“后4%時代”我國農村義務教育財政體制的現狀、問題與對策

谷寶柱 劉月蘭

摘 要經20年的努力，2012年我國財政性教育經費達到了4%的目標，標志著我國教育財政進入了“后4%時代”，但仍有很多問題亟待解決。其中，農村義務教育財政體制就存在一些問題需要解決。本文將分析我國農村義務教育財政體制的現狀與存在的問題，對我國農村義務教育財政體制提出改革的建議，用“教育夢”促進“中國夢”的實現。

關鍵詞后4%時代 農村義務教育 財政體制

2012年，我國財政性教育經費占GDP的4.28%，完成了1993年在《中國教育改革與發展綱要》中提出的4%的目標，標志著我國教育財政進入了“后4%時代”，教育事業邁上了一個新臺階。但隨著時代的不斷進步和人們對高質量教育的追求，4%的目標并不能滿足廣大人民對優質教育的渴望，預示著教育財政將面臨更多的問題和挑戰。聯合國教科文組織在2000年制定了國家教育財政投入達到6%的目標，說明我國的教育財政投入和國際上的一些國家還有很大差距，教育財政投入應努力達到國際水平。只有在保證教育經費充足的情況下，才能使我國的教育事業走得更快更好，促進經濟發展，走在國際的前列。根據國家統計局數據顯示，我國鄉村人口由2000年的8億多人口下降到2014年6億多人口，雖然鄉村人口大幅下降，但6億多鄉村人口在我國總人口中依舊占據相當大的比例。因此很有必要利用教育財政進入“后4%時代”這個契機，對我國農村義務教育財政體制進行研究，讓更多的人享受到改革開放的紅利，讓更多的農村學生享受到優質的教育資源。

一、21世紀以來農村義務教育財政體制政策變遷及現狀

1997年，索羅斯等國際炒家對亞洲國家股市進行攻擊，導致很多亞洲國家金融系統處于崩潰的狀態。我國政府為了維持亞洲地區經濟的穩定，從大局出發，決定保持人民幣不貶值，導致這段時期我國出口增長率下降、失業增多、經濟不景氣，國家沒有足夠的教育經費保障農村義務教育的發展。2001年國務院提出《關于基礎教育改革與發展的決定》，實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的政策。在以縣為主的農村義務教育財政體制的政策中，中央和省級政府在經濟發展水平和嚴峻的國際形勢下，對農村義務教育財政經費的投入很有限，只能由縣級政府負擔農村義務教育經費。東部地區在改革開放的潮流中，獲得了國家優先發展政策的大力支持，經濟得到了大幅增長，縣級政府可以負擔起農村義務教育的經費支出。但中西部地區由于地緣和歷史文化等原因，經濟發展落后，縣級政府財政在發展經濟上已是舉步維艱，沒有更多的政府財政去負擔農村義務教育經費。這個時期國家進行了農村稅費改革，免除了農村教育費附加和教育集資，雖然減輕了廣大農民的經濟負擔，卻讓農村義務教育經費少了兩大重要融資渠道，使原本就不充裕的教育經費更加緊張。由于缺少中央和省級政府的參與、我國地區差異大等原因，使我國農村義務教育艱難生存，不利于我國教育的均衡發展。

2005年，國務院下發了新的通知，對農村義務教育財政體制進行了修改。在《關于深化農村義務教育經費體制改革的通知》中提出，提高教育財政投入，提高保障水平，中央和地方按比例、按項目分擔農村義務教育經費，并對農村義務教育財政體制實施的具體步奏做了明確的規定，將農村義務教育全面納入國家財政范圍。2006年開始，國家逐步免除各地區義務教育階段產生的學雜費，實行免費的義務教育，由準公共產品到純公共產品轉變。2007年，國家下發了《關于調整完善農村義務教育經費保障機制改革有關政策的通知》，對我國農村義務教育財政保障體制進行了修正和完善，落實了農村義務教育階段家庭經濟困難住宿生的生活補貼，向農村義務教育階段學生免費發放教科書，資金由中央財政承擔。2009年，中央出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額。同一年，全國義務教育學校實施績效工資，提高了農村教師工資。這個時期的農村義務教育財政由中央和省級政府承擔更多的比例，從全局出發對農村義務教育經費進行統籌，在一定程度上解決了貧困縣在農村義務教育經費中投入不足的弊端，但我國農村義務教育財政依舊還有很多問題需要解決。

國家對農村義務教育非常重視，但由于經濟、地域、文化等因素的限制和我國特殊的國情，國家教育財政沒有完全解決農村義務教育事業存在的問題。我國是城鄉二元經濟結構，城市經濟發展水平較高，而農村一直處于落后的狀態，教育事業的經費大都依靠國家支持，而國家力量有限，不能完全照顧到每個地區、每個教育階段。其中城市的義務教育得到了充分的發展，農村仍然很落后，是時候將關注的目光轉移到農村義務教育上來，注重城鄉義務教育的均衡發展。在“后4%時代”需要讓更多的人民享受到改革開放的成果，讓更多處于落后狀態的農村地區的人民享受優質的教育資源，獲得更多教育財政的支持。

二、我國農村義務教育財政體制面臨的挑戰

1.教育經費總量投入有限，農村義務教育經費不足

公共財政是政府為彌補市場的失效，滿足社會、公共需要而進行的宏觀調控行為。[1]由于我國現階段正處于社會主義初級階段，義務教育最大的問題是教育經費不能承擔比重很大的教育支出。聯合國教科文組織2000年曾號召各國至少應將GDP的6%用于教育經費。到2004年，全世界平均教育投入占GDP的比重為4.4%，而我國到2011年財政性教育經費占GDP的3.93%，沒有達到我國《教育法》規定的4%，直到2012年才達到了4%目標。我國的財政性教育經費在逐年增加，但財政性教育經費占國內生產總值的比例的增長速度緩慢。從2007年開始，增長幅度才有了較大的改變，由此可以看出國家對教育的重視程度逐漸增強，但投資的力度有限。在國家財政性教育經費總量投入不足的大環境下，導致農村義務教育經費不足，不利于農村義務教育的發展。

2.教育財政經費分配結構不合理，導致農村義務教育落后

義務教育是國家教育體系的重要組成部分，義務教育發展的好壞，直接影響整個教育階段學生的質量。但歷來政府在高等教育中的財政投入增速高于義務教育階段的投入增速，在教育財政投入上偏向于高等教育。國際上大部分國家義務教育教育經費占公共教育財政比例80%，高等教育教育經費約占20%。但我國高等教育的財政支出比例不僅高于世界的平均水平，甚至高于西方發達國家的比例，高等教育財政支出比例過高就會造成義務教育財政比例偏低，間接導致我國的農村義務教育財政投入比例低。教育經費投資結構不完善，導致我國農村義務教育的道路充滿困難。因此有必要調整高等教育和義務教育的財政投入比例，提高義務教育財政投入，適當降低高等教育財政投入。

3.缺少完善的農村義務教育財政監督機制

目前，我國農村義務教育財政監督機制還不健全，影響了教育財政使用的效率，不利于農村義務教育的發展。與西方發達國家相比，我國缺少專業的第三方監督機構?，F在主要是由附屬于我國政府的相關部門負責農村義務教育經費，在行使監督權力時，會出現形式主義，不能真正履行監督的責任。在“后4%時代”，隨著教育經費投入的加大，會出現很多新的問題，監管更加困難。學校和教育局監管人員可能會建立不當關系，出現私挪、亂占教育經費。我國主要監督教育經費的投入，卻很少對行政監管人員進行監督，導致行政監督工作人員會出現“缺位”“越位”的行為，事后責任追究的力度也不夠明顯。在經費投入使用后，沒有專業的人士對經費使用的效果進行科學的評估，導致教育經費的浪費和重復使用等情況。此外，沒有充分利用互聯網等工具對農村義務教育經費公示和缺少社會大眾對經費和相關工作人員的監督，會出現財權和事權不統一的情況。例如，近年來國家教育財政負擔過重、學齡兒童逐漸減少和城鎮化進程的加速。2005年國家發布《關于推進農村中小學標準化建設的實施意見》。一些省市開始在農村中小學進行大規模的撤點并校。整合了教育資源，提高了辦學條件和教育水平，但同時也出現了許多問題。撤點并校讓許多離學校較遠的學生選擇坐校車或者寄宿。校車數量不足以滿足大量農村學生的上學需求。另一方面農村寄宿學生的大量增加，專門負責學生的教師人數跟不上去，班主任也沒有更多的精力去管理學生的日常生活。這些問題是沒有完善的監督機制導致的后果，財權和事權沒有統一，沒有根據實際情況對經費投入進行?？顚Ｓ?，相關人員沒有盡到經費使用情況的監督。

4.農村義務教育財政投入的非均衡性

我國完成了義務教育普及的任務，但還有很多教育發展不平衡現象。人們更加關注教育的質量，對優質教育資源極具渴望。雖然我國農村義務教育經費的總量大幅增加，但所占全國教育經費的比例變化不大。我們從有關數據可以得知，城鎮與農村學生生均教育經費之間的差距在逐漸縮小，但差距仍然很大。在這樣的大環境下，對農村義務教育投入也很有限。農村義務教育經費投入和城市義務教育經費存在差距，生均固定資產、中高級職稱教師、現代化教學等方面，差距依舊很大。城市的孩子享受著高質量的教學資源和優秀的師資，有更大的幾率進入重點高中，然后走入重點大學。而農村的學生，由于剛開始就比城市的學生在教育資源上落后，也就很少有機會能進入重點高中和重點大學。這對農村學生而言是不利的，不能享受到平等的受教育的權利，不利于教育的均衡發展。

三、我國農村義務教育財政體制展望

1.增加教育經費投入總量，保障農村義務教育經費充裕

提高國家財政對教育的整體投入力度，政府財政撥款是教育投入的主要渠道。農村義務教育投入是整個教育投入的重要組成部分，為了改變農村義務教育的弱勢地位，要不斷提高國家財政對教育的整體投入力度。我們應加大農村義務教育的投入，達到國家相關法律規定的標準。為此各級政府必須要堅決落實好《義務教育法》《教育法》的規定，隨著我國經濟的發展和財政收入的增加，應逐漸加大對農村義務教育事業的投入力度，教育財政投入每年達到GDP的4%的要求，努力追趕西方發達國家。我國相關部門在做農村義務教育財政預算安排時，要按照農村義務教育在財政性教育支出的比重的增長標準，認真做好教育經費的支出。強調政府在農村義務教育投資中“絕對財源”的地位和作用，提高政府投資在農村義務教育經費總額中的比例，防止政府責任的轉嫁，努力汲取西方發達國家成功經驗。例如19世紀80年代，美國教育財政由“公平”轉向“充足”保證了義務教育的發展。我國也應該從“以收定支”到“以需定支”的轉變，為農村義務教育經費提供充分保障，真正建構完善的農村義務教育財政體制。政府的力量也是有限的，要鼓勵社會力量投資辦學和企業對教育的捐贈，多方法、多渠道增加教育經費來源。

2.調整教育財政投入結構，促進教育公平發展

根據人力資本理論，經濟發展決定教育發展，教育發展促進經濟發展。公共財政具有維護教育公共產品的作用，可以促進個人的發展、經濟的繁榮。義務教育具有外部性，可以產生更多的社會效益，而高等教育偏向于個體收益。我國部分學者通過計算發現義務教育階段人力資本對經濟增長的貢獻率最高，所以教育經費合理分配是將經費重點投入到經濟增長急需的具有更高經濟增長效率的義務教育。[3]國外學者世界銀行專家薩卡羅普洛斯曾對教育投資收益率問題進行了研究，結果顯示在經濟發展相對不發達國家的初等教育收益率高于中等教育與高等教育，其社會收益率分別為27%、16%、13%[4]，所以我國更應該關注義務教育的財政投入。但高等教育具有見效快的特點，可以在很短的時間內培養出促進經濟發展的高素質人才，因此國家對高等教育財政投入比例一直高于世界各國對高等教育投資的水平，而對義務教育投入比例低于世界水平。義務教育是未來國家經濟的主要推動力，義務教育的投入不足，會對我國經濟的長遠發展不利。我國又是一個農業大國，農業人口占很大比例，農村義務教育問題不容忽視。農村經濟發展水平低，不能對教育投入大量資金，只能依靠政府財政資金的支持。農村中小學多處于經濟落后的鄉村，受到的關注力度遠遠小于高等院校，因此要給農村義務教育更多的關注，注重各個教育階段的公平發展。

3.構建我國農村義務教育財政保障監督機制

在“后4%時代”，完善的農村義務教育財政保障監督機制對我國農村義務教育均衡發展至關重要，因此我們有必要建構一個完善的監督機制，可以根據本國國情，汲取西方國家成功的經驗。例如可以學習英國在教育經費上的監督方法。英國教育經費由獨立的教育經費撥款機構下發，政府負責監督教育經費的預算、撥付、使用的每個階段，在一定程度上起到了相互制衡的作用，改變了政府“一手遮天”的狀況。我國可以根據本國國情，汲取英國的成功經驗，建立起以社會團體、知名人士、教育學專家、人大、政協為主的獨立于政府，針對農村義務教育財政保障的第三方監督機構，授予監督機構接受有關投訴并做調查的權利，保障教育財政的?？顚Ｓ茫Ｕ辖逃涃M的預算、撥付、使用。第三方監督機構要做到事前監督、事中監督、事后監督，讓每一個環節都在“陽光”下進行，避免暗箱操作等不當行為的發生，提高教育經費的使用效率并把每一筆教育經費落到實處。第三方監督機構還要對教育經費使用的結果和質量進行評估，對經費使用不當、浪費嚴重、沒有產生應有效果的相關負責人進行責任追究。對亂挪亂用農村義務教育經費，并產生惡劣影響的行為要追究法律責任，根據情節輕重進行不同程度的懲罰。政府、政協、人大等監督力量有限，需要社會大眾廣泛參與到農村義務教育經費監督的過程中。通過這些措施建構完善的農村義務教育財政保障監督機制，提高我國農村義務教育經費使用的效率和質量。實現我國農村義務教育監督機制由行政手段向法律手段的轉變，提高管理的科學化、現代化水平。

4.促進教育均衡發展，關注農村義務教育

教育均衡化是教育現代化的核心理念，教育財政充足是教育事業發展的基本保障，公平的教育財政支出影響到教育的均衡發展和教育事業的健康發展。政府要優化教育財政投入結構，優化公共教育資源，主要向農村、貧困、邊遠、民族地區傾斜，縮小地區間、城鄉間、校際間的發展差異。義務教育在教育系統中發揮著基礎性、戰略性和先導性的作用，沒有義務教育的現代化就沒有教育事業的發展。因此，要提高義務教育財政投入比例，尤其是農村等經濟落后地區的投入比例，促進我國義務教育的均衡發展。在“后4%時代”，教育財政支出會逐年增加，在義務教育上要由以前注重教育投資總量，轉移到更加注重教育投資質量。增強農村義務教育階段現代化信息技術，加快教育均衡發展。雖然近年來，我國加大了對農村義務教育的投入力度，但是由于歷史文化等原因，我國城鄉學校辦學條件差距依舊很大，很多農村家長為了讓孩子接受優質的義務教育，不惜把孩子送到遠離農村的城市。一些農村弱勢學校，由于教育經費緊張，教師不愿意來，教學條件也沒有得到有效改善。而城市學校教育經費充足，不管是軟件還是硬件設施，遠遠高于農村學校。不利于我國義務教育的均衡發展。大力推動城鄉教育財政投入的均衡化，助推農村教育的崛起和教育公平的實現，實現教育的均衡化，用“教育夢”促進“中國夢”的實現。

參考文獻

[1] 楊會良.當代中國教育財政發展史論綱[M].北京：人民出版社，2006.

[2] 劉芳等.中國義務教育發展報告2012[M].北京：教育科學出版社，2013.

[3] 宋光輝.不同文化程度人口對我國經濟增長的貢獻——我國經濟增長與教育關系的一種實證分析[J].財經科學，2003（1）.

[4] 王玉昆.教育經濟學[M].北京：華文出版社，1998.

【責任編輯 陳國慶】