人民團(tuán)體融入城市社會治理研究

劉小敏

摘 要：人民團(tuán)體融入城市社會治理的內(nèi)在邏輯是：人民團(tuán)體對城市社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用；人民團(tuán)體正面臨機(jī)遇挑戰(zhàn)存在不進(jìn)則退危險；人民團(tuán)體是城市社會治理現(xiàn)代化的重要基石。理性定位是：強(qiáng)化政治性，以聯(lián)系群眾維護(hù)大局為神圣使命；強(qiáng)化先進(jìn)性，以參公管理橋梁紐帶為基本屬性；強(qiáng)化群眾性，以維護(hù)群眾合法權(quán)益為根本職能。主要路徑是：政社分開權(quán)責(zé)明確實現(xiàn)依法自治；在社會調(diào)節(jié)居民自治中引領(lǐng)施治；在黨委領(lǐng)導(dǎo)政府主導(dǎo)下協(xié)同善治。

關(guān)鍵詞：人民團(tuán)體；融入；城市社會治理

Abstract：As for the peoples organizations integration into urban social governance， the inner logic is that peoples organizations play an important role on urban social harmonious development， are facing the danger of advancing or going back and are the important cornerstone of the urban social governance modernization. The rational positioning of peoples organizations includes：strengthening political advanced and mass，contacting the masses to maintain the overall situation as sacred mission ， being the bridge of public management as basic attribute，and maintaining the legitimate rights and interests of the masses as fundamental function . The main integration paths are： achieving autonomy in accordance with the law based on the principle of community-government separation and clarity of responsibility， leading the enforcement of governance bases on the social adjustment and the residents' autonomy， collaborating good governance based on the leadership of the Party and the government.

Key words：the people's organizations ； integration ； urban social governance

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-06-04（9）

人民團(tuán)體，顧名思義，應(yīng)是指由具有共同身份、共同目的或共同興趣的人民群眾，經(jīng)合法程序以非政府部門、非企事業(yè)單位的組織形式所組成的團(tuán)隊型、集體性組織。在當(dāng)下中國，人民團(tuán)體屬于非政府部門、非企事業(yè)單位性質(zhì)的團(tuán)體組織，但不包括所有非政府部門、非企事業(yè)單位性質(zhì)的團(tuán)體組織，它僅僅指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下按照各自特點組成并從事特定社會活動的團(tuán)體性人民群眾組織。從國家層面來看，主要包括中華全國工人聯(lián)合總會（簡稱全國總工會）、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)（簡稱中國共青團(tuán)）、中華全國婦女聯(lián)合會（簡稱全國婦聯(lián)）、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會（簡稱中國科協(xié)）、中華全國歸國華僑聯(lián)合會（簡稱中國僑聯(lián)）、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會（簡稱全國臺聯(lián)）、中華全國青年聯(lián)合會（簡稱全國青聯(lián)）、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會（簡稱全國工商聯(lián)）與中國作家協(xié)會（簡稱中國作協(xié)）、中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會（簡稱中國文聯(lián)）、中華全國新聞工作者協(xié)會（簡稱中國記協(xié)）、中國人民對外友好協(xié)會（簡稱中國對外友協(xié)）、中國人民外交學(xué)會（簡稱中國外交學(xué)會）、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會（簡稱中國貿(mào)促會）、中國殘疾人聯(lián)合會（簡稱中國殘聯(lián)）、中國宋慶齡基金會、中國法學(xué)會、中國紅十字總會、中國思想政治工作研究會（簡稱中國政研會）、歐美同學(xué)會（別名中國留學(xué)人員聯(lián)誼會）、黃埔軍校同學(xué)會、中華職業(yè)教育社（簡稱中華職教社）等。人民團(tuán)體融入城市社會治理，在堅持以人民為中心的發(fā)展思想的當(dāng)下中國，在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)、社會走向現(xiàn)代化的當(dāng)下中國，是迫切需要系統(tǒng)、深入地研究的一個重大戰(zhàn)略問題，本文期起拋磚引玉的作用。

1 內(nèi)在邏輯：歷史、現(xiàn)實與未來

人民團(tuán)體融入城市社會治理，是符合歷史發(fā)展內(nèi)在邏輯的睿智選擇。主要表現(xiàn)在：

1.1 人民團(tuán)體對城市社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用

人民團(tuán)體在創(chuàng)立和建設(shè)新中國的進(jìn)程中，在城市社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮過極其重要的歷史作用。如在抗日戰(zhàn)爭時期，沒有黨中央及延安市委直接領(lǐng)導(dǎo)下的人民團(tuán)體的積極工作，人民群眾的激情就不可能充分激發(fā)，延安愛國、民主、清廉的形象就難以確立，就不可能成為全國各地乃至海外的愛國熱血青年紛紛投奔的革命圣地。在社會主義革命和社會主義建設(shè)時期，特別是20世紀(jì)70年代末實行改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)體國際地位的提升，城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)方方面面的巨大成就，都離不開群眾覆蓋面廣泛的各類人民團(tuán)體在深入發(fā)動群眾、精心組織群眾、激發(fā)社會活力等方面所作出的杰出貢獻(xiàn)。

歷史已經(jīng)充分證明，為了確保包括城市在內(nèi)的城鄉(xiāng)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，注重發(fā)揮人民團(tuán)體“在立法協(xié)商中的作用”以及“在法治社會建設(shè)中的積極作用” [2]，“支持群團(tuán)組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)”[3]；而“把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)”[4]，理所當(dāng)然也應(yīng)該讓體現(xiàn)人民的中心地位的人民團(tuán)體融入城市社會治理現(xiàn)代化的各個環(huán)節(jié)。在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等人民團(tuán)體的章程中，普遍也都有與促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的規(guī)定。

現(xiàn)在學(xué)界也普遍認(rèn)為，應(yīng)“充分發(fā)揮人民團(tuán)體的社會治理功能” [5]；“要強(qiáng)化人民團(tuán)體對社會治理的參與，發(fā)揮其聯(lián)系各界民眾的優(yōu)勢，需要更新社會參與協(xié)同理念，創(chuàng)新參與機(jī)制與途徑，并推動其參與的制度建構(gòu)”[6]。這就表明，人民團(tuán)體融入城市社會治理促進(jìn)城市社會協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅能夠有所作為，而且必須有所作為。

1.2 人民團(tuán)體正面臨機(jī)遇挑戰(zhàn)存在不進(jìn)則退危險

2014年以來，中共中央總書記習(xí)近平提出了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)戰(zhàn)略概念。當(dāng)下國內(nèi)輿論普遍認(rèn)為，當(dāng)下中國已經(jīng)呈現(xiàn)“以中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動力、多挑戰(zhàn)為主要特征的” [7]的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。人民團(tuán)體作為生產(chǎn)關(guān)系的表現(xiàn)形式，它與生產(chǎn)力要素——勞動者是緊密聯(lián)系在一起的，在激勵全民創(chuàng)業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長方面具有重要的價值；同時，人民團(tuán)體融入城市社會治理也屬于上層建筑領(lǐng)域的活動，無論是提高勞動者素質(zhì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，還是激活社會活力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新驅(qū)動，或者是維護(hù)社會和諧應(yīng)對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)社會發(fā)展中的各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)，都對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下鞏固和壯大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有自身獨特的功能與效應(yīng)。

當(dāng)下中國社會轉(zhuǎn)型仍是正在進(jìn)行時，從城市的情況來看，人民團(tuán)體面臨的挑戰(zhàn)也是嚴(yán)峻的。從工作對象看，一是群眾基本成分復(fù)雜。現(xiàn)在形成了成分不同以往的由非公有制企業(yè)人士和自由擇業(yè)的知識分子等組成的新社會階層，出現(xiàn)了成分難于判斷的境外非政府組織、宗教組織以及形形色色的自組織等新社會組織，存在成分不再單一的勞務(wù)移民等新身份，存在著成分相對特殊的如來自非洲等地的國際性流動人口等新群體。二是群眾思想觀念多元。現(xiàn)在，群眾中的正當(dāng)求利觀念和功利主義思想都在滋長，民主法制觀念和自由主義思想都在滋長，精神文明觀念和享樂主義思想都在滋長，社會和諧觀念和個人主義思想都在滋長。絕癥青年志愿捐獻(xiàn)全部器官救助他人[8]、精神病人暴打男童路人無人理睬[9]，便是群眾思想觀念多元的不同案例。三是群眾利益訴求多樣。當(dāng)代中國仍然處在社會主義初級階段，群眾眼光的聚焦點仍然是經(jīng)濟(jì)利益但已經(jīng)是品位更高的經(jīng)濟(jì)利益；與此同時群眾提升文化品位的訴求、強(qiáng)化民主法制的訴求、加強(qiáng)社會保障的訴求、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的訴求等也日益迫切。從工作環(huán)境看，一方面，當(dāng)下中國改革進(jìn)程中出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)合并、人員精簡、一人多崗，在一些地方往往拿不受某些領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)主重視的人民團(tuán)體工作部門開刀，就對人民團(tuán)體造成了一定的沖擊；另一方面，人民團(tuán)體的工作對象所發(fā)生深刻變化，也會在一定程度上導(dǎo)致人民團(tuán)體工作難度增加，導(dǎo)致人民團(tuán)體輿論環(huán)境惡化，由此又會進(jìn)一步引發(fā)廣大群眾對人民團(tuán)體認(rèn)同度的變化。毫無疑問，城市人民團(tuán)體再也不可能像以往那樣面對各種變革而安之若素。

旁觀者清，當(dāng)局者迷。最為令人遺憾的是，現(xiàn)在某些城市某些人民團(tuán)體，在不同程度上存在脫離人民群眾的機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化傾向，其中的某些干部或成員，已經(jīng)成為在溫水中被煮著的青蛙卻渾然不知，仍在暖融融的感覺中樂不思蜀。如有的人嚴(yán)重缺乏主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的自覺意識，嚴(yán)重缺乏主動為民解困、雪中送炭的自覺意識，在“假大空”的形式主義活動中自拉自唱，不僅勞民傷財，而且使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成“兩張皮”；有的人綜合素質(zhì)不高，專業(yè)知識匱乏，工作態(tài)度不端，工作效能低下；有的人固守原有領(lǐng)地，不敢開拓，不愿開拓，對相對難以服務(wù)和治理的新社會群體、弱勢群體等退避三舍，充耳不聞，對自身被定位為“樞紐型社會組織” 甚至對自身被定位為“社會組織”都持強(qiáng)烈的抵制態(tài)度。如此種種現(xiàn)象，在學(xué)者型、草根型、自發(fā)型社會組織風(fēng)起云涌、勢如破竹的大的時代背景下，必然使某些人民團(tuán)體得不到黨委政府的垂注與關(guān)愛，得不到企事業(yè)單位的配合與支持，得不到廣大社會組織與城市社區(qū)的響應(yīng)，在群眾中也難以形成強(qiáng)大的凝聚力和影響力。有學(xué)者曾經(jīng)拿個別工會組織舉例：“隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國有、集體企業(yè)的改制”， “有些工會組織形同虛設(shè)、職能弱化，加之國家現(xiàn)有的法律法規(guī)不完善， 執(zhí)法不嚴(yán)和缺乏制約機(jī)制等因素加大了工會維權(quán)的難度， 使工會組織維護(hù)員工合法權(quán)益處于管不了或無法管的狀態(tài)， 進(jìn)一步加劇了勞動者的弱勢地位”[10]。顯然，如果某些城市的工會組織在處理勞動關(guān)系時只是站在企業(yè)主的立場說話，不能維護(hù)甚至與企業(yè)主一起蠶食工人的合法權(quán)益，那么這樣的工會毫無疑問只能被工人所拋棄。這就表明，在新的歷史發(fā)展起點上，城市人民團(tuán)體如果不能弘揚(yáng)自身服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾的既有優(yōu)勢，在社會治理領(lǐng)域搶占制高點，主動促進(jìn)城市社會協(xié)調(diào)發(fā)展，就會面臨被邊緣化不進(jìn)則退甚至被淘汰出局的危險。

1.3 人民團(tuán)體是城市社會治理現(xiàn)代化的重要基石

在當(dāng)代中國，所謂城市社會治理，就是在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，依法授權(quán)的公共權(quán)力部門及社會組織和城市居民（包括未獲得市民戶籍身份的常住居民在內(nèi)）為促進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對城市社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。從廣義上說，城市社會治理是由公共權(quán)力部門及社會組織和城市居民對城市社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)事務(wù)進(jìn)行的全面治理；從狹義上說，城市社會治理僅僅指在特定條件下，由公共權(quán)力部門及社會組織和城市居民對不能劃歸經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)部門的其他城市社會公共事務(wù)所進(jìn)行的專門治理。當(dāng)下中國，主要是指城市社會中著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。城市由社會管理走向社會治理，需要借鑒西方的經(jīng)驗，但城市社會治理的現(xiàn)代化路徑，不能簡單地照搬照抄西方。這就必須充滿自信地走中國特色的城市社會治理之路，當(dāng)然同時也要注意向西方學(xué)習(xí)借鑒。從這個角度看，在城市公共權(quán)力部門與社會組織、城市居民之間起聯(lián)結(jié)作用的人民團(tuán)體，應(yīng)該是當(dāng)代中國實現(xiàn)城市社會治理現(xiàn)代化的重要基石。

當(dāng)下中國正處于經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)、社會開啟新治理的重要歷史時期，人民團(tuán)體工作在面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的同時，也面臨著諸多難得的發(fā)展機(jī)遇。其中最大的機(jī)遇，就是如果人民團(tuán)體工作依托自身的既有優(yōu)勢開拓創(chuàng)新，可以在激發(fā)社會活力、彌補(bǔ)中國社會建設(shè)的短板方面大有作為。激發(fā)社會活力本質(zhì)上就是激發(fā)社會自我調(diào)節(jié)、居民依法自治并與黨委政府現(xiàn)代化治理形成良性互動的活力。在歷史形成的“強(qiáng)政府、弱社會”格局下，體制內(nèi)包攬一切社會管理事務(wù)。由于傳統(tǒng)的慣性，現(xiàn)在一些城市社會組織的發(fā)展仍然舉步維艱，居民自治仍然存在諸多羈絆，社會自我調(diào)節(jié)、居民依法自治并與黨委政府現(xiàn)代化治理形成良性互動，仍然任重道遠(yuǎn)。因此，激發(fā)社會活力乃是當(dāng)代中國城市社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。這種活力能否激發(fā)，前提是必須有黨委政府在理念方面的倡導(dǎo)和制度安排上的扶持。這方面，在全國各地，大致可以說是“堅冰已經(jīng)打破，航道已經(jīng)開通”。但要使相關(guān)倡導(dǎo)和制度安排落到實處，更需要黨領(lǐng)導(dǎo)的工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等人民團(tuán)體開拓創(chuàng)新，對各類社會組織、廣大居民發(fā)揮樞紐型社會組織作用，此乃中國社會建設(shè)的當(dāng)下要務(wù)之一。廣東省委常委會議早在2011年便曾明確提出要“把工青婦打造為樞紐型社會組織”。[11]近年來，不僅不少專家學(xué)者對此予以充分肯定，全國各地不少其他地區(qū)也都興起了人民團(tuán)體樞紐型組織建設(shè)的熱潮。直到2016年5月，仍有城市在學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會講話精神后， 達(dá)成了“建設(shè)樞紐型網(wǎng)絡(luò)社會組織、樹立網(wǎng)絡(luò)文化成都特色”的共識。[12]

“樞紐型社會組織”概念是2008年北京市社會建設(shè)大會最早提出的。繼北京之后，上海、廣東、云南、浙江、天津、山東、安徽等地都開展了“樞紐型社會組織”社會組織建設(shè)。在“樞紐型社會組織”建設(shè)中，有兩種價值取向：一是根據(jù)某些單方面設(shè)定的指標(biāo)，輕率地認(rèn)定某些社會組織特別是某些人民團(tuán)體是天然的“樞紐型社會組織”；二是主張把某些社會組織特別是某些人民團(tuán)體建設(shè)成“樞紐型社會組織”。本文主張把人民團(tuán)體建設(shè)成“樞紐型社會組織”，但并不認(rèn)為人民團(tuán)體未經(jīng)建設(shè)、未得到政府與社會的共同認(rèn)可便是當(dāng)然的“樞紐型社會組織”，而且不只是人民團(tuán)體可以建設(shè)成“樞紐型社會組織”。近期學(xué)界有人對“樞紐型社會組織”提出異議，大都劍指人為主觀認(rèn)定“樞紐型社會組織”后所發(fā)生的政社混淆、資源壟斷、危及公平等現(xiàn)象。[13]而這種異議又正好迎合了某些人民團(tuán)體希望維持原狀不肯有所作為的心態(tài)，因而在某些地方的實際工作中幾乎形成了反對把人民團(tuán)體建設(shè)成“樞紐型社會組織”的大合唱。事實上，真正的“樞紐型社會組織”應(yīng)該始終堅持政社分開，始終憑政府與社會的共同認(rèn)可獲得資源，始終堅持社會公正，否則隨時可以失去“樞紐型社會組織”的資格；政社混淆、資源壟斷、危及公平現(xiàn)象的出現(xiàn)，并不能成為反對把人民團(tuán)體建設(shè)成“樞紐型社會組織”的理由。同時，在社會組織風(fēng)起云涌的當(dāng)下，人民團(tuán)體作為黨委政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，卻不愿爭取成為深受群眾擁護(hù)、能夠引領(lǐng)施治的“樞紐型社會組織”，還有什么資格繼續(xù)享有參照公務(wù)員管理的待遇？如果僅僅是因為自身肩負(fù)了某些政府管理職能，政府完全可以精兵簡政成立人員精干的“XX事務(wù)管理局”替代現(xiàn)有的人民團(tuán)體，完全沒有必要以巨額的財政開支養(yǎng)一支如此龐大的隊伍。所以，除了把自己建設(shè)成“樞紐型社會組織”，人民團(tuán)體應(yīng)該是別無選擇。如此開來，只有“科學(xué)構(gòu)建樞紐型社會組織”，[14]才是符合中國實際的城市社會治理現(xiàn)代化的必由之路。

當(dāng)下中國人民團(tuán)體在城市社會治理中的樞紐型社會組織作用主要表現(xiàn)在三個方面：一是孵化器作用。例如，工會組織可以根據(jù)自身的工作優(yōu)勢大力培育勞務(wù)移民的各種自治組織，使工會成為勞務(wù)移民的家園，使勞務(wù)移民在企業(yè)的發(fā)展中能夠名正言順地大力弘揚(yáng)主人翁精神。在遇到困難和挫折時，工會可以協(xié)助他們排除困難，戰(zhàn)勝挫折。二是引路人作用。例如，由于勞務(wù)移民組織大都相對缺乏經(jīng)驗，工會可以悉心指導(dǎo)其思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊伍建設(shè)，引領(lǐng)他們步入正途，創(chuàng)造佳績。在發(fā)生勞動糾紛或重大群體性事件時，如果工會組織出面與勞務(wù)移民組織協(xié)商，通常效果會強(qiáng)于政府出面與勞務(wù)移民談判。三是監(jiān)護(hù)人作用。例如，工會組織最能夠得到勞務(wù)移民信賴的，就是在勞務(wù)移民的合法權(quán)益受到傷害的時候，能夠挺身而出依法維護(hù)勞務(wù)移民的合法權(quán)益。與此同時，工會自身還可將依法自治的經(jīng)驗傳遞給勞務(wù)移民自治組織，使勞務(wù)移民自治組織規(guī)范發(fā)展，遏制個別勞務(wù)移民在特定情況下沖破法規(guī)制約的過激行為。

2 理性定位：使命、屬性與職能

人民團(tuán)體融入社會治理，究竟應(yīng)該如何定位自身的神圣使命、基本屬性和根本職能？下面在近期相關(guān)學(xué)者和實際工作者既有探索的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步探討。

2.1 強(qiáng)化政治性，以聯(lián)系群眾維護(hù)大局為神圣使命

當(dāng)代西方被人們廣泛運用的“治理”（governance）概念，由世界銀行1989年在討論非洲發(fā)展的報告中首次提出[15]。20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)美國政治學(xué)教授羅西瑙等人的豐富和發(fā)展，賦予了新的時代內(nèi)涵的治理理論逐漸成為影響當(dāng)今世界治道變革的主流理論。在西方，按照英國政治學(xué)教授羅茨的觀點，“作為社會控制體系的治理，指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動”。[16]中國學(xué)者一般認(rèn)為，“良好的治理就是善治。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)，是使公共利益最大化的社會管理過程。” [17]換句通俗的話說，西方所強(qiáng)調(diào)的善治，就是強(qiáng)調(diào)政府和社會（包括公民）既要彼此制約對方不讓對方干壞事，也要能夠形成伙伴關(guān)系一起干好事。可見，即便在西方，也只有把相互監(jiān)督與相互協(xié)同統(tǒng)一起來，才符合良性互動的現(xiàn)代化理念。但在實踐中，西方做得比較到位的還是在政府與市場、社會之間形成制衡關(guān)系，以社會彌補(bǔ)市場的失靈與政府的失靈。

在中國，政府與市場、社會之間互相制約的關(guān)系亟待建立健全，特別是社會的力量，還亟待培育和壯大。在這方面，需要在一定程度上學(xué)習(xí)借鑒西方。但是，比較西方，中國政府與市場、社會之間相互協(xié)同方面是做得比較好的，這是中國歷史發(fā)展長期形成的優(yōu)勢。從這個角度看，中國亟待加強(qiáng)的工作是發(fā)展壯大社會力量，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，但絕不應(yīng)該放棄自身相互協(xié)同行之有效的既有優(yōu)勢。中國政府與市場、社會之間相互協(xié)同方面之所以做得比較好，很重要的一個原因就是中國的人民團(tuán)體始終旗幟鮮明地堅持跟黨走，具有高度的政治性，永遠(yuǎn)拒絕所謂的“政治中立”，從而在黨委政府和人民群眾之間發(fā)揮著極其重要的聯(lián)結(jié)作用。在現(xiàn)行的工會、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會等群團(tuán)組織的章程中，均開宗明義地規(guī)定了人民團(tuán)體是黨聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，是國家的重要社會支柱。所以，在城市社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，不僅不應(yīng)該輕易改變，而且應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化人民團(tuán)體在黨委政府和人民群眾之間的聯(lián)結(jié)作用。

人民團(tuán)體最為重大的使命，就是團(tuán)結(jié)人民群眾維護(hù)黨和國家的工作大局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。在當(dāng)下，就是要全力推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。全力推進(jìn)“四個全面”的戰(zhàn)略布局，所維護(hù)的是人民群眾的長遠(yuǎn)利益、根本利益，因為沒有經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定，人民群眾的合法權(quán)益就難以真正得到實現(xiàn)、保障和維護(hù)。有位城市工會工作領(lǐng)導(dǎo)者說，面對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，要“理解‘新常態(tài)，凝聚支持改革、促進(jìn)發(fā)展的合力”；“適應(yīng)‘新常態(tài)，催生結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級的助力”；“、融入‘新常態(tài)，挖掘民生改善、生活改變的潛力”；“服務(wù)‘新常態(tài)，激發(fā)主動求變、創(chuàng)新發(fā)展的活力”。[18]這一認(rèn)識是相當(dāng)?shù)轿坏摹，F(xiàn)在，各人民團(tuán)體的章程中對維護(hù)全黨全國工作大局都有措辭不同的相關(guān)表述，但某些章程中的表述應(yīng)該還可以更加明確一些。只有這樣，人民團(tuán)體才不會片面地只強(qiáng)調(diào)維護(hù)群眾合法權(quán)益，忘記在維護(hù)全黨全國工作大局方面應(yīng)該切實履行的神圣使命和莊嚴(yán)責(zé)任。

2.2 強(qiáng)化先進(jìn)性，以參公管理橋梁紐帶為基本屬性

中國中央與地方、基層的人民團(tuán)體“本質(zhì)上應(yīng)屬于社會組織”，但“又與一般的社會組織不同，在社會治理協(xié)同中發(fā)揮著一般社會組織難以替代的主體作用”[19]。那么，從基本屬性上說，人民團(tuán)體與一般社會組織最大的不同究竟是什么？關(guān)鍵在于人民團(tuán)體已經(jīng)是被政府賦予了一定的社會事務(wù)管理職能的特殊的社會組織或群眾組織，已經(jīng)是或者應(yīng)該始終是具有先進(jìn)性的社會組織或群眾組織。正是由于人民團(tuán)體被政府賦予了一定的社會事務(wù)管理職能，又有維護(hù)群眾合法權(quán)益的根本職能，能夠在黨委政府和人民群眾之間充當(dāng)橋梁紐帶的基本作用，所以，必須保持人民團(tuán)體既參照公務(wù)員進(jìn)行管理，又屬于具有高度先進(jìn)性的群眾組織或社會組織，能夠充當(dāng)黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁紐帶的基本屬性。這一正確的定位，不僅不應(yīng)該隨意地改變，而且應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化。也就是說，鑒于人民團(tuán)體與一般群眾組織所肩負(fù)的使命有所不同，在城市社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨委政府應(yīng)該進(jìn)一步加大對人民團(tuán)體的扶持力度，而人民團(tuán)體對自己則應(yīng)有比其他一般群眾組織更高更新的先進(jìn)性要求。

強(qiáng)化人民團(tuán)體的先進(jìn)性，不能不高度重視人民團(tuán)體克服機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化傾向的問題。克服“四化”傾向，在城市社會治理中現(xiàn)在主要存在兩種思路。一是在堅持發(fā)揮人民團(tuán)體橋梁紐帶作用、保留其政府所賦予的社會管理職能以及相應(yīng)的參照公務(wù)員管理基本屬性的前提下，努力在城市社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中實現(xiàn)人民團(tuán)體的依法自治、引領(lǐng)施治、協(xié)同善治，包括強(qiáng)化人民團(tuán)體對權(quán)力的有效監(jiān)督，強(qiáng)化黨委政府、人民群眾對人民團(tuán)體的有效監(jiān)督。按照這種思路，最重要的應(yīng)是指人民團(tuán)體應(yīng)該徹底克服官僚主義的“衙門”作風(fēng)，徹底克服養(yǎng)尊處優(yōu)、勞民傷財或者不作為、亂作為的現(xiàn)象，忠實地充當(dāng)黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，維護(hù)全黨全國工作大局、全力推進(jìn)“四個全面”的戰(zhàn)略布局；應(yīng)該永遠(yuǎn)保持和人民群眾的血肉聯(lián)系，能夠以身作則帶動群眾、引領(lǐng)群眾，能夠聯(lián)系實際發(fā)動群眾、關(guān)心群眾，從而永遠(yuǎn)保持其先進(jìn)性，最終實現(xiàn)的崇高使命。二是將其等同于去除其政府所賦予的社會管理職能以及相應(yīng)的參照公務(wù)員管理的屬性，等同于使人民團(tuán)體成為一般的社會組織。這種思路從現(xiàn)代社會組織必須實現(xiàn)政社分開的角度看是有一定道理的，因為人民團(tuán)體代行政府所賦予的社會管理職能以及參公管理，確實在一定程度上不利于人民團(tuán)體對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，也在一定程度上導(dǎo)致了某些人民團(tuán)體養(yǎng)尊處優(yōu)、與群眾的聯(lián)系減弱甚至不作為、亂作為的現(xiàn)象。但人民團(tuán)體行使相應(yīng)的社會事務(wù)管理職能以及相應(yīng)的參照公務(wù)員管理并不意味著人民團(tuán)體就是行政機(jī)關(guān)，這種改革與政社分開未必完全同義。而且按照這種思路，人民團(tuán)體堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的原則可能會發(fā)生難以預(yù)測的動搖，人民團(tuán)體充當(dāng)黨委政府和人民群眾之間的橋梁紐帶的作用必將淡化，其政治性優(yōu)勢、先進(jìn)性優(yōu)勢必將在很大程度上喪失，甚至有可能演變?yōu)榕c黨委政府對立的所謂“群眾組織”，這無論對黨的群眾工作，還是對社會協(xié)同實現(xiàn)良性互動，都會帶來難以估量的損失，甚至造成與東歐劇變時類似的惡果；與此同時，政府也會出現(xiàn)相應(yīng)職能行使主體缺失的狀況，因為中國的人民團(tuán)體，事實上長期承擔(dān)著政府所賦予的某些社會事務(wù)管理職能。如果一定要遵循這種思路改革，應(yīng)該輔之以必要的配套措施。如在包括人民團(tuán)體在內(nèi)的全部社會組織中進(jìn)一步強(qiáng)化黨的組織建設(shè)，以彌補(bǔ)中介環(huán)節(jié)的缺失；同時應(yīng)在政府新設(shè)相應(yīng)的職能部門行使原有人民團(tuán)體所行使的社會事務(wù)管理職能。但即便如此，仍然難以避免人民團(tuán)體政治性優(yōu)勢、先進(jìn)性優(yōu)勢的喪失。綜合分析，前一種選擇可能政治成本較高，而且可能預(yù)期效果不及后者；而后一種選擇盡管仍需一定的經(jīng)濟(jì)成本，但可能更加符合中國的國情，可能預(yù)期效果會超過前者。

2.3 強(qiáng)化群眾性，以維護(hù)群眾合法權(quán)益為根本職能

在城市社會治理中堅持以人民為中心的發(fā)展思想，最重要的是要始終維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，從實際出發(fā)審慎穩(wěn)妥地解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，而不是打著治理的旗號，恣意剝奪人民群眾的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)行人民團(tuán)體相關(guān)章程的規(guī)定，人民團(tuán)體均要切實維護(hù)群眾的合法權(quán)益。例如，工會的根本職責(zé)是維護(hù)職工合法權(quán)益；共青團(tuán)要把竭誠服務(wù)青年作為一切工作的出發(fā)點和落腳點；婦女聯(lián)合會的根本職能是代表和維護(hù)婦女權(quán)益。現(xiàn)在的問題是，某些人民團(tuán)體的章程只是將維護(hù)群眾合法權(quán)益的要求隱含在橋梁紐帶作用等方面的表述之中，不夠突出。

無論是在革命時期爭取群眾的正當(dāng)權(quán)益，還是在建設(shè)時期維護(hù)群眾的合法權(quán)益，人民團(tuán)體均有過重大的歷史性貢獻(xiàn)。但是，在戰(zhàn)爭年代轉(zhuǎn)入和平年代之后，個別城市的人民團(tuán)體的某些工作人員，逐漸出現(xiàn)了不同程度的偏離自身根本職能的異化現(xiàn)象。有的人片面強(qiáng)調(diào)聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，將服務(wù)群眾、維護(hù)群眾合法權(quán)益置之于可有可無的境地；也有的人由于經(jīng)受不起市場經(jīng)濟(jì)的考驗，或者為了保住自己的“烏紗帽”，在恣意侵害人民群眾合法利益的個別領(lǐng)導(dǎo)干部或企業(yè)主面前唯唯諾諾或緘口不言，把政治性、先進(jìn)性和群眾性對立起來，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展割裂開來；有的甚至與不法分子狼狽為奸，極大地?fù)p害了人民團(tuán)體的形象與聲譽(yù)。有學(xué)者嚴(yán)肅地指出：“在長期計劃經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，原有的社會群團(tuán)如工、青、婦、科（ 協(xié)） 等出現(xiàn)了明顯的行政化、公共權(quán)力化的傾向，其真實而親密地接觸各界別群眾和及時而真誠地反映各界別群眾呼聲的功能大大弱化了。置之今天的新形勢中，如何恢復(fù)其體察群眾疾苦、反映群眾心聲、助力群眾訴求的作用，應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)這些社會群團(tuán)工作需要首要解決的問題。”[20]

上述觀點是很有見地的，因為維護(hù)群眾合法權(quán)益是人民團(tuán)體的生命線，是人民團(tuán)體在城市社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的立足之本、力量之源，是人民團(tuán)體履行自身歷史使命、確保自身先進(jìn)性的最重要的基礎(chǔ)。如果得不到人民群眾的衷心擁護(hù)和大力支持，所謂人民團(tuán)體就是徒有其名，所謂黨委政府助手、聯(lián)系群眾的橋梁紐帶等也不過是冠冕堂皇的藻飾和徹頭徹尾的空談。說得更嚴(yán)重些，甚至可能會成為幫倒忙的助手，可能會成為隨時坍塌的橋梁和隨時斷裂的紐帶，為黨群關(guān)系、干群關(guān)系、企業(yè)主與勞動者的關(guān)系帶來不堪設(shè)想的后果。對此，不僅人民團(tuán)體要引起高度重視，黨委政府、企事業(yè)單位尤其要引起高度重視，在人民團(tuán)體維護(hù)群眾合法權(quán)益時一定要鼎力支持。因為維護(hù)群眾合法權(quán)益的職能，實際上是黨委政府、企事業(yè)單位依托人民團(tuán)體行使的職能，該職能本身就是黨委政府、企事業(yè)單位的天職，就是黨委政府、企事業(yè)單位賴以存在和發(fā)展的根本。所以，從現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題來看，在全國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、致力于實現(xiàn)城市社會治理現(xiàn)代化的新的歷史條件下，更應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化人民團(tuán)體維護(hù)群眾合法權(quán)益的根本職能，要求人民團(tuán)體始終堅持以人民為中心，一切為了人民，一切依靠人民，始終造福人民。有鑒于此，建議所有人民團(tuán)體的章程都將群眾性提升到更加突出的位置，都將維護(hù)群眾合法權(quán)益明確為自身的基本職能。

3 主要路徑：自治、施治與善治

在定位人民團(tuán)體的使命、屬性、職能之后，人民團(tuán)體應(yīng)該如何融入城市社會治理？下面分三個層次略陳管見。

3.1 人民團(tuán)體應(yīng)政社分開權(quán)責(zé)明確實現(xiàn)依法自治

激發(fā)社會組織活力，要正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；要推動全社會樹立法治意識，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制。換言之，人民團(tuán)體融入城市社會治理，必須堅持人民團(tuán)體政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則。現(xiàn)在人民團(tuán)體都不屬于政府組成機(jī)構(gòu)，只是在一定程度上行使政府賦予的社會管理職能；近年根據(jù)中央文件精神修訂通過的工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的章程，也對自身的權(quán)利和責(zé)任及如何依法自治等作出了比較明確的規(guī)定。所以，現(xiàn)在人民團(tuán)體總體上是符合政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則的。

需要探討的是，由于人民團(tuán)體都是黨委政府聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶，而且在一定程度上承擔(dān)了政府賦予的社會管理職能，具有“參照公務(wù)員管理”的基本屬性，一些城市的人民團(tuán)體在實際工作進(jìn)程中，也確實在一定程度上出現(xiàn)了把自己等同于政府機(jī)構(gòu)的“半行政化”傾向或權(quán)責(zé)不清、未能依法自治的現(xiàn)象，甚至被一些群眾稱之為“二政府”。要改變這種現(xiàn)象，需要從兩個方面努力：一方面，黨委要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持人民團(tuán)體依照自己的章程獨立自主地開展工作，并通過建立人民團(tuán)體聯(lián)席會議制度等做好人民團(tuán)體重大事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；政府應(yīng)通過從人力、物力、財力支持等方面大力扶持人民團(tuán)體發(fā)展，并可將與特定人民團(tuán)體相關(guān)的政府購買服務(wù)委托人民團(tuán)體以第三方的名義進(jìn)行招標(biāo)和監(jiān)管，發(fā)揮人民團(tuán)體聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，實現(xiàn)自身所賦予人民團(tuán)體的社會管理職能；當(dāng)通過政府監(jiān)督和群眾監(jiān)督等發(fā)現(xiàn)人民團(tuán)體的個別干部的行為偏離其法定的職能作用時，黨委政府應(yīng)該依紀(jì)依規(guī)依法予以監(jiān)管和必要的懲處。另一方面，人民團(tuán)體應(yīng)該切實加大維權(quán)力度，反映民情民意，強(qiáng)化惠民幫扶，忠實地履行自己服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾的職能任務(wù)，忠實地履行政府賦予自身的城市社會治理職能，為持續(xù)、穩(wěn)定、健康的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提供強(qiáng)力支撐，為社會和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量，贏得黨委政府的認(rèn)可和支持；人民團(tuán)體應(yīng)該按照自己的章程的要求，切實加強(qiáng)自身的思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊伍建設(shè)，不斷完善自身的工作體制和運行機(jī)制，不斷創(chuàng)新社會治理理念和社會治理范式，實現(xiàn)依法自治；在黨委政府個別領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤指示與自身所履行的職能任務(wù)相背離時，人民團(tuán)體應(yīng)該依托黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的支持，依紀(jì)依規(guī)依法進(jìn)行合理抗?fàn)帲^不可不分青紅皂白惟命是從。

3.2 人民團(tuán)體應(yīng)在社會調(diào)節(jié)居民自治中引領(lǐng)施治

創(chuàng)新城市社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，人民是改革的主體，要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體作用，齊心協(xié)力推進(jìn)改革。宋代楊時《河南程氏粹言·論政篇》中云：“立治有體，施治有序”[21]。在公民治理中，引領(lǐng)施治的必要性是普遍存在的，因為“民眾往往從具體的事物中逐漸提取并建立概念，他們并不習(xí)慣廣泛而抽象地考慮問題”；“公共管理當(dāng)局與公民委員會經(jīng)常會在觀點上產(chǎn)生分歧，并且很難就某些一體達(dá)成一致”。 [22]要實現(xiàn)城市社會治理的“施治有序”，特別是社會調(diào)節(jié)、居民自治方面的“施治有序”，在當(dāng)代中國，比較可行的選擇便是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的前提下實現(xiàn)人民團(tuán)體的引領(lǐng)施治。也就是說，要讓工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體在引領(lǐng)工人、青年、婦女等積極投身社會治理的同時，充當(dāng)樞紐型社會組織，不斷拓展社會調(diào)節(jié)、居民自治的覆蓋面和科學(xué)化、規(guī)范化程度，形成能夠維護(hù)全黨全國工作大局的城市社會治理有序發(fā)展格局。2014年12月29日中共中央政治局會議討論通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，不僅強(qiáng)調(diào)“新形勢下，黨的群團(tuán)工作只能加強(qiáng)，不能削弱；只能改進(jìn)提高，不能停滯不前”，而且繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“群團(tuán)組織是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶”。[23]“橋梁和紐帶”在一定程度上具有“樞紐型社會組織”的含義。但從公開媒體可見的表述中，也許是受到某些社會輿論的影響，文件中并未明確提出要把群團(tuán)組織建設(shè)成樞紐型社會組織。關(guān)于某些社會輿論的偏頗，在前文已作簡要分析。這里，鄭重建議國家相關(guān)文件在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)以適當(dāng)?shù)姆绞剑龠M(jìn)一步明確提出把人民團(tuán)體建設(shè)成“樞紐型社會組織”的要求。因為只有這樣，才能使人民團(tuán)體堅決維護(hù)人民群眾合法權(quán)益得到人民群眾的支持與配合，才能使人民團(tuán)體堅決維護(hù)黨委政府工作大局得到黨委政府的重視與支持，才能使人民團(tuán)體引領(lǐng)施治師出有名并取得良好的效果。

堅持社會調(diào)節(jié)、居民自治實現(xiàn)人民團(tuán)體的引領(lǐng)施治，一方面，需要人民團(tuán)體首先做好引領(lǐng)自己所直接代表的群眾積極、有序地投身城市社會治理的工作。當(dāng)下中國的城市社會治理，迫切需要借助代表不同群體利益的人民團(tuán)體，針對社會分化導(dǎo)致的不同社會群體的不同訴求，進(jìn)行不同內(nèi)容與不同形式的精細(xì)化治理。例如，在城市社會治理中，工會要把廣大職工群眾充分調(diào)動起來，形成萬眾一心、眾志成城的磅礴力量；共青團(tuán)要緊跟黨走在時代前列、走在青年前列，充分發(fā)揮廣大青年生力軍作用；婦女聯(lián)合會要把城市發(fā)展進(jìn)步的歷程同促進(jìn)男女平等發(fā)展的歷程更加緊密地融合在一起，使婦女事業(yè)發(fā)展具有更豐富的時代內(nèi)涵，使廣大婦女肩負(fù)起更重要的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。另一方面，需要人民團(tuán)體進(jìn)一步拓展自己為廣大人民群眾服務(wù)的功能，調(diào)動更廣泛的社會力量和更多的人民群眾積極、有序地投身于城市社會治理現(xiàn)代化的偉業(yè)。前面已探討過人民團(tuán)體作為樞紐型社會組織在發(fā)展其他社會組織和引導(dǎo)其組織成員方面具有孵化器作用、火車頭作用、監(jiān)護(hù)人作用。這是人民團(tuán)體在城市社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中除了引領(lǐng)自己所直接代表的群眾外所能夠具有的最重要的功能。但社會調(diào)節(jié)、居民自治還不能簡單地認(rèn)為是各種社會組織的調(diào)節(jié)以及各種社區(qū)成員的自治。社會調(diào)節(jié)、居民自治的現(xiàn)代化城市社會治理格局，在中國，應(yīng)該是黨委政府、市場企業(yè)、社會組織、文化傳媒、全體居民等共同擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣卫砀窬帧Ｓ捎谌嗣駡F(tuán)體的成員滲透到社會的各個領(lǐng)域，在城市社會治理中有著組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢和工作載體優(yōu)勢，所以，人民團(tuán)體除引領(lǐng)自己的組織成員、其他社會組織及其成員外，還有很大的作為空間。具體來說，黨委和政府要掌好舵，市場企業(yè)要有社會責(zé)任，社會組織要發(fā)揮主體作用，文化傳媒應(yīng)該起到營造氛圍的作用，包括列入常住人口的勞務(wù)移民在內(nèi)的全體居民要積極參與城市社會治理，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部、大款、名流、明星等社會示范層要發(fā)揮好的帶頭作用。

3.3 人民團(tuán)體應(yīng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)政府主導(dǎo)下協(xié)同善治

改進(jìn)社會治理方式，要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。人民團(tuán)體無論是實現(xiàn)依法自治還是實現(xiàn)引領(lǐng)施治，都是為了實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下全社會的協(xié)同善治。在當(dāng)代中國所討論的善治，既與西方概念有相通或相近之處，也不可完全等同。如果說中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下的市場化，是黨委政府與市場組織、各類企業(yè)之間的良性互動，那么中國特色社會主義的協(xié)同善治，就應(yīng)該是黨委政府主導(dǎo)下的社會化，是黨委、政府與社會和人民群眾之間的良性互動。中國特色社會主義的協(xié)同善治是城市社會治理現(xiàn)代化的必由之路，人民團(tuán)體應(yīng)該協(xié)助黨委政府，努力實現(xiàn)城市社會治理中的協(xié)同善治，為城市社會治理現(xiàn)代化開辟前進(jìn)道路。

堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)政府主導(dǎo)實現(xiàn)人民團(tuán)體的協(xié)同善治，一方面，在城市社會治理中，人民團(tuán)體要始終堅持社會主義方向，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)不動搖。例如，要進(jìn)一步爭取黨委對人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步爭取政府婦女兒童工作委員會等部門對婦女聯(lián)合會的指導(dǎo)。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，不僅是由中國歷史文化傳統(tǒng)、當(dāng)代中國的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢等決定的，而且是由全球范圍內(nèi)城市社會治理的基本格局所決定的。現(xiàn)在世界上還找不到一個執(zhí)政者已經(jīng)淡出城市社會治理領(lǐng)域的國家或地區(qū)，政府始終在擔(dān)當(dāng)著城市社會治理的舵手的職能。社會治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵在黨委和政府。黨委和政府在城市社會治理中要把維護(hù)公平正義、增進(jìn)人民福祉作為為核心價值，應(yīng)實現(xiàn)從“撐船”到“舵手”、從“運動員”到“裁判員”的轉(zhuǎn)變，不能越位、錯位也不能缺位，要從堅持公平正義的角度尊重民意調(diào)整和完善社會政策，逐步改變計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的向強(qiáng)勢群體傾斜的差異化制度安排，要充分發(fā)揮廣大居民參與城市社會治理的主動性、積極性和創(chuàng)造性，形成黨委、政府與社會、居民的良性互動，使彼此既能夠不互相拆臺、互相對立，又能夠互相支持、互相監(jiān)督、互相制約。另一方面，人民團(tuán)體要最大程度上發(fā)揮自身在城市協(xié)同善治中的作用。黨委政府的上述工作，都需要人民團(tuán)體密切配合，鼎力協(xié)助。在實際運作中，要努力實現(xiàn)黨委政府與人民團(tuán)體的良性互動：既需要以黨的建設(shè)引領(lǐng)人民團(tuán)體建設(shè)，也需要以人民團(tuán)體建設(shè)促進(jìn)黨的建設(shè)；既需要政府主導(dǎo)人民團(tuán)體，也需要人民團(tuán)體監(jiān)督政府。在協(xié)助黨委政府做好群眾工作方面，人民團(tuán)體要率先積極整合調(diào)動自身的資源優(yōu)勢、渠道優(yōu)勢和經(jīng)驗優(yōu)勢，完善城市社會治理體系，提升城市社會治理能力，重點做好保障和改善民生的工作，加強(qiáng)對廣大公民法治意識的培育，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境；重點關(guān)注基層社區(qū)建設(shè)，支持社區(qū)居民民主自治，打造管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的城市社會生活共同體。在城市社會治理進(jìn)程中，如果說黨委是領(lǐng)導(dǎo)者，政府是主導(dǎo)者，社會是主體軍，人民是主人翁，那么，人民團(tuán)體就應(yīng)該是接受領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)、接受主導(dǎo)者主導(dǎo)，代表主人翁的主力軍之中的排頭兵和先鋒隊。人民團(tuán)體只要“因勢而謀、應(yīng)勢而動、順勢而為”[24]，就一定能夠為城市社會治理現(xiàn)代化做出比過去更大的貢獻(xiàn)！

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