確地方政府主體責任，加強學校建設督導評估力度

義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。因此，要順利解決城區(qū)義務教育學校空間擁擠及大班額問題，地方政府應當承擔相應的責任。

對于城區(qū)義務教育學校建設，要通過督導評估，不斷督促各縣區(qū)市解決當中面臨的問題。具體而言，城區(qū)學校建設資金方面，城市維護建設稅中，應劃出10%至15%用于實施義務教育，各級人民政府應將義務教育經(jīng)費的籌措、使用情況列入年度目標管理考核內(nèi)容。縣級以上人民政府每年應向同級人民代表大會及其常務委員會匯報義務教育經(jīng)費籌措和使用管理情況。城區(qū)義務教育學校教育用地方面，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。城區(qū)義務教育學校建設規(guī)劃方面，除了協(xié)同本級政府各部門之外，還應當接受上級規(guī)劃部門的監(jiān)督。總而言之，對于城區(qū)義務教育學校建設應該遵循規(guī)劃先行，教育用地和建設資金兩手抓，二者缺一不可。

參考文獻

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【責任編輯 鄭雪凌】