義務教育免試就近入學政策實施現狀及對策

孫剛成 張琰 翟昕昕

摘 要：義務教育免試就近入學是保障適齡兒童入學權利、促進教育起點公平的重要舉措，也是有效緩解“擇校熱”、促進義務教育均衡發展的重要舉措。調查顯示，免試就近入學政策深入人心，但是實施效果不容樂觀，造成這一問題的突出原因是嚴重的校際差異，尤其是城鄉學校、優質學校與薄弱學校之間的師資差異，所以，伴隨該政策的推行和相關政策與制度的完善，必須全面推行城鄉教師輪崗交流制度，并在城鄉學校公平對待的前提下，持續對鄉鎮學校實施資源配置的政策傾斜，及早實現校際均衡發展。

關鍵詞：免試就近入學 義務教育均衡 教育公平 師資均衡

近年來，擇校問題日益嚴峻，學區房不斷“升溫”，為了孩子能有機會進入重點學校，部分家長不惜傾家蕩產買下天價學區房。把“擇校”變成“擇房”，是眾多家長對于教育資源分配不公平、教育體制單一的一種無奈妥協。[1]面對優質教育資源配置不均衡及“擇校熱”引發的一系列社會民生問題，就近入學政策成為規范義務教育入學秩序的有力手段，政府相繼出臺了一系列政策推進義務教育免試就近入學。[2]2014年初，教育部出臺了《義務教育階段小升初就近免試入學的指導意見》，后又印發《關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》，劃定全國19個重點城市全面實行這一政策。[3]延安市作為一個地級市，也于2014年秋季由市教育局出臺了相關政策性文件。為了解義務教育免試就近入學實施現狀，分析就近入學存在的問題和各方對于政策實施的態度，特設計本次調研。

一、義務教育免試就近入學實施現狀調查分析

本次調查的對象分為教師、教育行政人員、家長和學生四個層次，采用不同問卷分別進行針對性調查。教師問卷的發放對象為延安市鄉鎮及城區學校的小學教師，共發放330份，回收314份；教育行政人員問卷的發放對象為延安市寶塔區部分小學校級及中層領導，共發放80份，回收78份；家長問卷的發放對象為延安市7所小學150名家長；學生問卷的發放對象為延安市轄區內小學六年級學生，共發放600份，回收586份。

1.被試的基本情況

（1）教師被試的基本情況

被試教師中有10%來自鄉鎮學校，90%來自城區公辦學校。20%的被試教師在縣區內最好的學校工作，71%的被試教師在縣（區）內較好的學校工作，5%的被試教師來自縣（區）內較差的學校，3%的被試教師來自縣（區）內最差的學校。

（2）教育行政人員被試的基本情況

作為調查對象的教育行政人員中校級領導占42%，學校主任占41%，學校干事占17%。所有被試的教育行政人員都任職于區屬學校，他們之中擁有大專學歷的占到30%，擁有本科學歷的占到70%。

（3）家長被試的基本情況

被調查的家長中，高中及中專以下學歷的占52%，大專學歷的占21%，本科學歷的占27%；13%的被調查家長在事業單位工作，23%的被調查家長從事教育行業工作，26%的家長從事其他行業工作。

（4）學生被試的基本情況

被調查的學生中59%是男生，41%是女生。學生被試中1%就讀于鄉鎮小學，96%就讀于城區公辦小學，3%就讀于城區民辦小學。所有作為調查對象的學生中，認為自己的學習狀態是愛學習的有87%，認為自己不喜歡學習的占1%，認為自己是“興趣來了就學會兒”的占12%。

2.被試對小升初免試就近入學的態度

（1）教師和教育行政人員普遍了解義務教育免試就近入學的積極意義

調查中，大部分教師和教育行政人員都認為“小升初”免試就近入學政策具有積極意義，教師中認為此項政策有積極意義的占到77%，教育行政人員中認為有積極意義的比例更是高達83%，只有少部分教師和教育行政人員認為“小升初”免試就近入學沒有意義或者不清楚是否有意義。由此可見，教師和教育行政人員作為專門從事教育事業的人，是能夠了解義務教育免試就近入學政策的積極意義的。

（2）家長、教師和教育行政人員大都支持義務教育免試就近入學

在當今這個教育日益成為必然消費品的社會，任何基礎教育的政令推行都不應該離開家長、教師和學生等直接利益相關者的參與。獲得家長的認同與支持是推進義務教育免試就近入學政策的關鍵所在。圖1顯示，教師和家長中的大部分都支持小升初免試就近入學政策，支持該政策的教師比例占到72%，家長比例為62%。教師和家長中不支持小升初免試就近入學的比例分別占到27%和32%。由此可側面反映出小升初免試就近入學迎合了大多數教師和家長的意愿，然而其在實施中仍有較多阻礙，以至于不能滿足部分家長的教育期待。

教育行政人員對小升初就近入學表現出很高的支持度，認為此項政策有積極意義的教育行政人員占到83%，且有77%的教育行政人員認為小升初就近入學政策是公平的（見圖2）；在被調查行政人員中，認為小升初免試就近入學政策能夠促進義務教育學校均衡發展的比例也占到了75%（見圖3）。以上數據證明，教育行政人員比教師、家長和學生表現出對義務教育免試就近入學更高的支持度。

（3）家長和學生對小升初免試就近入學的公平性存在擔憂

公平是對利益關系調整和資源配置合理性的價值判斷。[4]就近入學政策是政府部門實行的對義務教育公共性和公益性進行維護和保證的“最低保障政策”，旨在保障適齡少年兒童最基本的平等受教育權。[5]然而調查顯示，家長對義務教育免試就近入學的公平性仍然存在擔憂。如圖2所示，家長中認為該政策公平與不公平的各占48%，不清楚是否公平的占4%。而學生中有更多人認為此項政策不能體現教育公平，圖1中不支持義務教育免試就近入學的學生占到52%，支持此項政策的僅占到40%。圖2中認為此項政策公平的學生僅占到41%，而認為不公平的占到54%。此外，70%的被試學生認為小升初的入學還是需要考試，如此才能使成績優秀者享受到更好的教育資源，更加能體現公平。依據小學生的認知能力判斷，雖然他們不能夠完全理解小升初免試就近入學政策的出發點和意義，但是，他們的擔憂更多的是源于他們對現存學校差異的認知和對政策公平推行的憂慮。

（4）教師和家長對于義務教育免試就近入學能否促進義務教育均衡持不同態度

解決義務教育“擇校熱”的問題，提高義務教育的公平程度，必須從義務教育資源的均衡配置入手，因為義務教育資源的均衡配置是義務教育公平的基礎和前提。[6]我國實施義務教育免試就近入學旨在從起點上實現教育公平，消除學校之間的生源差異，逐漸達到義務教育學校的均衡發展。義務教育免試就近入學能否促進義務教育的均衡發展是關乎此政策能否繼續推行的重大問題。延安市調查結果顯示（如圖3），教育行政人員和教師中認為免試就近入學能夠促進義務教育均衡的都超過半數，分別占比75%和63%，而家長中此項的比例僅占到41%。認為免試就近入學不能促進義務教育均衡發展的教育行政人員和教師分別占比14%和26%，然而家長中此項的比例卻占到38%。

3.延安市義務教育免試就近入學政策的實施現狀分析

（1）延安市義務教育免試就近入學實施現狀

調查顯示，在延安市義務教育免試就近入學政策推行中，教育行政部門和義務教育學校基本上做到了陽光招生、合理劃定招生范圍、細化錄取規則以及規范辦理入學手續。教育行政人員中分別有47%和45%的調查對象認為延安市關于推進免試就近入學的宣傳和引導工作做得好和較好，分別有33%和54%的調查對象認為免試就近入學招生范圍劃定合理和比較合理，82%的調查對象認為免試就近入學錄取規則較為細化，79%的調查對象認為入學手續辦理規范，92%的調查對象認為能做到陽光招生。82%的家長認為孩子所在學校做到了規范辦理入學手續，52%的家長認為子女所在學校和教育局做到了陽光招生。總體來看，在義務教育免試就近入學政策實施中能夠按照政府相關文件的指示，做到規范招生。然而，調查結果顯示該政策似乎收效不大，36%的教育行政人員認為效果較好，63%的教育行政人員認為反響一般；而僅有26%的家長認為免試就近入學反響較好，50%的家長表示效果一般。

（2）實施免試就近入學給教育教學所帶來的影響

首先，從總體上看，教師和教育行政人員認為免試就近入學對學校的發展是有積極影響的。被試教師中有38%認為免試就近入學對學校的發展有積極影響，47%認為免試就近入學對學校發展既有正面的也有負面的影響，而教育行政人員中兩項的比例分別為47%和46%。

其次，理論判斷和實證調查同時顯示，義務教育免試就近入學可以在一定程度上減輕學生的課業負擔，但是，在教師觀念里會增大他們的教育教學難度。中小學生負擔過重一直是阻礙孩子全面健康發展的重大因素，負擔過重的原因之一就是升學壓力，實行免試就近入學能夠消除這一壓力，減輕過重負擔，使孩子從成績的束縛中解脫出來，有利于孩子的身心健康。但是，實際調查顯示，49%的受訪教師認為義務教育免試就近入學可以減輕學生的課業負擔，44%的教師認為不能，二者僅相差5%，這也從側面說明該項政策實施以來還未收到顯著效果。另外，免試就近入學政策的實施，改變了原有的生源狀況，將智力水平及學業成績差距較大的學生放在同一班級，在原有以學業成績評價為主的觀念中，就可能加大教師的教育教學難度。實證調查也客觀地印證這一推測，48%的受訪教師認為免試就近入學加大了教師的教育教學難度，45%的教師認為沒有加大，7%的教師表示不知道。

（3）免試就近入學實施中存在的問題

圖4顯示，教育行政人員認為阻礙免試就近入學政策實施的是“沒有解決教育均衡發展”的占比最高，其比例為47%。可見大多數人認為沒有義務教育的均衡，就沒有免試就近入學的順利實施。如果義務教育均衡，各校辦學質量、條件大致相當，大多受教育者會自然選擇就近入學，這就可以從源頭上遏制擇校的動機，總體上緩解擇校焦慮，保障免試就近入學順利實施。[7]認為免試就近入學存在的問題是“政策執行不徹底”和“學區劃分不合理”的比例分別為24%和20%，這兩項都是政策執行層面的問題。政策執行的不徹底將會導致“就近入學”表面上在限制“教育選擇權”，實質上卻向“政治資本”或“經濟資本”擁有者大開方便之門，從而人為制造了教育選擇權的不平等。[8]這一狀況歸根到底還是因為義務教育的不均衡，只要義務教育均衡沒有解決，重點和非重點依然存在，那么“以錢擇校”和“以權擇校”就會屢禁不止。還有8%的教育行政人員認為免試就近入學推進困難是由于政策規定不明確所導致的。此外，在問卷的開放性題目中有人認為免試就近入學實施還存在政策宣傳力度不足、戶口與房產管理模糊、政策實施受到干預較多、社會因素干擾過大等問題。

二、有效推進延安市義務教育就近入學政策的建議

1.強化輪崗交流聯動機制，大力推進義務教育師資均衡

作為生產力要素中唯一具有能動性的人力資源，教師資源的均衡配置是實現教育均衡發展的關鍵所在，也是難點所在和影響家長擇校的最關鍵因素。[9]在家長給孩子擇校最在意的事項中，包括師資力量、交通問題、學習資源和學校硬件，選擇師資力量一項的就占到73%。學校是教育孩子的主導力量，而其中與孩子接觸最廣泛的教師，可以激發生命，塑造良好人格，成就孩子的一生。然而我國卻存在城鄉教師素質差距過大，城區各學校教師素質參差不齊的客觀事實。只有加快推進義務教育學校校長教師輪崗交流，改變固有的相對封閉的教育人事管理體制，促進優質師資的合理流動，才能重拳出擊解決“擇校熱”，有效推進義務教育就近入學政策。

2.公平對待城鄉學校，強化對鄉鎮學校的資源傾斜，推動教育資源均衡配置

蘇霍姆林斯基說：“學校的物質基礎及學生周圍的物質環境是對學生精神世界施加影響的手段，是培養他們的觀點、信念和良好習慣的手段”。[10]可見除教師這一能動性教育資源之外，學校的物質環境設施對學生產生的潛移默化的影響也是不容忽視的。“就近入學”作為幼升小和小升初的基本途徑，能夠較好實現的基本前提是教育資源的均衡分布。[11]本次調查中，有人認為推進義務教育免試就近入學的難點在于“市直中學應該與區屬學校公平對待，均衡教育資源”。受城鄉二元格局影響，我國義務教育學校在教育投入及資源分配方面呈現市屬、縣（區）屬、鄉（鎮）屬逐級減弱趨勢，城鄉教育投入差距依然很大。能否一視同仁地對待所有義務教育學校，是能否落實就近入學的關鍵，是對地方政府能否依法治教的重大考驗。[12]因此，我們不應該盲目阻斷擇校的需求，而應從源頭上公平對待各級學校，堅持向薄弱學校傾斜，加大鄉鎮學校教育投入，確保城鄉學生享受到平等的教育資源。

3.科學規劃，合理安排學校布局及學區劃分

合理劃分學區是有序推動免試就近入學的必要條件。首先，學區的劃分不能一成不變，而要根據人口增長狀況和人民群眾需求作出調整，統籌安排、科學規劃。既要保證每位適齡兒童學位，又要避免教育資源浪費，根據教育發展的實際需要合理劃分學區。明確學區入學條件，并及時向社會公開。其次，在我國，就近入學政策對應的學區房，不僅要求購房者擁有其產權，還要求擁有對應的戶籍，其子女才可以進入相應的學校進行學習。[13]而在實際推行免試就近入學中，又存在少數房產與戶籍混亂現象。因此，需著力治理學區內戶籍與房產混亂現象，朝就近入學與戶籍相分離發展。最后，從總體上研究制定具有前瞻性、指導性的高起點教育發展規劃。

4.強化監督機制，促進學校均衡，確保規范招生

強化監督機制是有序推動免試就近入學的重要保障。首先，各級政府教育督導部門要強化督導評估工作，建立義務教育均衡發展的教育督導網絡，進一步完善對各級政府教育發展的督導評估機制。[14]其次，定期對城區所有學校進行評估，督促糾正城區內教育資源配置不當或學校差距過大的現象。再次，加強對教育行政部門工作的督導評估并公示，建立表彰制度，形成推進義務教育均衡發展的有效機制。最后，在義務教育招生期間尤其要強化督導，嚴厲打擊違規招生，并保持公眾舉報電話通暢，接受群眾監督。堅持陽光招生，公開所有公職人員的住所、子女應該對口進入的學校以及實際進入的學校，嚴格限制以權擇校。[12]

參考文獻

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[14] 董麗娟.推進義務教育高水平均衡發展[J].天津師范大學學報：基礎教育版，2014（2）.

【責任編輯 楊 子】