新常態下北京城鄉一體化深化發展的思考

摘 要：加快推進城鄉一體化發展是我國全面建成小康社會的必然要求。近年來，北京為了率先形成城鄉一體化格局，積極推進城鄉在空間布局、產業發展、公共服務、基礎設施等方面的融合發展，城鄉一體化處于較高水平。但目前，北京的城鄉二元結構問題仍然較為突出。文章在剖析北京城鄉一體化問題的基礎上，提出北京應從深化農村各項制度改革、城鄉產業融合、統籌城鄉公共服務發展、深化城鄉結合部改造等方面深化城鄉一體化進程，率先形成城鄉一體化新格局。

關鍵詞：新常態 城鄉一體化 深化發展

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-026-04

當前，我國經濟正進入由高速增長向中高速轉換、由依靠資源和數量轉向依靠結構調整和質量提升的經濟新常態。認識新常態，適應新常態，就成為我國經濟發展的新要求、新條件。新時期的經濟新常態對城鄉統籌的一體化發展也提出了新的要求。近年來，北京統籌城鄉發展，積極推進城鄉在空間布局、產業發展、公共服務、基礎設施等方面實行融合發展，城鄉一體化處于較高水平。但同時，由于城鄉發展差距較大、農村建設欠賬較多等，北京城鄉發展不平衡的矛盾依然比較突出。在新常態背景下，如何深化城鄉一體化發展就成為北京面臨的重要問題。本文在剖析北京城鄉一體化問題的基礎上，提出北京應從深化農村各項制度改革、促進城鄉產業融合、統籌城鄉公共服務發展、深化城鄉結合部改造等方面，推進城鄉一體化進程，率先形成城鄉一體化新格局。

一、北京城鄉一體化發展狀況

從2002年黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”以來，破除城鄉二元結構，加快推進城鄉一體化，已成為解決“三農”問題的根本途徑。在全國推進城鄉一體化的背景下，2008年北京通過了《中共北京市委關于率先形成城鄉社會經濟一體化新格局的意見》。圍繞率先形成城鄉經濟一體化新格局這一根本目標，市委市政府制定了城鄉一體化發展的具體規劃。2011年制定了《北京市“十二五”時期城鄉經濟社會發展一體化發展規劃》，從統籌城鄉發展的戰略高度，在空間、土地、產業、人口、生態等方面落實率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的任務，極大地推動了北京城鄉一體化實踐的發展。2014年北京農村工作會議下發了《關于全面深化農村改革 加快推進城鄉一體化的意見》。2015年北京農村工作會議又強調了要堅持城鄉一體化的發展方向，用改革創新推動城鄉一體化。在一些政策、措施的推動下，北京城鄉一體化取得了顯著進展。

（一）形成“中心城—新城—小城鎮—新型農村社區”的城鄉格局

北京已經形成了“中心城—新城—小城鎮—新型農村社區”的城鄉一體化發展格局。按照《北京城市總體規劃（2004-2020年）》，北京市啟動了11個新城建設，新城綜合承載能力顯著提升，已經成為北京新增人口和產業的重要承載地，也是中心城區人口和功能疏解的承接空間。通州新城作為首都城市副中心，要在落實首都城市戰略定位上擔起承接與疏解的雙重責任，在構建“高精尖”經濟結構上擔起產業發展和城市發展的雙重責任，在京津冀協同發展上擔起自身發展和協同發展的雙重責任。同時，重點小城鎮建設加快。北京共有182個建制鄉鎮，其中42個是重點建設的小城鎮。近年來，通過分類引導，初步形成了園區帶動型、旅游帶動型、農業帶動型等一批特色小城鎮。此外，2011年，北京確定12個新型農村社區試點，推動城市服務管理向農村延伸。通過試點建設，實現試點社區“產業發展、就業充分，環境宜居、住房舒適，設施完善、服務均等，管理民主、文明和諧”的目標。同時，探索規劃、土地、籌資、就業、新民居建設以及社區服務的新途徑。目前，新型農村社區試點擴大到48個。

（二）農村土地、產權改革取得成效

北京市在推進土地流轉起來、資產經營起來、農民組織起來的“新三起來”改革目標的指導下，不斷加快農村改革，增強農村發展活力。一是完成了農村集體土地所有權確權工作，土地流轉規模擴大。全市集體土地所有權確權登記發證工作順利完成，確權土地總面積共計462.2萬畝。通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉，確權土地流轉占確權總面積的60%以上。二是集體經營性建設用地集約利用。大興區西紅門鎮、海淀區東升鎮開展了集體建設用地鄉鎮統籌、集約高效利用試點，并推廣到6個鄉鎮。通過鄉鎮統籌的辦法，郊區農村主動淘汰低端產業，加快高端產業發展，實現了集體建設用地“騰籠換鳥”。三是加強了集體資產經營管理。按照“資產變股權、農民當股東”的方向，農村集體經濟產權制度改革加快，截止到2014年底，全市累計完成改革的單位達到3882個，其中村級3863個，完成比例達到97.1%；鄉鎮級19個，完成比例為9.7%。

（三）城鄉基礎設施和公共服務一體化進程加快

經過多年持續投入，北京城鄉間的基礎設施差距日益縮小，農村地區的基礎設施步入發展期。除了優化農村基礎設施的日常維護、提升運營水平，還注重通過基礎設施服務提升農村居民生活質量。2014年，北京制定了《提升農村人居環境推進美麗鄉村建設實施意見（2014-2020年）》，首次提出建設“美麗鄉村”的建設目標，具體包括推進農村地區電網改造、農宅抗震節能改造、污水處理、環境綜合整治、醫療衛生服務等。隨著農村基礎設施投入的不斷加大，農民的生產生活條件發生了很大改善，促進了農村的發展。

北京逐步加大對郊區公共服務領域的投入力度，推動教育、醫療、養老等基本公共服務水平顯著提升。在教育方面，2014年北京建設20所城鄉一體化學校，提供學位數3.5萬個，使優質教育資源覆蓋面進一步擴大。在醫療方面，2014年，北京城鎮居民基本醫療保險人均籌資提高至1000元，新農合的人均籌資也在680元的基礎上提高到1000元，，并且提高的部分由市、區財政分擔，個人繳費標準不變。2014年出臺了《北京市城鄉居民大病保險試行辦法》，城鄉居民大病保險待遇與現行職工醫保對接。在養老保障制度方面，北京在全國率先實現了一體化，對城鄉居民實行統一繳費標準、統一保險待遇。2015年，城鄉居民基礎養老金每人每月提高到470元，城鄉居民老年保障福利養老金提高到385元。

（四）城鄉結合部改造取得成效

北京城鄉結合部地區的人口資源環境矛盾最突出，社會秩序最紊亂，利益訴求最復雜，城鄉反差最明顯。為了解決這些問題，實現北京城鄉一體化發展，北京開始城鄉結合部的改造工作。遵循“政府主導、農民主體、政策創新”的原則，北京市從2009年以北塢村、大望京村為城鄉結合部綜合配套改革試點，采取“新村建設與經濟發展、社會保障、制度創新相互配套的一攬子改革方案”，完成了舊村改造、農民上樓、產業調整等一系列改造。在試點村經驗的基礎上，2010年北京啟動了城鄉結合部50個重點村的改造，2015年基本完成回遷安置。目前，50個重點村的集體產業發展、農民轉移就業和新型社區建設等工作逐步推進。通過城鄉結合部的改造，使得農村面貌發生了根本改變，農民的居住生活環境得到改善，使村民成為有崗位、有資產、有保障、有組織的新市民，而且通過環境改善、集約土地，創造了更好的投資環境，促進地區產業的發展。

二、北京城鄉一體化深化發展遇到的問題

北京實行城鄉一體化發展以來，取得了很大成效和進展。但由于各種因素的影響，北京在推進城鄉一體化深化發展中還存在不少突出問題。2014年北京市委十一屆四次全會上郭金龍書記談到，城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距依然很大。當前，城鄉發展中一些深層次的問題和矛盾逐漸顯露，主要表現在以下幾個方面：

（一）城鄉收入差距仍然較大

近年來，北京城鄉居民收入均保持較快的增長，但收入差距仍較大。2014年，城鎮居民人均可支配收入為43910元，比上年增長8.9%，扣除物價因素后，實際增長7.2%。農村居民人均純收入為20226元，比上年增長10.3%，扣除物價因素后，實際增長為8.6%，城鄉居民收入比2.17。北京城鄉收入差距雖然從總體上看低于全國平均水平，但城鄉居民收入差距縮小的趨勢并不明顯。2014年，北京人均GDP達到16278美元，達到富裕國家發展的水平，城鎮化率也已達到86.3%，進入城市化率較高階段，但城鄉居民收入差距比較高。1997年以前北京城鄉居民收入比都在兩倍以下，之后都超過兩倍。從近三年城鄉居民收入比來看，分別是2.21、2.20和2.17（見表1），收入差距逐步在縮小。但城鄉收入絕對差距仍不斷拉大，2012年是19993元，2013年達到21984元，2014年，城鄉居民收入絕對值差達到了23684元，差距較大。

（二）集體經濟發展后勁不足

北京農村集體經濟整體發展活力不足，農村產業層次較低，發展效益較低。不少鄉鎮都利用集體產業用地發展鄉鎮企業，但鄉鎮企業的層次較低，多數處于“小散低弱”狀況，經濟效益很低。大多集中在批發零售業、交通運輸業、居民服務業和一般制造業領域（見表2）。有些鄉鎮雖然規劃建設了科技園區和服務業功能區，但由于園區規模小，配套設施不完善，入駐企業層次不高，并存在一些企業占地不經營等問題，整體產出效益較低。村級集體經濟組織中，有55.8%以第一產業為主，村集體收入普遍偏低或者沒有收入。有2.2%以第二產業為主，多數從事小型建筑構件加工業務，缺乏持續發展能力和市場競爭力。第三產業也多以房屋出租為主。

農村農業發展也面臨很多問題。一是發展傳統農業的資源約束加大。新城與小城鎮建設、平原造林等都不同程度擠占了農業發展的空間。2005—2011年間，北京市耕地減少17.9萬畝，年均減少約3萬畝。農業發展的水資源約束不斷增強，農業增加值占GDP的0.8%，用水量卻占到全市總用水量的1/4，部分高水耗農業將逐步退出。二是休閑農業等現代農業發展有待提升。北京休閑農業發展帶有盲目性，缺乏科學合理規劃，導致項目雷同、質量不高，已有經營模式與消費者需求錯位，不能體現出休閑農業的多功能性等問題。

（三）農村各項制度改革進展緩慢

北京城鄉一體化進程中，農村的各項制度改革進展較為緩慢，也阻礙著一體化的深化發展。一方面，農村土地制度改革進展較慢。第一，征地制度存在問題?，F行的征地補償辦法存在著征地程序不完善，征地補償標準差距大，被征地農民長遠生計保障不足等，帶來了農民的上訪等問題。再加上在城鄉一體化過程中，征地拆遷的成本不斷提高，也加大了政府的負擔。第二，集體建設用地流轉制度改革問題。農村集體經營性建設用地無證私下流轉、違法建設等現象比較普遍，違法建設主要用于流動人口出租屋、倉庫、廠房、市場等低端業態，土地利用效率較低。據統計，2013年在全市治理違法用地違法建設專項行動的臺賬中，匯總了全市15萬處違法用地違法建設項目信息，總建設面積達2500萬平方米。其中很大一部分是農村集體建設用地的違法建設。第三，農村土地產權制度改革問題。北京對集體土地所有權的確權已經完成，集體土地承包經營權確權剛開始試點，由于制度不完善、承包經營權屬關系混亂等問題，進展緩慢。另一方面，集體經濟產權制度改革亟待深化。鄉鎮級集體產權改革進展緩慢，村級集體產權改革有不少也并不徹底，有的沒有進行資產處置和股權量化。改制后一些新型集體經濟組織管理運行不規范。截止到2014年底，全市累計完成改革的單位達到3882個。正在進行改革的單位有89個，其中村級77個，鄉鎮級12個。全市尚有114個村沒有完成產權制度改革。

（四）城鄉公共服務遠未實現均等化

隨著北京城鄉一體化發展的推進，城鄉公共服務水平得到了明顯提升。但城鄉居民的公共服務差距仍很大，遠未實現均等化。一是城鄉公共服務質量差距較大。雖然北京在學校、醫療設施、文化設施等硬件建設上基本實現了一體化，但由于長期對農村投入不足，而且財政對農村的投入偏重于農村生產，社會公共資源配置的城鄉不均衡狀態沒有明顯改善，郊區城鎮地區污水處理、垃圾清理等基礎設施不配套，限制了其緩解市區人口壓力功能的發揮。城鄉公共服務人才隊伍建設不均衡，農村地區對優秀教師、優秀醫務工作者等公共服務領域人才的吸引力不強，而且農村優秀公共服務人才流出現象嚴重，使得農村地區在教學質量、醫療服務能力、公共文化供給等方面，與城市相比存在明顯差距。二是城鄉基礎設施差距大。雖然北京市城市基礎設施水平在全國處于領先地位，但城鄉差異大，道路長度、污水和垃圾處理能力、環衛機械等城市公共設施的人均占有量遠低于城市近郊區。鄉村差異也較大，最突出的是遠郊山區建設水平遠遠低于平原區。而且基礎設施與公共服務設施投入與維護機制尚未建立。三是城鄉社會保障沒有實現一體化。長期以來，由于受二元體制的影響，造成城鄉社會保障系統各自封閉運行，保障水平和標準各異。

（五）城鄉結合部外移現象嚴重

北京城鄉結合部地區長期面臨著人口與經濟、社會、資源環境之間的尖銳矛盾。幾年來進行的城鄉結合部綜合配套改革措施的實施取得了很大成效，使得城鄉結合部面貌發生了很大改觀。但近年來，北京常住人口持續增長，并繼續向郊區擴散，出現了城鄉結合部外移的趨勢。2014年北京按照治安秩序混亂、違建問題突出、警情案件高發、環境衛生臟亂、戶籍人口與流動人口數量比例倒掛嚴重等標準，在城鄉結合部范圍內確定了60個重點地區進行專項整治?？梢姡S著近郊城鄉一體化的改造，新的城鄉結合部有向遠郊區蔓延的趨勢，形成一系列新的問題。只要城市的邊界不斷地擴張，在解決既有的城鄉結合部問題的同時，新的城鄉結合部問題便會伴隨城市擴張不斷地在邊緣重新生長出來。這也是今后北京城鄉一體化深化發展需要重點解決的問題。

三、新常態下北京城鄉一體化深化發展的思路

在經濟新常態形勢下，要解決北京城鄉差距的根本問題，必須把健全城鄉一體化發展體制機制作為全面深化改革的一項重要任務。

（一）進行城鄉融合的制度創新

一是進行農村土地制度改革。農村土地制度改革是城鄉一體化建設順利進行的重要保障。通過農村土地制度改革創新，發揮農村土地資源潛力，提高土地利用率，增加土地收益。首先進行農村集體建設用地改革。十八屆三中全會指出，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。目前，北京集體土地面積13257.05平方公里，占土地總面積80.80%，集體建設用地1539平方公里。農村集體建設用地總量大、布局散，利用強度和效益比較低。需要統籌制定城鄉發展規劃，把農村集體建設用地利用規劃納入全市總體發展規劃統籌考慮，研究制定農村集體建設土地開發利用的具體政策，在符合規劃和用途管制前提下，發展符合首都職能和區域功能定位的產業，增大農民、農村的土地收益。其次進行宅基地制度改革。深化農民宅基地制度改革，開展農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。北京目前在進行農民宅基地流轉試點，如懷柔區渤海鎮田仙峪村，把農村閑置農宅集中起來，進行市場化和商業化的運作，用閑置的宅基地進行一些與城市市場需求相符合的休閑養老，發展休閑養老業，培育新型農業經營。最后，深化征地制度改革。加快修改2004年出臺的北京市有關征地政策的148號令，統籌縮小征地范圍與允許集體建設用地入市協同推進。完善農民市民化過程中土地權利保障機制，不能強行要求農民放棄土地承包權利和宅基地用益物權。

二是進行集體經濟產權制度改革。2014年國務院辦公廳發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》。 2015年中央“一號文件”對推進農村集體產權制度改革作出了明確部署，要求探索農村集體所有制的有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制。近年來，北京積極推進產權制度改革，實現了“資產變股權，農民當股東”，農民真正成為集體資產的主人，實現了集體經濟投資主體多元化。但還存在不少問題，還要深化農村集體產權制度改革。首先要在總結村級集體經濟產權制度改革經驗的基礎上，加快推進鄉級集體經濟產權制度改革。其次要加快研究制定加強新型集體經濟組織規范化管理的辦法和措施，從完善組織架構、強化制度建設、規范分配機制、理順組織關系等方面全面加強新型集體經濟組織的運行管理。最后是制定促進集體經濟組織發展的相關政策，加大對新型集體經濟組織的扶持力度。

（二）促進城鄉產業深度融合發展

一是建立城鄉產業分工協作。城鄉產業一體化不是城鄉產業一樣化。城市與鄉村因資源稟賦和功能定位不同，其產業發展應實現差異化，防止出現差異同構和低水平重復建設。北京要充分利用農村的資源、生態優勢，發展適合農村特點的產業，延長農業產業鏈，運用科技創新提高農業附加值上下功夫，讓農民從產業鏈增值中獲取更多收益，實現農村產業向城市擴展。通過資源互補、要素互補促進城鄉產業合理分工、協調發揮。

二是構筑城鄉產業鏈。要整合城鄉資源，培育龍頭企業，延伸產業鏈條，推動城市產業向農村延伸、城市服務向農村輻射及農村產業向城市擴展。尤其是在農村要承接好城市產業的轉移，實現城鄉產業的對接。

三是促進不同產業園區與周邊農村地區產業發展的有效銜接。產業園區的建設，可以引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農村流動，加快城鄉產業、項目和生產要素對接，促進城鄉資源合理配置。產業園區的建設也可以提升農村地區的產業層次，帶動農村勞動力就業的物業、商貿服務、旅游、物流、保潔、保安等服務業，從而拉動集體經濟的發展。如東升鎮的“東升科技園”、玉泉村的“玉泉慧谷科技園”等的建立，都極大地帶動了集體經濟的發展。產業園區發展也可以和城鎮建設有機結合起來，通過以產興城、以城促產，實現產城融合。

（三）解決農民就業、社會保障問題

推進城鄉一體化的目的是要讓農民真正享受到城市化的新成果。而不能只注重實現農民戶籍身份的變更，不解決好他們的就業、社會保障等問題，從而使得農民出現“被城市化”的現象。只有當農民的生產生活方式發生質的變化，在權利義務上和城鎮居民完全平等時，才真正實現了的城鄉一體化。首先，大力發展農村產業，解決農民就業。在城鄉一體化過程中，要把發展產業和促進農民持續增收擺在突出位置。一方面要結合地區功能定位，發展適合當地的產業，并對本地區原有產業進行篩選和淘汰，提高產業發展的水平和層次，壯大集體經濟力量，吸收農民就地就業。另一方面要加大對農民就業培訓。北京實行重點村的城鄉一體化改造后，出現農民轉移就業意愿不強，就業技能與就業崗位失衡，轉移就業難以實現的現象。這就需要幫助農民做好自我定位和職業設計，對農民進行就業培訓，促進農民就業。其次，要統籌謀劃農民社保問題。農民社保問題是城鄉一體化順利進行的關鍵。隨著北京城鄉一體化的深入，北京征地超轉人員數量上升，加大了保障資金的壓力。因此，要把解決農民的社保問題作為工作切入點，系統研究，統籌解決。北塢村采取逐步過渡、城鄉銜接的辦法，由農民根據自身條件自愿選擇參加城鎮職工或城鄉居民社會保險，超過參保年齡的，按照老年保障制度享受福利養老金。

（四）深化城鄉結合部改造

北京從2009年啟動的城鄉結合部的一體化改造，到現在已取得階段性的成果。但北京城鄉結合部的改造任務還很艱巨，面臨著更深層次的問題需要解決。

一是探索城鄉結合部改造新模式。北京城鄉結合部50個重點村的改造雖然取得了成功，但征地拆遷、農民整體上樓等的改造方式也給政府帶來了巨大的成本。因此，需要積極探索城鄉結合部改造新模式，充分發揮政府、村集體、企業、村民等多主體的作用，共同推進城鄉結合部改造。

二是引導城鄉結合部產業升級。推動城鄉結合部產業由低端向高端發展，一方面規劃農村產業發展。在京津冀一體化過程中，隨著非首都核心功能的疏解，城鄉結合部地區的批發市場、物流基地等低端業態首先需要進行疏解，產業疏解的同時也會帶動人口的疏解。同時，通過高科技園區、高端服務業集聚區輻射帶動，提升傳統產業，優化產業結構，吸引特色產業集聚，從而提高農村集體建設用地的產出水平，壯大集體經濟。另一方面要推動“瓦片經濟”向高端化發展。作為產業形態的瓦片經濟在城鄉一體化建設中有其存在的現實基礎，在未來仍將會長期存在。城鄉結合部的改造，要考慮到瓦片經濟對農民的重要性，通過規范的有序管理，將小瓦片經濟變為有組織有規劃的大瓦片經濟，使瓦片經濟向高端化、產業化發展。如海淀區北塢村，政府把農民多余的房屋集中作為公租房統一出租，實行規范管理。

（五）加快城鎮化和新農村建設“雙輪驅動”

城鄉一體化的主要目標，是在有城有鄉、城鄉并存、共同繁榮的條件下，縮小乃至消除城鄉之間存在的多方面差距。北京的城鄉一體化發展，通過城鎮化和新農村建設“雙輪驅動”，實現城鄉統籌發展。

一是加快城鎮化建設，提升城鎮化質量。在新常態下深化北京城鄉一體化發展，必須要加快城鎮化建設，全面提升城鎮化發展的質量和水平，實現北京的城鎮化發展由速度型向質量型轉型。首先要推進中心城功能和人口疏解，將優化提升中心城功能作為新型城鎮化的主攻方向。其次推進新城建設。促進新城與中心城的聯動發展，提升新城產業發展層次和水平，增強其人口承載力，使新城成為未來新增城鎮人口的主要承載空間。三是加強小城鎮建設。小城鎮是城鄉一體化的節點。小城鎮可以吸收農民就地轉化，有利于集約利用土地，發展一、二、三產。要根據資源條件和發展基礎，推進小城鎮的特色產業發展，形成科技產業型、特色旅游型、會展休閑型、都市工業型、生態農業型等特色小城鎮，吸納農民就近就業，帶動農民增收，促進農村人口就地城鎮化。目前北京市政府確定了42個重點小城鎮，平均城鎮化率已達到50%左右，成為吸引城市功能和人口的重要承載區域。

二是推進新農村建設，建立新型農村社區。為了加快新農村建設，2011年北京市出臺了《關于開展新型農村社區試點建設的意見》，在新型農村社區建設思想、目標及建設內容方面有了指導性建議和安排。當前建設新型農村社區的重點是要加快完善農村基礎設施和公共服務，提高社會管理水平，讓農民享受到和城市居民均等化的待遇，逐步建立城鄉一體的公共服務新機制；同時要因地制宜，保持農村景觀、文化、生活方式等特色，能夠看得見山、望得見水，重視綠化美化，促進生態文明建設。新農村建設還要優化農村產業結構。按照北京“高精尖”產業發展的規劃布局，加快農業現代化。當前要瞄準“菜籃子”工程、現代種業、鄉村旅游與休閑農業三大業態，走一二三產業融合發展的都市型現代農業發展之路。此外，新農村建設還要培育現代新型農民，增強新農村建設的原動力。在農村地區加強人力資源開發和新型農民培養，加強對農民的各種培訓，提高農民的綜合素質，培育現代農業經營主體。

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（作者單位：北京市委黨校 北京 100044）

（作者簡介：賀艷，北京市委黨校經濟學教研部副教授，經濟學博士，研究方向主要是產業經濟。）

（責編：賈偉）