云南省礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估及建議

黃惠芳 劉曉瑋 周鑫

摘 要：文章總結(jié)了云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃在找礦突破、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)資源管理能力等方面取得的成效，分析了第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的主要問題，并提出了第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的幾點建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源規(guī)劃 實施評估 建議 云南省

中圖分類號：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-135-02

云南省礦產(chǎn)資源規(guī)劃是云南省礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)的指導(dǎo)性文件，是依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用活動的重要依據(jù)。值此第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制之際，本文在總結(jié)云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施成效及問題的基礎(chǔ)上，提出了第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的幾點建議。

一、云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施成效及問題

（一）云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施成效

云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施以來，在超前謀劃發(fā)展舉措、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作布局、規(guī)范礦產(chǎn)開發(fā)管理、引導(dǎo)資金加大投入等方面發(fā)揮了重要作用。

1.找礦實現(xiàn)重大突破，重要礦產(chǎn)資源保障能力得到加強(qiáng)。2008～2015年，全省累計投入勘查資金158.9億元，其中，中央財政資金15.34億元，省財政資金14.44億元，社會資金129.92億元。評價了香格里拉普朗銅礦、鶴慶北衙金礦、鎮(zhèn)康蘆子園鉛鋅礦、麻栗坡鎢礦等4個超大型礦床和保山西邑等15個大型礦床，發(fā)現(xiàn)了景洪大勐龍鐵礦等一大批重要找礦信息。

除銅礦、鋁土礦外，規(guī)劃確定的煤、鐵、磷、鎢、鉛鋅、錫、金、銀等重要礦種的新增查明資源儲量目標(biāo)均已超額完成。

2.重要礦產(chǎn)資源開采量穩(wěn)步增長，基本實現(xiàn)了資源可持續(xù)供應(yīng)。云南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃對18種主要礦種進(jìn)行了開采總量規(guī)劃，其中鎢、錫、銻、稀土4種為約束性指標(biāo)，煤、鐵、錳、鈦、銅、鉛、鋅、鎳、金、銀、鋁土礦、鹽礦、硫鐵礦、磷礦14種為預(yù)期性指標(biāo)。

鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標(biāo)均處于超標(biāo)狀態(tài)，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產(chǎn)品產(chǎn)量卻達(dá)不到規(guī)劃目標(biāo)。

3.資源利用方式向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，合理利用與保護(hù)水平不斷提高。

（1）礦山總數(shù)得到控制，大中型礦山比例逐年提高。截止2014年底，全省礦山總數(shù)減少至7686個，其中大中型礦山企業(yè)304個（大型64個、中型240個），占3.96%；小型和小礦企業(yè)7382個，占96.04%。礦山企業(yè)從業(yè)人員34.32萬人。

2008～2014年，云南省礦山企業(yè)總數(shù)逐年下降，大中型礦山比例逐年上升。

（2）礦產(chǎn)資源開發(fā)布局逐漸趨于合理。規(guī)劃期內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃中確定的重點勘查區(qū)、禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)、重點開采區(qū)的管理規(guī)定。禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)內(nèi)的礦山逐步退出，重點勘查區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)數(shù)穩(wěn)中有降，重點開采區(qū)內(nèi)的礦山數(shù)穩(wěn)中有升，基本實現(xiàn)規(guī)模勘查、規(guī)模開采。

截止2013年6月30日，全省重點勘查區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)由2007年底的1013個減少至901個。禁止開采區(qū)內(nèi)礦山數(shù)由基期年的638個減少至367個。限制開采區(qū)內(nèi)礦山數(shù)由基期年的393個減少至343個。重點開采區(qū)內(nèi)礦山數(shù)由基期年的2003個增加至2197個。

（3）重要礦產(chǎn)“三率”水平明顯提高。根據(jù)國土資源部、省國土資源廳的統(tǒng)一部署，為查清云南省重要礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用現(xiàn)狀，開展了重要礦產(chǎn)資源“三率”調(diào)查與評價工作。

云南省重要礦種開采回采率除鎢礦未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)外，其余礦種的開采回采率均已達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)；選礦回收率除錫礦、巖金未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)外，其余礦種的選礦回收率均已達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。

4.礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到逐步改善，綠色礦山建設(shè)初見成效。礦山地質(zhì)環(huán)境治理投資力度不斷增大，多年累計治理礦山數(shù)達(dá)1542個，綜合治理面積累計8218.96公頃，投入礦山環(huán)境治理資金累計約29.32億元，來源主要有中央財政、地方財政及企業(yè)自籌三方，以企業(yè)自籌為主。

全省礦山土地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境建設(shè)總面積為933.57公頃，為礦山占地總面積的2.55%，進(jìn)行過重建工作的礦山有36家，占調(diào)查礦山總數(shù)的1.2%。土地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境建設(shè)總投資歷年累計約為3.5億元。土地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效較好的企業(yè)有滇池周邊磷礦、滇池東岸關(guān)停礦區(qū)、個舊錫礦、華寧向陽煤礦等。

從2010～2013年，云南省分四批成功申報了28個國家級綠色礦山試點單位，其中金屬礦山17個，非金屬礦山11個。試點單位在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾等方面取得了顯著的效果，成為全省推動綠色礦山建設(shè)的示范和動力。

5.礦產(chǎn)資源管理能力大幅提升。云南省礦產(chǎn)資源管理改革在第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的實施中不斷深化，基本建成了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的礦政管理體系。特別在大力培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場、建立完善礦業(yè)權(quán)管理制度、規(guī)劃審查制度、清理整頓礦業(yè)秩序等方面，既充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，又進(jìn)一步加強(qiáng)了宏觀調(diào)控能力。全省的礦產(chǎn)資源管理基本形成了市場有序、管理有規(guī)、監(jiān)督有力的局面。

（二）云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的問題

1.礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量調(diào)控亟待加強(qiáng)。從規(guī)劃評估結(jié)果可以看出，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量調(diào)控效果不佳，鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標(biāo)均處于超標(biāo)狀態(tài)，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產(chǎn)品產(chǎn)量卻達(dá)不到規(guī)劃目標(biāo)。

云南省鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標(biāo)均處于超標(biāo)狀態(tài)，主要原因是云南省鎢、錫、銻等限制性礦種多為共伴生礦產(chǎn)綜合回收。如馬關(guān)都龍鋅錫多金屬礦是云南省發(fā)現(xiàn)的又一大型鋅錫礦區(qū)，錫礦伴生在鋅礦中，儲量達(dá)到大型規(guī)模；云南鎢礦的分布多與錫礦產(chǎn)于同一構(gòu)造巖漿帶中，已探明的鎢礦儲量中約有52%屬于與錫共、伴生礦產(chǎn)。

除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產(chǎn)品產(chǎn)量卻達(dá)不到規(guī)劃目標(biāo)，主要原因是部分礦種制定的礦產(chǎn)開采總量調(diào)控指標(biāo)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求估計不足；由于受全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響，對礦產(chǎn)資源需求減少，礦產(chǎn)品價格低迷；加之受礦床規(guī)模和礦體賦存狀況的制約，云南省多數(shù)礦山開采規(guī)模均較小，抵御市場影響能力較弱，導(dǎo)致大多數(shù)重要礦種礦產(chǎn)品產(chǎn)量均低于規(guī)劃目標(biāo)。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局仍需優(yōu)化。礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理制度實施力度不夠。由于歷史原因和地質(zhì)工作的新進(jìn)展，加之礦產(chǎn)開發(fā)中的深層次問題和矛盾一直未能解決，在規(guī)劃執(zhí)行過程中，禁止勘查區(qū)和禁止開采區(qū)礦業(yè)權(quán)難以及時終止，限制勘查區(qū)和限制開采區(qū)政策邊界模糊等問題，嚴(yán)重影響了礦山布局調(diào)整的進(jìn)程。云南省部分礦權(quán)仍位于禁止勘查區(qū)和禁止開采區(qū)內(nèi)。第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃基期為2007年，隨著地質(zhì)工作程度的加深和禁止區(qū)范圍的變動，部分規(guī)劃分區(qū)的劃分不盡完全合理，如禁止勘查區(qū)、禁止開采區(qū)范圍過大或不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致部分合理勘查、開采的礦權(quán)位于禁止區(qū)內(nèi)，阻礙了當(dāng)?shù)氐V業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，妨礙了規(guī)劃的實施和規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

大中型礦山僅占全省礦山總數(shù)的3.96%，小礦數(shù)量依然偏多，礦產(chǎn)資源集約化利用水平不高，一礦多開、大礦小開等“多、小、散、亂”局面雖有所改變，但個別地區(qū)仍然存在“散、亂”現(xiàn)象。十八大報告提出要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的宏觀布局與國土空間開發(fā)格局優(yōu)化相適應(yīng)，通過礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)合理設(shè)置，引導(dǎo)資源產(chǎn)業(yè)空間布局，是下一步規(guī)劃編制實施的重點。

3.礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾任重道遠(yuǎn)。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾投入資金少，多數(shù)礦山復(fù)墾項目因生產(chǎn)需要不能及時開展，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾效果不甚令人滿意，工作任重道遠(yuǎn)。

主要原因：一是礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳納不到位；二是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案逐步在編制；三是“邊開采、邊治理”目前做不到；四是歷史遺留礦山恢復(fù)治理資金來源渠道單一。

4.規(guī)劃編制滯后，影響各項目標(biāo)指標(biāo)的落實。云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃基期年為2007年，規(guī)劃期是2008～2015年，省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)布實施的時間為2010年8月，各州（市）、縣（市、區(qū)）級礦產(chǎn)資源規(guī)劃批準(zhǔn)實施的時間為2011年4月，有2～3年時間處于規(guī)劃審查落實的空白期，影響各項目標(biāo)指標(biāo)的落實。

5.規(guī)劃的地位和作用需進(jìn)一步提升。現(xiàn)有法律、法規(guī)對規(guī)劃的定位和作用沒有明確規(guī)定，加上人們對規(guī)劃的重要性認(rèn)識不足，導(dǎo)致規(guī)劃在礦產(chǎn)資源管理工作中的“龍頭”作用不能充分得到發(fā)揮。

二、云南省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的幾點建議

（一）加強(qiáng)規(guī)劃基礎(chǔ)研究工作

規(guī)劃基礎(chǔ)研究是決定規(guī)劃質(zhì)量的關(guān)鍵。第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃將基礎(chǔ)研究報告作為規(guī)劃成果的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)全面、系統(tǒng)地反映規(guī)劃基礎(chǔ)研究的成果。云南省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃在基礎(chǔ)研究階段應(yīng)重點做好以下幾方面的工作：第一，深刻領(lǐng)會黨中央和國務(wù)院的大政方針和全國規(guī)劃的要求；第二，摸清資源家底，客觀地分析礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用的現(xiàn)狀和問題，客觀評價全省礦產(chǎn)資源的優(yōu)勢、劣勢；第三，客觀分析全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求；第四，切實了解礦政管理的需要，研究礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中的重點問題；第五，分析三輪規(guī)劃與二輪規(guī)劃的不同，確定全省礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重點。

（二）加強(qiáng)各級各類規(guī)劃之間的銜接

云南省礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制要與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等做好銜接，要與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃做好銜接。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則。省級規(guī)劃要做好與全國規(guī)劃的銜接。開展全省礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的同時，在做好規(guī)劃基礎(chǔ)研究工作的基礎(chǔ)上，積極配合全國規(guī)劃編制，提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和重大問題研究成果，夯實全國規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，確保全國規(guī)劃主要目標(biāo)、控制指標(biāo)、主要任務(wù)的分解與落實等。市縣級規(guī)劃要做好與省級規(guī)劃的銜接，確保省級規(guī)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)要在市縣級規(guī)劃中分解落實。

（三）堅持開門編制規(guī)劃，對各類目標(biāo)任務(wù)充分論證

經(jīng)省人民政府同意，云南省成立了以省國土資源廳主管領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，各相關(guān)廳、局、礦業(yè)集團(tuán)、地勘單位組成的“云南省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組”。在規(guī)劃編制過程中，充分發(fā)揮各領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的作用，從資料收集、實地調(diào)研、各類目標(biāo)任務(wù)的確定，到規(guī)劃論證階段，要廣泛征求各成員單位、州市級人民政府、相關(guān)單位和專家的意見，對規(guī)劃各類目標(biāo)任務(wù)、重大工程等進(jìn)行論證，并充分聽取公眾意見，提高規(guī)劃的科學(xué)性。

（四）加快編制進(jìn)度，確保省市縣三級規(guī)劃按時完成

2015年8月，省國土資源廳在昆明召開全省第三輪市縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制培訓(xùn)會，正式啟動全省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作。省級規(guī)劃由云南省地質(zhì)調(diào)查局承擔(dān)，市縣級規(guī)劃應(yīng)盡快落實好編制經(jīng)費(fèi)、技術(shù)單位和人員。各市、縣人民政府要落實規(guī)劃編制工作經(jīng)費(fèi)并及時撥付到位，保障規(guī)劃編制工作按時順利完成。各技術(shù)單位要加快規(guī)劃編制進(jìn)度，爭取于2016年底全面完成省市縣三級規(guī)劃的編制和報批工作，避免由于規(guī)劃編制滯后而影響各項目標(biāo)指標(biāo)的落實。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孟旭光.國土資源規(guī)劃理論與實踐[M].北京：地質(zhì)出版社，2009

[2] 孟旭光.積跬步至千里——國土規(guī)劃與國土資源規(guī)劃探索文集[C].北京：中國大地出版社，2011

[3] 云南省統(tǒng)計局.云南省統(tǒng)計年鑒（2008-2015年）[R].昆明：云南省統(tǒng)計局

[4] 云南省國土資源廳.云南省礦山開發(fā)利用統(tǒng)計年報（2008-2014年）[R].昆明：云南省國土資源廳

[5] 云南省國土資源廳.云南省礦產(chǎn)資源儲量簡表（2007-2014年）[R].昆明：云南省國土資源廳

[6] 云南省國土資源廳.云南省重要礦產(chǎn)資源“三率”調(diào)查報告[R].昆明：云南省國土資源廳

[7] 云南省國土資源廳.云南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中期評估報告[R].昆明：云南省國土資源廳

[8] 侯華麗.礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施中存在的問題及建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2012（2）

（作者單位：云南省國土資源規(guī)劃設(shè)計研究院 云南昆明 650216）

（作者簡介：黃惠芳，碩士研究生，云南省國土資源規(guī)劃設(shè)計研究院工程師，從事礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作。）

（責(zé)編：賈偉）