歷史文化名城保護(hù)與立法的蘇州實(shí)踐

羅超

摘 要：將名城保護(hù)工作全面納入法治化、規(guī)范化軌道是全力推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求。蘇州歷史文化名城保護(hù)歷經(jīng)30多年的探索，目前已初步建立起相對(duì)完整法規(guī)體系，在依法保護(hù)古城方面取得了良好的成效。通過(guò)對(duì)蘇州歷史文化名城保護(hù)方面相關(guān)立法的梳理，闡述立法保護(hù)對(duì)于名城的重要意義。

關(guān)鍵詞：蘇州；歷史文化名城；保護(hù)；立法

Abstract： It is inevitable necessary for promoting government by law to integrate legalization and standardization of well-known cities conservation. As a historical city， Suzhou has established a relatively complete law system and achieved favorable effects through exploration of more than 30 years. The paper combing Suzhous relevant legislation involved conservation of historical city， and discusses the significance of legislative conservation for the city.

Key words：Suzhou ； historical city ； conservation ； legislation

中圖分類號(hào)： TU-0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2016）-05-88（4）

全面依法治國(guó)是“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局要求之一，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本要求。落實(shí)到歷史文化名城保護(hù)，就是要持續(xù)推動(dòng)地方法規(guī)、規(guī)章及其配套政策建設(shè)，以法治方式將名城保護(hù)工作全面納入法治化、規(guī)范化軌道。蘇州在30多年的歷史文化名城保護(hù)歷程中，在依法保護(hù)方面取得了較多的經(jīng)驗(yàn)，目前已形成相對(duì)完善的法規(guī)體系。

蘇州城始建于公元前514年，最初是春秋吳國(guó)的都城，由伍子胥“相土嘗水、象天法地，造筑大城”，周圍四十七里，建城后雖屢有興衰，但迄今2500余年城址未變。歷經(jīng)發(fā)展，至唐宋蘇州城水陸并行的雙棋盤格局便已形成，北宋《平江圖》展示了當(dāng)時(shí)的城市布局和風(fēng)貌：稠密的河道縱橫交織成方格網(wǎng)，大量的橋梁穿越其間，街巷與河道緊鄰和平行。改革開(kāi)放以來(lái)，蘇州古城的保護(hù)逐漸成為政府、專家學(xué)者、社會(huì)公眾的共識(shí)，古城保護(hù)理念經(jīng)歷了從點(diǎn)到面，再到“全面保護(hù)”的演進(jìn)過(guò)程。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著蘇州整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市行政區(qū)劃的優(yōu)化調(diào)整，古城在城市結(jié)構(gòu)中的職能得到進(jìn)一步優(yōu)化，整體保護(hù)的效果越發(fā)明顯。同時(shí)，在國(guó)家、省相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合蘇州自身的特點(diǎn)制定了相應(yīng)的地方條例、辦法和規(guī)定，為名城保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施提供了法律保障[1]。

1 由政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)向法治引導(dǎo)

蘇州對(duì)于名城保護(hù)的法制和制度建設(shè)，經(jīng)歷了從無(wú)到有再逐步完善的過(guò)程，保護(hù)逐漸邁向系統(tǒng)化、大眾化、法制化階段，這期間政府的角色也開(kāi)始逐漸由項(xiàng)目的直接參與者逐漸過(guò)渡為城市的監(jiān)管者，從微觀運(yùn)作走向宏觀調(diào)控[2]。

1.1 政策引導(dǎo)為主階段（1978～1992年）

自改革開(kāi)放至1990年代初期，特別是1982年國(guó)務(wù)院首批公布蘇州為全國(guó)24座歷史文化名城之一以來(lái)，蘇州的歷史文化保護(hù)主要是在政府決策的指引下通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)進(jìn)行的。關(guān)于城市保護(hù)方面，只有1982年頒布的《文物保護(hù)法》和1990年頒布的《城市規(guī)劃法》，這兩部法律真正涉及城市保護(hù)方面的條款較少，且多為原則規(guī)定，如《城市規(guī)劃法》僅在第14條提到要“保護(hù)歷史遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀”的原則。在地方法規(guī)層面，江蘇省在1988年出臺(tái)了《江蘇省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》。這一階段城市保護(hù)規(guī)劃的作用相當(dāng)突出，主要是由政府根據(jù)規(guī)劃制定保護(hù)政策，1986年編制完成“蘇州市城市總體規(guī)劃”和“歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃”，明確了“全面保護(hù)古城風(fēng)貌，積極建設(shè)現(xiàn)代化新區(qū)”的指導(dǎo)思想，以政府為主導(dǎo)，通過(guò)規(guī)劃編制，對(duì)一批文物古跡進(jìn)行修復(fù)，并對(duì)文物、古跡、古建筑進(jìn)行摸底調(diào)查，初步確定了古城保護(hù)的基本原則[3]。

1.2 法規(guī)體系初步形成階段（1993～2000年）

這一時(shí)期，從國(guó)家到地方都開(kāi)始重視歷史文化保護(hù)的法制建設(shè)。1993年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)蘇州市為“較大的市”，使得蘇州開(kāi)始擁有地方立法權(quán)。

1995年通過(guò)《蘇州市城市規(guī)劃條例》，針對(duì)歷史文化名城（鎮(zhèn)）保護(hù)做出規(guī)定，明確古城保護(hù)范圍為“護(hù)城河內(nèi)的蘇州古城，山塘街、山塘河和楓橋路、上塘河，楓橋古鎮(zhèn)、虎丘和留園、西園地區(qū)”，并提出保護(hù)要求，這是首次將古城保護(hù)納入地方法規(guī)，影響深遠(yuǎn)。1998年國(guó)家文物局出臺(tái)《考古發(fā)掘辦法》，蘇州市也先后出臺(tái)了《文物保護(hù)管理辦法》等一些規(guī)章。此后，又針對(duì)園林、河道、古建筑、古樹(shù)名木等條口，先后出臺(tái)《蘇州園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》、《蘇州市區(qū)河道保護(hù)條例》、《蘇州市文物保護(hù)管理辦法》等地方法規(guī)和部門規(guī)章，初步建立起名城保護(hù)的專項(xiàng)法規(guī)體系。

1.3 法規(guī)體系逐步健全階段（2001～2011年）

這一階段，古城保護(hù)的概念進(jìn)一步拓展，更加整體、全面的保護(hù)業(yè)已形成，名城保護(hù)的法制體系逐步健全。特別是地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章和規(guī)范性文件等同步推進(jìn)，出臺(tái)或修編了大量有關(guān)古城保護(hù)的相關(guān)法規(guī)，其中比較重要的有《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》、《蘇州園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)，《城市紫線管理辦法》等部門規(guī)章。

2003年《蘇州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)辦法》頒布，是首部針對(duì)蘇州市域范圍內(nèi)的名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的規(guī)章，進(jìn)一步明確了蘇州古城的保護(hù)范圍，并對(duì)大市范圍的保護(hù)提出要求。此后，又出臺(tái)《蘇州市城市規(guī)劃條例》、《蘇州園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》、《蘇州市歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)性修復(fù)整治消防管理辦法》、《蘇州市城市紫線管理辦法（試行）》、《蘇州市文物保護(hù)管理辦法（2004年修正）》、《蘇州市地下文物保護(hù)辦法》等法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，不僅在涵蓋面上，同時(shí)在縱深上也不斷加強(qiáng)，形成當(dāng)前歷史文化保護(hù)“法律—法規(guī)—規(guī)章—規(guī)范性文件”相對(duì)完善的四級(jí)體系。

2008年以來(lái)，關(guān)于遺產(chǎn)保護(hù)的法規(guī)體系建設(shè)又對(duì)原有的概念范疇進(jìn)行了拓展。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，江蘇省和蘇州市也先后出臺(tái)了《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《蘇州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等地方法規(guī)，城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家文物局出臺(tái)了《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》等部門規(guī)章，蘇州市政府則出臺(tái)了《蘇州市居民私有住房建設(shè)規(guī)劃管理規(guī)定》等規(guī)章和規(guī)范性文件，使蘇州城市保護(hù)的法規(guī)體系得到進(jìn)一步完善。

1.4 法規(guī)體系補(bǔ)充完善階段（2012年至今）

在這一階段，隨著行政區(qū)劃的調(diào)整，原有的一些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件面臨著覆蓋面的變化問(wèn)題，還有一些規(guī)章需要升級(jí)為地方性法規(guī)。蘇州2013年頒布的《蘇州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《蘇州市古村落保護(hù)條例》、《蘇州市城鄉(xiāng)規(guī)劃若干強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)范性文件都是在此背景下出臺(tái)的，作為蘇州現(xiàn)行的歷史文化名城保護(hù)的完善和補(bǔ)充。同時(shí)，隨著行政區(qū)劃整合的到位，還會(huì)有更多的法規(guī)、規(guī)章需要調(diào)整和出臺(tái)，以形成更加完善的名城保護(hù)法制保障。

2 多層次互補(bǔ)的名城保護(hù)法規(guī)體系

我國(guó)的立法結(jié)構(gòu)是采用復(fù)合多級(jí)立法，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，現(xiàn)行法律體系包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。歷史文化名城保護(hù)立法體系同樣遵循這一模式（圖1）。

總體來(lái)看，蘇州目前現(xiàn)行的與名城保護(hù)相關(guān)的法規(guī)體系，根據(jù)其立法的對(duì)象及其目標(biāo)的不同，以“兩法一條例”（即《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》）為基礎(chǔ)，大致可以將其分為5個(gè)類型：城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系、文物保護(hù)法規(guī)體系、名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)法規(guī)體系、配套保護(hù)法規(guī)體系和行政處罰法規(guī)體系（圖2）。

2.1 名城保護(hù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)

以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為母法，江蘇省、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、蘇州市及其職能部門先后針對(duì)自身區(qū)域或部門的管理要求制定了相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章。

由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)立法覆蓋面極廣，包含城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)方面，而歷史文化保護(hù)問(wèn)題僅是城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)中的局部問(wèn)題，因此主要的上位法律和法規(guī)中對(duì)于歷史文化保護(hù)問(wèn)題的闡述一般都比較模糊，只做一些原則性的規(guī)定。例如“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”共70條，其中針對(duì)名城保護(hù)的相關(guān)規(guī)定只有第31條：“城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌……歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)以及受保護(hù)建筑物的維護(hù)和使用，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定。”在市級(jí)層面更為具體，如2013年出臺(tái)的規(guī)范性文件《蘇州市城鄉(xiāng)規(guī)劃若干強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定》的內(nèi)容共有17條，其中就有12條與蘇州歷史文化名城的保護(hù)直接相關(guān)。此外，還有一些規(guī)劃管理的法規(guī)或規(guī)章會(huì)部分涉及到名城保護(hù)問(wèn)題，如《城市紫線管理辦法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《蘇州市城市綠線管理實(shí)施細(xì)則》等。

2.2 名城保護(hù)的文物保護(hù)法規(guī)

關(guān)于文物保護(hù)方面的法律和法規(guī)比較完善，相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章都以《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》作為母法，目前已先后經(jīng)過(guò)了5次修訂，其中“不可移動(dòng)文物”部分，重點(diǎn)是針對(duì)各級(jí)文物保護(hù)單位，以及與歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村等相關(guān)的管理規(guī)定。

與《文物保護(hù)法》相配套的《文物保護(hù)法實(shí)施條例》，以及省、市所出臺(tái)的地方性法規(guī)具有更強(qiáng)的針對(duì)性，關(guān)注的重點(diǎn)都是“不可移動(dòng)文物”部分，既涵蓋了歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)問(wèn)題，也涵蓋了各級(jí)文物保護(hù)單位的相關(guān)規(guī)定。主要包括《江蘇省文物保護(hù)條例》、《蘇州市文物保護(hù)管理辦法》、《蘇州市地下文物保護(hù)辦法》、《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》等。此外，還有一些與文物保護(hù)相關(guān)的派生法規(guī)和規(guī)章，如《考古發(fā)掘管理辦法》等，共同構(gòu)成了針對(duì)世界遺產(chǎn)、各級(jí)文物保護(hù)單位、古建筑保護(hù)的法規(guī)體系。

2.3 名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)法規(guī)

2008年國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》是名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)的重要基礎(chǔ)。江蘇早在2002年就頒布了《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》，對(duì)于江蘇省的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村起到了很好的指導(dǎo)作用。2003年的《蘇州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)辦法》對(duì)于規(guī)范蘇州市域范圍內(nèi)的名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)起到了重要作用。隨著時(shí)代的發(fā)展，立法工作逐步深入，2014年開(kāi)始生效的《蘇州市古村落保護(hù)條例》即是針對(duì)古村落保護(hù)的最新立法。

2.4 名城保護(hù)的配套法規(guī)體系

名城保護(hù)的配套法規(guī)是在對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和文物保護(hù)法規(guī)體系下，對(duì)某些更加具體的保護(hù)目標(biāo)制定的具有更強(qiáng)針對(duì)性的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

按照不同的保護(hù)對(duì)象，這些法規(guī)的類型大致可分為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、園林、古樹(shù)名木、古建筑、河道、世界遺產(chǎn)、歷史文化保護(hù)區(qū)的消防安全等八個(gè)專項(xiàng)保護(hù)內(nèi)容。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)在國(guó)家、省、市級(jí)層面均有立法，江蘇省、蘇州市層面也有相應(yīng)的規(guī)章制定包括《江蘇省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《蘇州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，已形成比較完善的立法體系。對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)，在在國(guó)家、省、市級(jí)層面均有立法，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《江蘇省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》、《蘇州市風(fēng)景名勝區(qū)條例》，但目前仍缺乏相配套的地方規(guī)章和規(guī)范性文件的細(xì)化。

2.5 名城保護(hù)的行政處罰法規(guī)

行政處罰的法規(guī)建設(shè)主要是以《中華人民共和國(guó)行政處罰法》作為母法，相應(yīng)的地方性法規(guī)和部門規(guī)章主要依據(jù)該法律制定。在蘇州地方立法方面，主要是針對(duì)城市違法建筑的拆除問(wèn)題進(jìn)行了立法，包括2000年的《蘇州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于拆除違法建筑的決定》及2004年的修正決定、《蘇州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》。在部門規(guī)章方面，國(guó)家文物局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部針對(duì)文物管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為等做了相應(yīng)的處罰規(guī)定，《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》。

3 蘇州名城保護(hù)及其立法成效

蘇州古城保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，因規(guī)劃在管理實(shí)踐中的約束力不足，要使名城保護(hù)規(guī)劃真正落到實(shí)處，相應(yīng)的規(guī)劃管理要求必須及時(shí)上升到法律和規(guī)章層面，使保護(hù)規(guī)劃成為具體的制度，用制度來(lái)約束名城保護(hù)管理的行為，才能保障古城持續(xù)健康的發(fā)展。

自1993年蘇州開(kāi)始擁有立法權(quán)開(kāi)始，在國(guó)家、省相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合蘇州自身的特點(diǎn)制定了大量的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，確保了保護(hù)的法制化、規(guī)范化。目前，直接與古城保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范化文件共有28件，其中城鄉(xiāng)規(guī)劃方面有4件、文物保護(hù)方面5件、名城名鎮(zhèn)名村方面8件、配套保護(hù)方面8件、行政處罰3件，此外還有一大批間接與古城保護(hù)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和文件，構(gòu)建起了相對(duì)完善的名城保護(hù)法規(guī)體系。目前，第五版的《蘇州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2013-2030）》已經(jīng)獲批，這一版保護(hù)規(guī)劃結(jié)合了當(dāng)前國(guó)際和國(guó)內(nèi)名城保護(hù)領(lǐng)域最新的研究成果，也是在行政區(qū)劃調(diào)整之后完成的，盡快將這一規(guī)劃中的重要思想上升為地方法規(guī)正成為蘇州歷史文化名城保護(hù)的當(dāng)前任務(wù)。

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責(zé)任編輯：張吉明