徐州市失獨家庭幫扶政策研究

李夢柔 虞暉 于焱 陳澎

摘 要：文章針對江蘇省徐州市失獨家庭的幫扶政策進行研究，從政府、社會、企業以及個人角度解析如何幫扶失獨家庭，并就其存在的不足提出改進建議。同時，根據最新的“十三五”規劃，“全面二孩”政策以及兩會中政協委員關于失獨家庭幫扶的提案，參照其他城市的創新性做法，對徐州市失獨家庭的救助方式提出新的展望。

關鍵詞：失獨家庭 幫扶政策 新型救助

中圖分類號：F840.612

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-129-02

一、徐州市現有扶助政策及其不足

（一）徐州市失獨家庭現有扶助政策

1.關于失獨家庭扶助政策，徐州市并沒有單獨的政策。但我省結合失獨家庭的實際狀況，于2015年發布了江蘇省《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》，要求各市積極貫徹落實，其具體扶助政策如下：

（1）加大經濟扶助力度。進一步完善特別扶助制度，將我省失獨家庭的扶助金標準提高到每人每月600～700元；對特困人員進行供養以及在失獨家庭遭遇困難時提供臨時救助。

（2）加大養老保障力度。給予失獨者參保繳費補貼；對自愿入住養老機構的失獨者提供優先優惠的養老服務；建立完善的老年護理補貼制度；為失獨者提供喪葬服務補貼。

（3）加大醫療保障力度。完善再生育保障措施；提高醫療保障水平；幫助解決診療困難，鼓勵各級醫療機構開通“綠色通道”，完善基層醫療服務巡診制度。

（4）加大生活幫扶力度。建立監護人和聯系人制度；優先安排收養子女；優先安排保障性住房；實施創業就業扶持；做好與其他公共政策的銜接。

（5）加大社會關懷力度。開展心理疏導和精神慰藉；鼓勵發揮保險機制作用；發展計劃生育公益金和生育關懷基金；鼓勵提供其他優先優惠政策，如公交出行補貼、園林游覽優惠等。

（6）切實加強組織領導。落實工作職責；加強經費保障；加強輿論引導。

2.為了貫徹落實江蘇省所提出的扶助政策，徐州市目前已對失獨家庭采取一些扶助措施，具體如下：

（1）啟動“情暖失獨家庭”救助項目{1}。其關愛對象主要為主城區“失獨家庭”中年滿45周歲（主要指女方）和喪失再生育能力的父母，并特別注意惠及承受經濟、精神雙重壓力的“失獨家庭”老人。啟動資金400萬元，基金主要用于扶貧救急、節日送暖、醫療救助以及“心靈港灣”茶吧的日常必要支出。

（2）鼓樓區計生協會在“連心家園”開展“關愛失獨家庭，促進家庭幸福和諧”系列活動。組織失獨家庭成員學習香包制作和毛衣編織等技藝，并開展義賣活動，號召愛心人士為困難失獨家庭奉獻愛心。

（3）2015年春節前，徐州市主城區342戶失獨家庭每戶獲400元過節費。

（4）豐縣計生協會積極實施失獨家庭“暖心”工程。利用節假日為失獨者送去慰問，解除困難；建立失獨家庭“一對一”結對幫扶責任制度；落實再生育政策，為有生育條件的夫婦開通再生育“綠色通道”；落實依法收養政策、計劃生育家庭特別扶助和困難救助政策；免費為失獨老人辦理醫保；失獨老人終老后，免除喪葬基本費用并免費提供生態墓地。

（5）云龍社區衛生服務中心于2015年8月為云龍區失獨家庭開展免費健康檢查活動，有針對性地開展健康講座、醫療咨詢、疾病診療等。

（二）徐州市失獨家庭扶助制度存在的缺陷

1.農村失孤家庭無社會保障。相較于生活在主城區的失孤家庭會有養老保險或最低生活保障，大多數還有退休金，而農村的失孤家庭卻無任何社會保障。他們積極響應國家計劃生育號召，并將畢生心血用于撫養兒女，失去獨生子女便等于失去了一切。

2，失孤家庭精神得不到慰藉。相比于物質幫扶，對于“失獨”老人的精神慰藉更是迫在眉睫的問題。但是社會對于“失獨”群體的專業性的心理救助機制尚未形成，目前從事“失獨”家庭的心理危機干預的團隊也處于事業的摸索與學習期，與此同時“失獨”群體中的個體差異性也大大增加了精神慰藉工作的復雜性。

3.“失獨”家庭公共服務監管體系尚不完善。目前大多數社會組織尚未建立可持續性的資金鏈，運營經費往往靠爭取政府

創投項目、科技項目等來維持。而很多機構在資金的使用上違背了非盈利組織的初衷。

二、相關扶助建議的提出

結合徐州市所實施的救助辦法與其不足，提出失獨家庭的救助建議，主要從以下三個方面來闡述：首先是政府主導下的政策制度的推行、立法的保障和財政的支持；其次是社區和社會參與或合作條件下展開的生活照料、精神撫慰和理療保健；最后是來自于企業、非盈利組織和志愿者等其他方面的支持。

（一）政府層面

從政府層面看，隨著我國經濟的高速發展，社會結構、思想觀念都發生了深刻的變化，養老政策也從上世紀90年代的“計劃生育好，政府來養老”到“計劃生育好，政府幫養老”再到后來的“養老不能靠政府”{2}。如今，我國正快步進入“老齡化社會”，中國的傳統養老方式是家庭式養老，而對于失獨老人來說，家庭式養老的條件是不成立的，機構養老成了很多失獨老人的養老選擇，然而現行養老政策的變化也使得這些失獨老人面臨著老而無人養的困境。

由于入住養老機構期間可能會發生一些緊急情況，例如突發疾病需手術治療、醫療費用超支等問題需要有擔保人簽字才能入住這些養老機構，這讓失獨老人入住養老機構也成為一個問題。針對這一問題，北京市于2015年7月發布了《特殊家庭老人通過代理服務入住養老機構實施辦法》{3}，其中規定，失獨、“丁克”等無子女的老人在入住養老院時，如果沒有親屬簽字擔保，可免費委托代理機構進行，老人入住養老院后，一旦重病，需醫院急救時，機構負責代辦住院手續、手術簽字等一切事宜。

從一線城市中學習經驗，結合徐州的經濟文化情況，本文給徐州市解決失獨問題提出以下建議：養老機構是這些失獨老人的最佳歸宿，徐州市政府應盡快制定相應政策賦予失獨老人優先入住社會養老機構的權利，并拿出專門款項用于擔保失獨老人入住養老機構期間可能產生的巨額醫療費用支出，或是參照北京的案例，引入社會公益基金，同時拿出相應的補貼標準給予養老機構運營補助。

（二）社區層面

從社區和社會參與的角度，應當從生活照料、精神撫慰和理療保健這三個方向著手幫扶失獨家庭。正如著名的社會學家費孝通先生{4}所言，核心家庭中最穩固的是三角型結構，養兒防老積谷防饑，失獨家庭正是因為失去了唯一的兒女，使得家庭穩固的結構被徹底瓦解。由于家庭的三角結構遭到破壞且無法修復，導致失獨老人們的精神創傷難以愈合。因此，社區和社會更應走進失獨老人的家庭，走入他們的生活，用關心他們的言行不斷撫慰他們心靈的創傷。如何讓他們不再那么空虛、孤獨、寂寞與失落，進而減輕失獨對于他們生活上的影響，讓他們真正的能夠跟大多數人一樣安度晚年，不因為失獨而徹底改變了生活甚至人生。

本文現從社區和社會參與的角度對徐州市各社區給出以下建議：由社區主導關愛活動，組織社區員工、志愿者走進失獨家庭，給失獨家庭派送大米、食用油等生活必需品，幫助失獨家庭打掃衛生，清洗衣物，做一份可口的家常飯菜，給失獨家庭帶去家的溫暖。同時在各類學校所屬的社區開展針對失獨老人家庭的一對一情感結對，一方面體現了學校對失獨家庭的關懷，另一方面也是培養了學生關愛他人的品質。

（三）企業及個人層面

從企業的角度，可以通過讓員工募集資金或者企業高層出資來直接資助一些失獨者，或者將資金投入慈善機構來間接幫助失獨者。從非盈利機構的角度，可以成立專門服務于失獨家庭的慈善義工服務隊，定期組織一些捐款活動或者舊物回收等，為失獨者提供最基本的生理需求。從志愿者的角度，可以與失獨者進行一對一交流，為失獨者排憂解難，幫助失獨者早日走出失去子女的陰影。也可以在每個月固定的時間去為失獨者打掃衛生，使其有一個良好的生活環境，改善其情緒。

三、對新型救助方式的展望

在2015年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報指出：堅持計劃生育基本國策，積極開展應對人口老齡化行動，實施全面二孩政策。這一政策的實施能夠從根本上減少未來失獨家庭數量，但是要在下一波嬰兒潮到來之前的過渡時期，才能真正見效。在這過渡期間的幾十年中，如何做好平緩的過度，保證現存失獨家庭的生活質量仍是當今的熱點問題。

本文結合部分地區幫扶失獨家庭的創新行動，對徐州市失獨家庭的新型救助方式做出以下的展望：

1.設立失獨社區，讓失獨不孤單。廣州首次設立“失獨養老專區”，為失獨來人提供晚年服務，讓失獨老人晚年不“孤”。據統計{5}，截至2014年，廣州戶籍失獨人員逾2300人，其中60周歲及以上的近1400人。根據廣州人口計生委對廣州失獨老人的調查顯示，有意愿入住失獨養老院的約為260人。廣州“失獨專區”設立在廣州老人院里，接受失獨老人入住，并針對失獨老人的身心特點進行人性化設計，采用國際及香港地區先進的“全人”服務體系和個人照顧機制，專門設置了社工面談室、團體咨詢室和多功能禮堂等功能室，派駐健康顧問、駐區社工、康復訓練師等，營造向上的環境，調動失獨老人內心積極的情緒。

由于普通養老院的條件的限制，失獨老人入住養老院存在障礙，針對這一問題，徐州市政府應借鑒廣州的先進經驗，建設失獨老人社區，在幫扶失獨老人過程中逐漸去“標簽化”，讓失獨老人與普通老人一樣安度晚年。然而，一個失獨社區所能幫扶的失獨老人的數量相對于失獨老人的總數來說，無異于杯水車薪，因此徐州市政府應對其養老機構加大財政投入。

2.加大財政投入。失獨家庭享有的各項保障措施都離不開國家財政收入，沒有國家財政支持和政策扶持，社會組織和公益項目難以為失獨家庭提供專業的服務。盡管在2012年底，國家頒布相關《通知》為社會組織籌集資金提供渠道，但門檻仍相對較高。

例如，在徐州剛剛成立的一家以建設專門的失獨者養老院為目的的失獨社會組織，根據上述通知的申報要求，該組織申報并成功獲得中央財政資金支持的可能性非常小，這加大了這類社會組織的生存難度。該組織目前的資金主要來源于兩個部分，一是徐州市政府劃撥的五萬元，另一部分是負責人籌集的善款，然而這些資金面對龐大的失獨人群顯得無濟于事。由此看來，要改善失獨家庭的生活狀況，國家需要加大對扶持失獨者項目的財政投入，而徐州市政府也應進一步加大對本市關愛失獨者機構的財政投入。

3.積極響應國家政策。“十三五”規定，在其開年之際需將“關愛失獨家庭”的規劃落到實處。而在2016年全國“兩會”中，全國政協委員聯名呼吁要加大對失獨家庭群體的幫扶救助力度，盡快建立全國失獨家庭信息數據庫。國家層面出臺對“失獨家庭”相關保障和幫扶的實施細則，建立“失獨家庭”幫扶救助工作聯席會議，盡快建立全國失獨家庭信息數據庫，按照地域分布、具體困難和訴求等分類，針對性開展服務、救助等工作。幫扶政策要細化，并形成常態。要逐步提高“失獨家庭”的經濟扶助標準，在城鄉居民社會養老保險、居住養老院等方面給予補貼和優先，并提供大病醫療救助。同時，對“失獨家庭”申請公共租賃房和農村危房改造項目、收養子女和殯葬等方面提供幫扶。

因此，徐州市政府應積極貫徹國家出臺的一系列關于失獨家庭的方針、政策，結合本市具體情況，作出相應調整，致力于提高失獨家庭的生活質量。同時，徐州市政府應全面促進二胎政策的實施，鼓勵生育二胎，從而逐步放緩失獨家庭增長的速度。

四、小結

“失獨家庭”作為徐州市乃至全社會的弱勢群體，應當得到政府與社會各界的廣泛關注。目前的幫扶政策與措施是遠遠不夠的，徐州市政府還需認清自身責任，加強投入力度，完善社會幫扶體系。

注釋：

{1}http：//ws.xz.gov.cn/wsj/wsxx/20150803/005_a8d309db-b17a-410d-b5de-7ab74514e3b6.htm，徐州市衛生和計劃生育委員會.

{2}陳恩.全國“失獨”家庭的規模估計[J].人口與發展，2013（6）：103.

{3}http：//www.chinanews.com/sh/2015/08-04/7447357.shtml，中國新聞網.

{4}楊祝，王斌.當前失獨家庭養老的困境與對策[J].世紀橋，2014（11）：89-90.

{5}李瀟.淺析失獨家庭的精神幫扶途徑[J].管理觀察，2014（34）：170-171.

（作者單位：徐州工程學院 江蘇徐州 221008）

[第一作者簡介：李夢柔（1995—），女，江蘇無錫人，經濟學本科，學生，研究方向：應用經濟學]

（責編：若佳）