義務教育就近入學政策價值的嬗變

黃娥

摘要 隨著我國經濟、政治、文化的發展，就近入學政策不斷被賦予新的社會價值。20世紀80年代大力推進初等教育普及，就近入學成為基礎教育主要的就學方式，旨在提供充足的教育機會。到20世紀90年代，擇校問題凸顯、中小學生課業負擔繁重，就近入學政策成為治理擇校、減輕中小學生課業負擔的重要手段。到了21世紀，義務教育發展主題為均衡、公平，尤其十八屆三中全會要求全面深化教育領域綜合改革以來，就近入學政策被全面提上日程，是規范小升初招生秩序、破除擇校難題的重要教育戰略，就近入學政策的時代價值轉向均衡、公平。

關鍵詞 義務教育 就近入學 價值 嬗變

“任何社會的政治發展和經濟繁榮，均離不開一定的合理政策的指導和貫徹。同樣，任何一個國家的教育發展也離不開合理的教育政策。”[1]教育政策是國家教育發展的指南針，教育政策的公平對于教育公平具有舉足輕重的影響。但我國正處于社會發展轉型和教育改革發展規劃的關鍵時期，傳統教育價值逐漸失范和失真，新舊教育價值相互沖突碰撞，導致人們教育利益訴求的多元化。教育政策的公平性在于對不同教育價值進行整合，使教育政策能夠代表社會絕大多數人的利益，兼顧其他群體的教育利益。就近入學政策作為教育政策的組成部分，包含特定的社會價值和社會目標，整合不同群體的教育利益。就近入學政策具有內生性，如果“所確定的目標或模式不能從本民族或本國的社會政治經濟文化等一系列特征出發，就很難在公共生活中實施取得預期的效果”[2]。就近入學政策還具有動態性和演進性，隨著政治、經濟、文化不斷發展賦予就近入學政策新的社會價值，一種優勢和主流社會價值傾向，代表著社會絕大多數群體的教育利益。就近入學政策價值的演進和我國政治、經濟、文化有著密不可分的關聯，更與其他教育政策有著密不可分的關系。

一、就近入學政策旨在提供充足的教育機會（1978年—1992年）

“文革”結束后我國教育事業亟待恢復和發展，全國范圍內開始推進初等教育普及，以提高全民族科學文化水平。我國在教育發展上也采取經濟價值取向，實行重點學校制度。重點學校政策是“社會經濟非均衡發展戰略在教育中的體現，是在當時資源稀缺而又‘百廢待舉，百業待興的條件下的一種必然選擇，對推動社會經濟和教育發展都發揮了重要作用”[3]。發展教育事業堅持“兩條腿走路”方針，基礎教育發展的兩個主題——普及和提高，重在提高，要集中力量辦好一批重點學校；同時結合我國實際采取多種辦學形式，使學校布局要適應群眾的生產、生活，利于學生就近入學，將就近入學作為基礎教育的主要入學方式。

1977年5月，鄧小平關于恢復高考的講話中講到“辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點小學、重點中學、重點大學。總的目標是盡快培養一批人才出來”，拉開了我國重點學校政策序幕。1980年12月，中共中央國務院頒布《關于普及小學教育若干問題的決定》，提出要堅持“兩條腿走路”，多種辦學方式并行，便于學生就近上學。1983年8月，教育部頒布《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》，繼續強調辦好重點中學，同時要減輕小學生的學業負擔和考試壓力，初中招生上應采取劃片就近入學。1986年3月，原國家教育委員會印發《關于在普及初中的地方改革初中招生辦法的通知》，明確規定“要取消初中招生考試，并按學籍管理規定，凡準予畢業的小學生就近直接升入初中學習”。同年4月我國頒布《義務教育法》第九條規定“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”，這是我國首次在教育法律法規文件中對就近入學進行規定，以保障適齡兒童少年接受義務教育的權利。同年12月，原國家計委頒布了《中小學校建筑設計規范》對中小學校的服務半徑做了明確規定。1992年2月原國家教委頒布《中華人民共和國義務教育法實施細則》再次強調小學布局要合理，有利于適齡兒童、少年就近入學。

這一時期我國基礎教育采取“兩手抓”，一手抓初等義務教育普及，一手要集中力量辦一批重點中小學，為我國現代化建設輸送優質人才，因此重點學校政策和就近入學原則并用。但由于優質教育資源的嚴重匱乏，教育經費嚴重不足，加之政策上的傾斜，有限的教育資源不斷流向“重點學校”，導致教育均衡發展，區域間、區域內學校辦學水平逐步擴大，為新時期的擇校問題作足了“奠基工程”。[3]我國人口基數大，辦的是大國教育，有限的教育資源遠遠不能滿足人民日漸增長的教育需求，教育發展的第一階段是為廣大人民群眾提供充足的教育機會，以保障公民的受教育權利。

二、就近入學政策成為治理擇校的重要手段（1993年—2000年）

這一時期我國基礎教育總體目標是普及九年義務教育、發展素質教育。實行重點學校政策，直接導致大面積的擇校行為，加重中小學生課業負擔，就近入學政策成為減輕中小學生課業負擔、遏制擇校、治理亂收費高收費的重要手段。自1977年我國采取重點學校制度和恢復高考制度，導致我國基礎教育片面追求升學率、中小學課業負擔繁重等教育問題，使我國基礎教育走上應試教育的道路。隨著我國經濟采取非均衡發展戰略，社會階層逐漸分化，階層間教育訴求各不相同，教育資源的獲取能力亦不相同，對教育資源的爭奪引發了全國范圍內的擇校現象。我國從教育系統內和教育系統外兩方面進行改革來治理擇校行為。一方面，各地教育行政部門必須按照國家關于義務教育階段的收費規定對各種收費行為性質進行界定，治理亂收費；同時將就近入學作為基礎教育招生制度改革來遏制擇校和減輕中小學生課業負擔的重要手段。另一方面，各級政府要保證必要的辦學經費投入，根據人民群眾的承受能力適時調整義務教育階段雜費的標準。

隨著改革開放和市場經濟體制的引入，我國經濟尤其是東部沿海城市經濟迅速發展，民眾的經濟實力也迅速增強，知識改變命運的意識日漸加強，以錢權擇校之風代替以分數擇校且愈演愈烈，國家開始重視擇校帶來的社會問題。1993年9月，國務院辦公廳頒布《關于加強中小學收費管理工作的通知》，同年10月中共中央辦公廳和國務院聯合發布《關于治理亂收費的規定》加強對中小學收費的管理工作。1995年4月，原國家教委發布《關于治理中小學亂收費工作的實施意見》，將制止中小學亂收費作為重點工作，并提出九年義務教育處綜合小學必須堅持就近入學的原則，禁止招收“擇校生”，嚴禁把捐資助學同錄取學生掛鉤。1996年5月，國務院辦公廳轉發國家教委《關于1996年在全國開展治理中小學亂收費工作的實施意見》，制定中小學收費工作的“五不準”規定和治理工作的“八條措施”，以全面遏制“擇校生”高收費問題，“不準義務教育階段的公辦小學和初中招收‘擇校生，堅持就近入學原則”。1997年10月，原國家教委印發《關于當前積極推進中小學實施素質教育的若干意見》的通知，要求全面深化基礎教育改革，加快推進中小學應試教育向素質教育的轉型，其中提出要加快中小學升學考試制度改革，盡快落實小學升初中免試、就近入學的要求和方法。1998年7月，國務院辦公廳轉發教育部《關于義務教育階段辦學體制改革試驗工作若干意見》強調公辦學校要堅持義務教育“免收學費”、“就近入學”及“平等受教育”的原則，要積極穩妥地推進小學升初中實行就近免試入學的改革。1999年6月，中共中央、國務院聯合發布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出要全面改革招生考試和以升學率為指標的評價體制，在普及九年義務教育的地區，實行小學畢業生免試就近升學，大力發展素質教育，促進義務教育逐步轉向內涵式發展。2000年1月，教育部頒布《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，強調已經普及九年義務教育的地區，要堅決落實小學畢業生免試就近升入初中的規定。任何初中入學、招生不得舉行或變相舉行選拔性的考試。同年7月，教育部辦公廳印發《關于全國中小學收費專項治理工作實施建議》，提出專項治理工作的“一個鞏固，兩項要求，三個重點”，并強調“要擴大四個直轄市和省會城市解決‘擇校生問題的成果，力爭兩三年內實現全國各省轄市義務教育階段公辦學校完全停止招收擇校生的目標，依法實行就近入學”。

20世紀90年代我國義務教育目標是普及九年義務教育，重點治理高收費、亂收費的擇校現象和升學考試制度下中小學生課業負擔的教育問題。長期以來由于教育投入不足，實行重點學校制度，有限的教育資源流向重點學校，導致校際間資源配置嚴重失衡，因此擇校是我國特定國情下必經的一個階段。同時在經濟非均衡發展戰略下，我國階層分化日益加劇，由以前的工農兩個階級逐漸分化成多個階層，階層間教育資源的爭奪不可避免地引發擇校行為。因此，就近入學政策在我國仍是制衡不同階層間教育利益的重要手段，且將成為我國基礎教育主要的入學方式。

三、就近入學政策價值公平、均衡的時代轉向（2001年至今）

到21世紀我國基本實現九年義務教育的普及，義務教育發展取得了眾人矚目的進步，從“沒學上”發展到“有學上”，實現了量的飛躍，但我國義務教育發展是比較粗糙的，整體水平較低，離“上好學”目標仍有很大一段距離。以經濟價值為取向的重點學校政策導致我國教育資源配置嚴重失衡，知識經濟時代教育是獲取社會地位的重要途徑，隨著人們教育需求不斷增加，引起各個層次方位的社會公平問題，因此教育均衡、教育公平成為義務教育的時代話題，如何最大程度追求教育公平亦成為亟待解決的社會問題。就近入學政策以戶籍制度為依托，以現有資源的空間分配格局進行教育資源配置，是保障絕大多數社會群體教育利益和教育公平的重要手段。

2000年以來，我國義務教育轉向內涵式發展，要提高義務教育發展水平，促進義務教育均衡發展，全面破除擇校難題，保障流動人口子女接受義務教育權利，實現教育公平發展路子。2001年5月，國務院發布《關于基礎教育改革和發展的決定》提出要“按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則”，因地制宜對農村義務教育學校進行布局調整，方便學生就近入學；明確流動人口子女接受義務教育的“兩為主”政策。隨著我國城市化進程不斷加快，進城務工農民工子女教育問題日益突出，切實保障農民工子女教育是我國和諧社會主義建設的重要組成部分。2003年1月，國務院辦公廳印發《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，同年9月，國務院頒布《關于進一步加強農村教育工作的決定》，并轉發教育部、中央編辦、公安部、發展改革委、財政部、勞動保障部《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》強調流入地政府要落實“兩為主”政策，切實保障農民工子女接受義務教育的權利。2005年5月，教育部發布《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，提出堅持義務教育階段公辦學校免試就近入學，進一步規范辦學行為，同時要認真做好農民工隨遷子女義務教育工作，加強對接受農民工隨遷子女民辦學校的扶持和管理。同年12月，國務院頒布《關于農村義務教育經費保障機制改革的通知》，提出要加大城市對農村教育的支持和服務，流入地政府要堅持“兩為主”政策保障農民工隨遷子女接受義務教育。2006年9月，通過新修訂的《義務教育法》第十二條對就近入學政策做了明確規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”，這是我國首次將就近入學納入教育政策范圍。

2010年7月，國務院發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》，提出要合理規劃學校布局，方便學生就近入學，堅持“兩為主”，切實保障進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育。同年11月，教育部頒布《關于治理義務教育階段擇校亂收費問題的指導意見》，提出治理擇校亂收費一方面要完善招生制度、規范招生制度，確保適齡兒童少年就近入學；另一方面要加快薄弱學校改造，縮小校際間辦學差距。2012年9月，國務院發布《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，強調農民工流入地政府要堅持“兩為主”政策，適度擴大公辦學校資源，同時可以在合格的民辦學校購買學位，支持農民工隨遷子女教育。縣級教育部門要根據區域內適齡兒童、少年數量和學校分布，根據學校的服務半徑合理劃定招生范圍，探索小學和初中對口招生制度。繼十八屆三中全會提出要全面深化教育領域綜合改革，2014年1月，教育部相繼印發《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》和《關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》，明確規定：“根據適齡學生人數、學校分布、所在學區、學校規模、交通狀況等因素，按照就近入學原則依街道、路段、門牌號、村組等，為每一所初中合理劃定對口小學（單校劃片）”，同時對于農民工隨遷子女教育要“擴大公辦學校容量，鼓勵社會辦學，購買民辦學校服務”。對計劃列表中的19個大城市實行劃片區就近入學的時間表和路線圖做了詳細規定，擬通過義務教育招生管理體制改革全面破除我國擇校難題。2015年3月，教育部辦公廳發布《關于做好2015年城市義務教育招生入學工作的通知》，對于就近入學政策實施過程中的問題進行指導，在“擇校沖動強烈的城區，可以推廣熱點小學、初中多校劃片，合理確定劃片范圍，以緩解學區房的問題”；此外要實行陽光招生，鼓勵和支持社會監督，使城市義務教育招生入學工作做到公開、公正、公平。

義務教育具有免費性，我國在2008年全面實現城鄉義務教育“兩免一補”，但據統計我國義務教育支出“占家庭子女總支出的76.1%，占家庭總支出的35.1%，占家庭總收入的30.1%”[4]，與義務教育的免費性相背離，給家庭帶來沉重的經濟負擔，使基礎教育日趨功利化、工具化，導致教育中人性的缺失，影響我國社會主義和諧社會的建構。就近入學政策的制定、推進、完善是十八屆三中全會以來全會深化教育領域改革的基礎，將全面扭轉義務教育階段教育“精英化”趨向。

四、就近入學政策價值選擇的沖突和平衡

教育屬于社會公共事業，代表社會群體的教育利益，教育價值選擇屬于社會公共活動，多元主體下勢必引起價值沖突和利益沖突等問題。隨著“社會轉型帶來的價值失范和價值真空，各種新舊價值觀念的沖突日趨激烈。任何決策都不可能達到“最優”原則，而只能是貫徹“滿意”原則”。[5]就近入學政策作為我國義務教育政策的重要組成部分，包含著教育政策制定者及社會大眾對政策價值期望或價值追求，致力于解決什么樣的教育問題，是特定歷史背景下的產物。

就近入學政策的緣起與重點校政策有著密不可分的聯系。上世紀七八十年代，為了加快現代化建設，我國實行重點校政策，希冀集中有限優勢資源重點培養一部分有潛力的學生，二則對其他普通學校產生激勵作用，以提高他們的辦學水平和質量。但隨著我國社會發展水平不斷提高，公共服務水平和均等化程度也相應提高，人們對教育質量要求越來越高，導致對優質教育資源的競爭越來越大。我國義務教育通過考試進行選拔，以錢擇校、以權擇校現象日益突顯，升學競爭日趨低齡化，升學成為義務教育的指揮棒。中小學片面追求升學率，加重學生的課業負擔和升學心理壓力，使義務教育偏離義務教育的公益性、普及性，轉向精英教育。為了緩解中小學生課業負擔和升學壓力，初中進行招生制度改革，提倡要劃片就近入學。到了90年代，我國義務教育進入“普九”階段，義務教育不僅只是追求教育機會，更是追求高質量、高水平的教育，因此對于優質教育資源的競爭加劇。擇校和中小學課業負擔成為社會熱點問題，破除中小學擇校難題和課業負擔廣受社會關注。我國加快學校布局調整和大力推進對薄弱學校改造，以貫徹和落實就近入學原則。只有堅持就近入學原則，中小學嚴禁招收擇校生，才能全面緩解中小學生升學壓力和繁重的課業負擔。2000年我國義務教育進入均衡、公平的新時代，積極推進我國義務教育均衡發展，堅持義務教育階段公辦學校就近免試入學，嚴禁以任何考試或其他方式擇優選拔學生。隨著2006年新修訂的《義務教育法》頒布，將就近入學上升到法制層面，使就近入學政策有了法律效應。自十八屆三中全會全面深化教育領域改革以來，就近入學政策更是成為治理擇校、促進教育公平的重要手段。

就近入學政策的價值選擇是對不同階層群體教育利益進行整合的產物，代表絕大多數人的利益，并兼顧其他群體利益。影響就近入學政策價值選擇的主要因素是其要解決的教育問題。就近入學政策從解決教育機會短缺，到遏制擇校，緩解中小學生課業負擔，其價值的嬗變源于我國政治、經濟、文化的發展。人們教育需求的不斷提高，對教育提出新的發展要求或現有教育模式不能適應當前社會環境，從而進行教育改革實現教育政策的時代轉向。

參考文獻

[1] 袁振國主編.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2000.

[2] 勞凱聲.劉復興.論教育政策的價值基礎[J].北京師范大學學報：人文社會科學版，2000（6）.

[3] 王善邁.“重點校”政策影響了教育的公平[N].中國教育報，2007-03-08.

[4] 劉復興.教育政策的價值選擇[M].北京：教育科學出版社，2003.

[5] 王慶環.為何孩子教育費用越來越高？[N].光明日報，2012-03-15（01）.

【責任編輯 楊 子】