國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)現(xiàn)狀、問(wèn)題與評(píng)價(jià)思路研究

張玉韓 董延濤 侯華麗

摘 要：國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)對(duì)提升礦產(chǎn)資源對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦產(chǎn)資源統(tǒng)一監(jiān)管、布局優(yōu)化和保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全具有重要意義。文章在系統(tǒng)梳理已有國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的劃定背景、名錄、基本情況、擁有的礦產(chǎn)資源總量以及勘查開(kāi)發(fā)狀況的基礎(chǔ)上，總結(jié)了目前國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)在研究與實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題，并初步提出了國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)調(diào)查、核實(shí)與分析評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，以期為下一步國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)涵定位、管理程序和政策措施等研究提供對(duì)策建議，為新一輪全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)劃定提供支撐。

關(guān)鍵詞：國(guó)家規(guī)劃礦區(qū) 評(píng)價(jià)思路 礦產(chǎn)資源

中圖分類(lèi)號(hào)：F407.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）05-044-02

一、引言

劃定重點(diǎn)區(qū)域并對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)管理，對(duì)于加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、提高管理效率、有效發(fā)揮示范作用、從整體上帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展具有重要意義。改革開(kāi)放初期，為了保障國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求，增強(qiáng)資源保障能力，我國(guó)開(kāi)始著手研究重要礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)布局和國(guó)家重點(diǎn)礦山建設(shè)問(wèn)題，其中劃定國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)是關(guān)鍵手段之一。1986年10月，《礦產(chǎn)資源法》正式頒布，以法律形式確立了國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的管理制度，并在1994年礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則中提出國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的具體概念，它是指國(guó)家根據(jù)建設(shè)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃，為建設(shè)大、中型礦山而劃定的礦產(chǎn)資源分布區(qū)域。1996年，在對(duì)《礦產(chǎn)資源法》修訂中重申了該項(xiàng)規(guī)定。

自國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)管理制度提出以來(lái)，我國(guó)共劃定了144個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，其中一半以上為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期劃定，多數(shù)管理主體已經(jīng)不存在，新形勢(shì)下迫切需要對(duì)這些礦區(qū)進(jìn)行調(diào)查和重新評(píng)價(jià)，為新時(shí)期國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)劃定提供依據(jù)。目前我國(guó)相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者圍繞著國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的劃定與管理開(kāi)展了卓有成效的研究與管理工作，研究重點(diǎn)主要集中在國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的資源現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)劃定必要性與論證研究以及管理政策與制度等方面，但關(guān)于對(duì)已有國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)調(diào)查評(píng)價(jià)思路等方面的研究還比較少。

基于此，本文擬在系統(tǒng)梳理已有國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)劃定背景、名錄、資源總量以及總體勘查開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，總結(jié)目前國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)研究與實(shí)踐中存在的問(wèn)題，基于這些問(wèn)題，結(jié)合新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)及對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)、保護(hù)與管理等方面提出的新要求，研究提出國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)調(diào)查、核實(shí)以及初步分析與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為新一輪全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的劃定提供參考。

二、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)現(xiàn)狀

（一）1998年前劃定的國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)

從1989年開(kāi)始，到國(guó)土資源部成立之前，國(guó)家計(jì)委、地質(zhì)礦產(chǎn)部，會(huì)同原中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司、冶金部、化工部，及相關(guān)地方人民政府，組織開(kāi)展國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的研究工作，經(jīng)論證程序后，在全國(guó)范圍劃定了86個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)（表1），其中有色金屬礦產(chǎn)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)49個(gè)（含2個(gè)石灰?guī)r礦），冶金及輔料礦產(chǎn)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)27個(gè)，磷礦國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)9個(gè)，鉀鹽國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)1個(gè)。主要目的是通過(guò)國(guó)家集中統(tǒng)一規(guī)劃，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和治理改革開(kāi)放以來(lái)礦業(yè)井噴式發(fā)展帶來(lái)的系列問(wèn)題。

（二）1998年之后劃定的國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)

1.煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院重大決策要求，促進(jìn)大型煤炭基地建設(shè)，提高煤炭資源對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)共同組織開(kāi)展煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的論證研究工作。2004年9月，兩部委發(fā)布《關(guān)于設(shè)立首批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的公告》，同意設(shè)立東勝礦區(qū)等19個(gè)煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。2006年1月，在首批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)基礎(chǔ)上，又發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立第二批煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的公告》，設(shè)立勝利礦區(qū)等26個(gè)煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。

從省份分布來(lái)看，山西、內(nèi)蒙古和陜西數(shù)量最多。從區(qū)域分布來(lái)看，東部、中部、西部和東北地區(qū)分別有4個(gè)、16個(gè)、23個(gè)和2個(gè)，占總數(shù)的9%、36%、51%、和4%。從資源情況來(lái)看，目前45個(gè)煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)保有煤炭資源量達(dá)7036億噸，占全國(guó)煤炭保有資源量的70%。

2.稀土和鐵礦國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。2008年，國(guó)土資源部組織有關(guān)單位啟動(dòng)了稀土和鐵礦國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)劃定工作，經(jīng)過(guò)兩年多的反復(fù)研究和專(zhuān)家論證，于2011年公布了名單，共劃定了11個(gè)稀土和2個(gè)鐵礦國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。11個(gè)稀土國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)均位于贛州市，總面積2534平方公里，預(yù)測(cè)稀土遠(yuǎn)景資源量約76萬(wàn)噸，其中中重稀土資源儲(chǔ)量約71萬(wàn)噸，進(jìn)一步開(kāi)展工作后，可望使我國(guó)中重稀土探明資源儲(chǔ)量由86萬(wàn)噸增至157萬(wàn)噸，增長(zhǎng)82%。截至2010年，區(qū)內(nèi)共有探礦權(quán)46個(gè)、采礦權(quán)96個(gè)，礦業(yè)權(quán)總面積488.5平方公里，稀土保有資源儲(chǔ)量14.1萬(wàn)噸，稀土氧化物產(chǎn)量3445.0噸，集中了江西省全部產(chǎn)量。2個(gè)鐵礦規(guī)劃礦區(qū)分別是攀枝花礦區(qū)和白馬礦區(qū)，面積共約467平方公里，預(yù)測(cè)釩鈦磁鐵礦遠(yuǎn)景資源量共計(jì)136億噸，區(qū)內(nèi)已設(shè)鐵礦探礦權(quán)8個(gè)，采礦權(quán)3個(gè)，面積約151平方公里，產(chǎn)能1683萬(wàn)噸/年。

三、存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近20多年管理實(shí)踐與發(fā)展，針對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的工作主要以劃定和實(shí)施管理為主，在研究和實(shí)踐中取得了一定的進(jìn)展，但總體上看還存在以下問(wèn)題。

（一）現(xiàn)有調(diào)查評(píng)價(jià)工作缺少針對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的系統(tǒng)調(diào)查與分析

近年來(lái)，在全國(guó)礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)、全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查、全國(guó)礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查等重大資源國(guó)情調(diào)查工作中，缺乏針對(duì)144個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)范圍內(nèi)的地質(zhì)工作程度、資源潛力、礦業(yè)權(quán)設(shè)置和資源開(kāi)發(fā)情況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)和分析評(píng)價(jià)工作。

（二）1998年之前劃定的86個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)底數(shù)不清

國(guó)土資源部成立之前劃定的86個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，距今已逾20多年，伴隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，多數(shù)管理主體已經(jīng)不存在，初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前這86個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)在行政管理上處于真空狀態(tài)。同時(shí)，有關(guān)礦區(qū)的具體坐標(biāo)范圍，以及礦區(qū)內(nèi)的資源家底和勘查開(kāi)發(fā)利用情況也不清楚，迫切需要開(kāi)展一次摸底和核查，及時(shí)掌握工作進(jìn)展。

（三）新形勢(shì)下國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)管理亟待完善

2015年5月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)[2015]27號(hào)），明確指出“取消設(shè)立、變更或者撤銷(xiāo)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)審批”，目前亟需在礦產(chǎn)資源法框架內(nèi)，梳理研究以往國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，提出新形勢(shì)下國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的內(nèi)涵、管理程序、各方權(quán)責(zé)以及動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)估技術(shù)方法。

四、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)評(píng)價(jià)思路

在對(duì)已有國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)評(píng)價(jià)之前，首先需要調(diào)查和核實(shí)其存在與滅失情況以及相關(guān)指標(biāo)體系。按照國(guó)土資源資源管理工作新定位和改革發(fā)展新形勢(shì)新要求，結(jié)合礦產(chǎn)資源管理的實(shí)際需求，按照“統(tǒng)一指標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)查”的原則，本研究初步設(shè)計(jì)調(diào)查與核實(shí)內(nèi)容主要包括5大項(xiàng)，分別是礦產(chǎn)資源潛力與儲(chǔ)量、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)程度、生態(tài)環(huán)境與綠色礦山建設(shè)、礦區(qū)所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及相關(guān)管理制度建設(shè)情況，其中前3個(gè)指標(biāo)又包含8項(xiàng)具體指標(biāo)，各指標(biāo)調(diào)查與核實(shí)的具體內(nèi)容如表4所示。

根據(jù)上一步國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)核查和調(diào)查取得的數(shù)據(jù)，將礦產(chǎn)資源潛力與儲(chǔ)量、勘查工作程度、開(kāi)發(fā)利用情況等指標(biāo)通過(guò)進(jìn)一步組合和計(jì)算，分單礦區(qū)和同礦種礦區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步分析和評(píng)價(jià)。對(duì)單個(gè)礦區(qū)從靜態(tài)保障年限、勘查程度比例、大中型礦山比例和主體礦種開(kāi)采總量幾個(gè)方面評(píng)價(jià)，對(duì)同礦種礦區(qū)從保有資源儲(chǔ)量占全國(guó)比重、設(shè)計(jì)開(kāi)采規(guī)模占全國(guó)比重、大中型礦山占全國(guó)比重等幾個(gè)方面進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為保留與否的重要參考標(biāo)準(zhǔn)（表5）。需要說(shuō)明的是，本研究提出的國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)調(diào)查核實(shí)與分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅適用于已劃定的國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，同樣適用于新設(shè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，對(duì)于新時(shí)期國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)劃定具有一定指導(dǎo)意義。

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（作者單位：張玉韓，董延濤，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149；侯華麗，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149，北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心 北京 100083）

（作者簡(jiǎn)介：張玉韓，研究實(shí)習(xí)員，碩士，主要從事礦產(chǎn)資源規(guī)劃研究。）

（責(zé)編：賈偉）