對職業教育法治建設的思考

摘 要：我國職業教育法治建設，在法律體系上，應當以《職業教育法》為基本法，與涵蓋職業教育發展各個環節和各類主體的相關法律制度相配套，建立遵循職業教育辦學規律的有機統一的體系；在法律淵源上，應當以《立法法》為指導，合理確定各項職業教育法律制度的法律淵源的表現形式，形成包含法律、行政法規和地方性法規、部委規章和地方規章的法的位階之間和諧統一的體系。

關鍵詞：職業教育；基本法；法律體系；法律淵源

作者簡介：孫長坪（1964-），女，湖南長沙人，湖南商務職業技術學院教授，研究方向為職業教育法律制度、勞動與社會保障法律制度。

基金項目：教育部人文社會科學研究基金資助項目“職業教育頂崗實習勞動傷害防范與救濟研究”（編號：13YJA880068），主持人：孫長坪。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）07-0066-06

職業教育在我國教育發展中占有十分重要的地位，對促進我國社會經濟發展具有十分重要的意義。職業教育的發展需要法律調整和規范。然而，我國職業教育法治建設的現狀離我國職業教育發展的現實要求卻存在著較大的距離。為促進職業教育持續健康發展，我國必須加強職業教育法治建設。

一、職業教育法治建設的現狀

（一）職業教育基本法建設現狀

我國職業教育法治建設以《職業教育法》的頒布實施為標志，《職業教育法》在我職業教育法律體系中具有基本法的地位，該法自1996年9月1日起施行，具體內容包括總則、職業教育體系、職業教育的實施、職業教育的保障條件、附則，共五章40條。《職業教育法》以“實施科教興國戰略，發展職業教育，提高勞動者素質，促進社會主義現代化建設”為立法目的。《職業教育法》的頒布實施對我國職業教育的發展起到了很好的促進作用，我國職業教育得到了快速發展。

我國《職業教育法》于1996年頒布實施至今已有20年了，隨著我國職業教育的快速發展，職業教育發展出現了新形勢新特點新要求，《職業教育法》已與現代職業教育發展不相適應，修法已勢在必行。 自2008年開始，《職業教育法》的修訂列入全國人大常委的立法規劃。如何修訂《職業教育法》已成為人們關注的焦點，如在法律文件名稱上，提出了《職業教育法》、《職業技術教育法》、《職業教育與培訓法》等不同說法[1]；在該法修訂的邏輯線路上，有的主張以學校教育為主線的教育邏輯修訂線路，有的主張以人才培養和能力發展為主線的人才培養邏輯修訂線路[2]，此外，在法律修訂的程度、修訂的邊界、修訂的重點等方面，職業教育理論界和實務界都給予了高度關注。

（二）職業教育法律體系建設現狀

職業教育法屬于教育法部門。一個部門法的體系通常是由該部門法的基本法和與基本法相配套相支撐的調整同類社會關系的相關法律制度組成的有機統一的整體。我國教育法部門已基本形成了自身的法律體系。職業教育法是教育法體系中的一個分支。目前，我國職業教育立法還遠遠滯后于職業教育發展的現實，作為職業教育法律體系基本法的《職業教育法》，已不能適應現代職業教育發展的需要，有待進一步完善，而與《職業教育法》相配套的其他有關職業教育發展的立法也十分有限，我國職業教育法尚未形成完整的法律體系。但從地方立法來看，對職業教育法律體系的構建作出了一些有益的嘗試，一些地方在以《職業教育法》為基本法的基礎上對促進校企合作、學生實習權益保障等職業教育法治建設諸多方面開展了一些有益的立法探索，如《河南省職業教育校企合作促進辦法》、《寧波市職業教育校企合作促進條例》、《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》、《上海市普通高等學校學生校外實習暫行規定》等，這些地方立法對促進我國職業教育法律體系的構建起到推動作用，但從整體而言，我國職業教育法律制度的建設還不能滿足職業教育發展的要求，職業教育法律體系的構建仍有待深入研究。

（三）職業教育的法律淵源現狀

法律淵源是指法律規范的效力來源，具體表現為法的外部表現形式，不同的法律淵源，其外部表現形式是不一樣的，其法的效力層次也不一樣。我國現有的法律淵源都是我國職業教育法治建設的法律淵源。我國《憲法》第19條規定：“國家發展職業教育。”這從憲法的高度肯定了職業教育的地位。在法律層面，我國出臺了專門的《職業教育法》，此外，在《教育法》、《高等教育法》以及《勞動法》等相關法律中，也有一些關于職業教育法治建設的規定。在法規層面，行政法規主要體現為國務院發布的一些規范性文件，如國務院《關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）、國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）等；地方法規主要體現為一些地方人大及其常委會通過的地方立法，如《山東省職業教育條例》、《貴州省職業教育條例》、《湖北省實施<中華人民共和國職業教育法>辦法》、《陜西省實施<中華人民共和國職業教育法>辦法》等。我國職業教育法治建設的法律淵源絕大部分表現為部委規章，據不完全統計，我國由教育部、人力資源和社會保障部等國務院部委發布的有關中職、高職以及職業培訓等方面的規范性文件多達500多件[3]。總體而言，我國職業教育法治建設的法律淵源效力層次較低，法律和行政法規層面的法律制度太少，法律文件大多表現為意見、決定、規定、辦法、規章等，呈現出倡導性、指導性特征，法律制度的規范性、可操作性、強制性不強。我國職業教育法治建設還有待形成合理的法律淵源層次，增強職業教育法律制度的實施效力。

二、對修改職業教育基本法的思考

我國職業教育法治建設的首要任務就是要抓緊修改作為職業教育法律體系基本法的《職業教育法》。我國《職業教育法》頒布實施至今已有20年了，20年來，我國職業教育進行了多方面的改革創新與發展，《職業教育法》的修改應當總結20年來職業教育改革發展的成果，形成與現代職業教育發展相適應的法律制度。《職業教育法》作為職業教育法律體系的基本法，應當具有宏觀性和概括性，對職業教育其他相關法律制度的建設具有指導意義。

《職業教育法》的修改，一方面，應當肯定現行職業教育法的基本內容，對現行職業教育法行之有效的內容予以承繼和發展；另一方面，又要修改與現代職業教育發展不相適用的內容；再一方面，還應當補充體現職業教育改革發展新成果的內容。修改后《職業教育法》的基本框架可以包括以下幾部分：總則、職業教育基本制度、職業教育機構、職業教育教師、職業教育學生、職業教育保障、法律責任、附則。總則部分應當明確職業教育法的立法宗旨、適用范圍，以及職業教育的地位作用、辦學方針、管理體制、基本原則等。職業教育基本制度部分應當明確職業教育體系及體系內的相互銜接、校企合作制度、學歷學制制度、職業資格與就業準入制度、考試考核制度、招生制度等。職業教育機構部分應當明確職業教育機構的設立條件、治理模式與治理結構、辦學自主權、教育教學活動、科學研究活動、社會服務活動等。職業教育教師部分應當明確職業教育教師隊伍的構成、教師的任職條件、教師的權利與義務、教師的成長與培養、教師的職務與發展等。職業教育學生部分應當明確職業教育學生的一般權利義務、頂崗實習學生權益保護制度、獎學助學制度、學生學業認定制度等。職業教育保障部分應當明確職業教育的經費保障、實習實訓保障、設施設備保障等。法律責任部分應當明確違反職業教育法應當承擔的具體的法律責任。附則部分主要明確相關概念的界定、其他需要特別說明的事項及實施時間等。

三、對健全職業教育法律體系的思考

一個法律體系的建立不僅需要作為法律體系的基本法，還需要有與基本法相配套的系統的相關法律制度。因此，職業教育法治建設，不僅要及時修改《職業教育法》，而且還要逐步完善與《職業教育法》相配套和予以支撐的職業教育相關法律制度，逐漸形成一系列的涵蓋職業教育發展方方面面的系統的職業教育法律體系。我國職業教育法律體系的構建應當以《職業教育法》為基本法，與其他教育法律制度相銜接，遵循職業教育的辦學規律，體現職業教育的辦學特色，一方面應當形成對職業教育發展各個環節進行規范的法律制度，如規范職業教育教育教學、校企合作、頂崗實習、招生就業等各個環節的法律制度；另一方面，還應當形成對職業教育發展各類主體予以規范的法律制度。如職業教育機構發展法律制度、職業教育教師發展法律制度、職業教育學生發展法律制度等。我國職業教育法治建設已開展了一系列的有益探索，但仍然存在著很多法律制度建設的空白。目前我國應當抓緊完善促進職業教育校企合作的法律制度、現代職業學校制度、職業教育教師發展法律制度、職業教育學生發展法律制度。

（一）完善促進職業教育校企合作的法律制度

校企合作在職業教育發展中具有十分重要的意義。教育部《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》（教職成〔2015〕6號）再次提出：“創新校企合作育人的途徑與方式，充分發揮企業的重要主體作用。”然而，在職業教育校企合作的現實中，卻存在企業參與職業教育的熱情不足、學校頂崗實習單位難求的現象。出臺促進職業教育校企合作的法律制度已顯得十分必要，但目前我國尚無相關法律制度。為促進職業教育校企合作，我國教育部提出了一些指導性的意見，教育部《關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成[2011]12號）指出：“鼓勵學校提供場地和管理，企業提供設備、技術和師資，校企聯合組織實訓，為校內實訓提供真實的崗位訓練、營造職場氛圍和企業文化；鼓勵將課堂建到產業園區、企業車間等生產一線，在實踐教學方案設計與實施、指導教師配備、協同管理等方面與企業密切合作，提升教學效果。”有一些地方也已開始了促進職業教育校企合作法治建設的有益探索。如河南、廣西、山西、江西等部分省（直轄市、自治區）頒布了在本級行政區域內實施的《職業教育校企合作促進辦法》，還有一些市級城市，如寧波市、唐山市、成都市等也出臺了相關制度。

職業教育校企合作的實施已超出了教育行政部門的職能范圍，教育行政部門的規章對促進職業教育校企合作不具有足夠的法律效力；職業教育校企合作是職業教育應當開展的“育人的途徑與方式”，地方法規或規章對促進職業教育校企合作不具有普遍適用的法律效力，因此，我國職業教育校企合作促進法律制度的建設，在法的效力層次上，應當以法律或行政法規的形式來表現。職業教育校企合作的形式是多種多樣的，如校企共建的生產性實訓基地，以產業或專業（群）為紐帶的教育鏈和產業鏈有機融合集團化辦學，校企聯合招生、聯合培養、一體化育人的現代學徒制等，因此，我國職業教育校企合作促進法律制度的建設，在法的內容上，應當充分考慮職業教育校企合作的各種形式。總之，我國在制定職業教育校企合作促進法律制度時，應當總結中央和地方促進職業教育校企合作法治建設的有益探索，推陳出新，制定適用我國職業教育發展需要的法律制度。

（二）完善現代職業學校制度

中共十八屆四中全會提出了“全面推進依法治國”。“依法治教”已成為了當今教育發展的一個重要主題。完善現代職業學校制度是實施“依法治教”、“依法治校”的重要內容。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）明確提出了要完善現代職業學校制度，并要求“擴大職業院校在專業設置和調整、人事管理、教師評聘、收入分配等方面的辦學自主權。職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。近年來，我國在現代職業學校制度方面也出臺了一系列的規章，如《高等職業學校設置標準（暫行）》（2000年）、《高等學校章程制定暫行辦法》（2011年）、《高等學校學術委員會規程》（2014年）等。但我國現代職業學校制度的建設還任重道遠。

根據我國《高等教育法》，高等職業學校自批準設立之日起即取得法人資格，是具有獨立法人地位的法人，在民事活動中能依法享有民事權利，承擔民事責任。高等職業學校的校長為高等職業學校的法定代表人。因此，現代職業學校制度建設的核心內容也就是職業學校法人治理結構的完善和治理能力的提升。公辦高等職業學校應當建立黨委領導下的校長負責制的現代職業學校法人治理結構，民辦或公私合辦的高等職業學校應當建立以理事會（或董事會）為決策機構的校長負責制的現代職業學校法人治理結構，中等職業學校也應當賦予其法人地位，建立相應的校長負責制的法人治理結構。現代職業學校法人治理結構的建立，一方面要求政府既要充分放權，賦予職業學校自主決策的辦學自主權，同時又要求政府要出臺相關法律制度規范職業學校辦學自主權的運用。另一方面，還要求職業學校提升治理能力，建立健全學校內部規章制度，合理科學地運行辦學自主權。目前，我國在政府放權和規范職業學校自主用權方面的制度還亟待完善，而在提升職業學校治理能力方面則主要是借用高等學校相關制度，如《高等學校章程制定暫行辦法》（2011年）、《高等學校學術委員會規程》（2014年）等均適用于高等職業學校。因此，我國現代職業學校制度的完善需要從政府放權和職業學校規范用權以及職業學校治理能力提升兩方面加強建設，根據職業教育的特色和發展要求，逐步建設“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”①的現代職業學校制度。

（三）完善職業教育教師發展法律制度

教師是教育發展的第一資源，沒有合格的教師，就不可能培養出合格的學生。建設一支高素質專業化的教師隊伍，是提高技術技能型人才培養質量、推動職業教育科學發展的保證。我國十分重視教師發展。我國《教育法》第四章以《教師和其他教育工作者》為題，專門規定了國家促進教師發展的基本原則與基本制度。我國早在1993年就專門制定了《教師法》，明確規定了教師發展的相關問題。

職業教育有其自身的特殊性，其對教師的要求也有別其他教育。教育部《關于進一步完善職業教育教師培養培訓制度的意見》（教職成[2011]16號）明確指出：職業教育教師隊伍建設的目標是“雙師型”教師隊伍，因此，我國對職業教育教師發展的制度建設也應有別于其他教育，在教師的培養培訓方面，應當建立教師職前培養職后培訓覆蓋教師成長全過程的相關制度；在職業教育教師資格標準和專業技術職務（職稱）評聘等方面，應當建立鼓勵教師提高對技術技能的研究能力、以及對技術技能人才培養的教學能力的相關制度；在教師發展的其他方面的制度建設中，也應當充分考慮職業教育對教師要求的特殊性。職業教育教師發展法治建設，必須體現職業教育對教師的特殊要求，只有這樣，才能更好地促進職業教育教師隊伍的建設和教師個人的發展。目前我國職業教育教師隊伍是由專職教師和兼職教師組成的。其中，兼職教師是職業學校和職業培訓機構從企業等機構聘請的專業技術人員、有特殊技能的人員和其他教育機構的教師。②《教育部關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見（教高[2006]16號）》指出：“要大量聘請行業企業的專業人才和能工巧匠到學校擔任兼職教師，逐步加大兼職教師的比例，逐步形成實踐技能課程主要由具有相應高技能水平的兼職教師講授的機制。”職業教育兼職教師隊伍的建設和發展也需要相應的制度保障，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：要“建立健全技能型人才到職業學校從教的制度。”為保障職業教育兼職教師隊伍適用職業教育發展的要求，我國應從兩個方面加大兼職教師發展法治建設：一是兼職教師的來源保障，相關制度應當明確為職業教育提供兼職教師是企業等相關單位的社會責任，相關單位應當給予支持；二是兼職教師的個人發展，相關制度應當明確兼職教師有資格參與教師序列的技術職務評聘。

總之，教師隊伍是教育發展的基礎能力。職業教育的發展，需要根據職業教育的特點，在現有教師發展法律制度建設的基礎上，總結職業教育教師隊伍建設的經驗，進一步完善符合職業教育發展對教師隊伍要求的職業教育教師發展法律制度。

（四）完善職業教育學生發展法律制度

我國學生發展法治建設，以《教育法》為指導，形成了一系列的相關法律制度，從多方面促進了學生的成長與發展。職業教育要求培養高素質的技術技能人才，人才培養的規格決定了職業教育必須堅持工學結合、校企合作、頂崗實習的人才培養模式[4]。實習實訓已成為職業教育人才培養不可或缺的教學環節。因此，職業教育學生發展法治建設還必須結合職業教育自身特點，體現職業教育學生成長與發展的規律，在不斷完善現有學生發展法治建設的基礎上，加快建立健全學生實習管理及學生實習傷害救濟相關法律制度。

1.建立健全學生實習管理法律制度。國務院《關于大力發展職業教育的決定》（國發〔2005〕35號）等多個國家文件都對職業教育頂崗實習提出了具體要求，而頂崗實習卻存在著人身傷害風險，嚴重威脅著學生的人身安全，因此，學生實習管理法律制度建設的重點應當是頂崗實習勞動風險的防范。學生實習管理法律制度應當構建起政府起主導作用的，學校、實習單位、學生等相關主體共同聯動的學生頂崗實習人身傷害風險防范機制。學生實習管理法律制度應當明確政府、學校、實習單位、學生等各相關主體在學生頂崗實習人身傷害風險防范中應有的權利和應負的義務，并強調政府對學生頂崗實習人身傷害風險防范的監督作用；應當明確學校和實習單位的主要負責人為學生頂崗實習人身傷害風險防范責任的第一責任人，并建立起學生頂崗實習人身傷害風險事故責任追究制度[5]。

職業教育學生頂崗實習涉及學校、實習單位等多方主體，需要各方共同合作完成。《立法法》第91條規定，各部門規章“在各自的權限范圍內施行”。如果學生實習管理制度僅以教育行政部門的規章來頒布，則其是難以有效施行于實習單位的，因為，絕大部分的實習單位不能為教育行政部門的權限范圍所涵蓋。因此，學生實習管理法律制度的效力層次應當突破部門規章的效力層次，提高到行政法規以上。只有這樣，才能實現其對學校和實習單位等職業教育學生實習相關主體的有效規范。

2.建立健全學生實習傷害救濟法律制度。學生實習存在傷害已是不爭的事實，因此，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）等多個國家文件多次強調要建立健全學生實習風險責任保險制度，切實保護學生合法權益。為及時救濟實習受傷害學生，2012年，在教育部的組織下，中國人壽財產保險股份有限公司等6家保險公司共同承保了“全國職業院校學生實習責任保險統保示范項目”[6]。該項目雖然對救濟實習受傷害學生發揮了一定的作用，但由于其在性質上仍然是以投保為前提的不區分實習傷害類型的一種商業保險，因此，其對實習受傷害學生救濟的作用仍然是十分有限的。

事實上，學生實習傷害的類型是多種多樣的，整體上可以分為崗位實習傷害和非崗位實習傷害[7]。非崗位實習傷害通常是因當事人過錯造成的，因此，非崗位實習傷害可以適應《學生傷害處理辦法》及相關民事侵權法律制度進行處理。

而崗位實習傷害實際上是學生在頂崗實習過程中遭遇的一種勞動傷害。對于勞動者勞動傷害，世界各國都是通過工傷保險這種社會保險方式來對受傷害者予以特別救濟。顯然，如果對崗位實習勞動傷害學生仍然適應一般的學生傷害處理程序進行救濟，或僅以商業保險予以救濟，對受傷害學生來說，是不公平的。但學生崗位實習傷害又別于勞動者勞動傷害，它發生于學校和實習單位多方共同開展的職業教育教學過程，而非一般的職業勞動過程，受傷害的主體是接受職業教育的學生，而非一般的勞動者。因此，學生崗位實習勞動傷害的救濟又應當有別于一般勞動傷害的救濟。因此，對于學生崗位實習傷害的救濟，我國應當根據學生崗位實習傷害的特殊性，建立學生實習勞動傷害社會保險制度[8]，以切實保護遭受實習勞動傷害的學生權益。

四、對提高職業教育法律淵源效力層次的思考

我國職業教育法治建設，不僅在法律體系上應當建立以《職業教育法》為基本法，與涵蓋職業教育發展方方面面的相關法律制度相配套的有機統一的體系。而且在法律淵源上也應當形成包含法律、行政法規和地方性法規、部委規章和地方規章的法的位階之間和諧統一的體系。我國應當以《立法法》為指導，根據《立法法》規定的法律淵源的效力層次合理確定各項職業教育法律制度的法律淵源的表現形式。

目前我國職業教育法律制度的法律淵源絕大部分表現為部委規章，法律、行政法規層面的職業教育法律制度太少，因此我國應當適當提高職業教育法律制度的法律淵源層次，增強其實施效力。對于法的實施超出了國家教育行政部門職權范圍的職業教育法律制度，如促進職業教育校企合作的法律制度、職業教育學生實習管理法律制度等，其法律淵源形式就應當表現為法律或者行政法規。因為國家教育行政部門出臺的規范性文件的法律淵源形式只能表現為部委規章，而部委規章，根據《立法法》的規定，其法律效力只在部委權限范圍內有效，效力層次較低，也就是說，如果以國家教育行政部門的部門規章作為其表現形式將導致這些法律制度難以有效貫徹實施。如校企合作中的合作企業、絕大部分的實習單位都不能為教育行政部門的權限范圍所涵蓋，如果相關法律制度，僅以教育行政部門的規章來頒布，則其是難以有效施行于合作企業、實習單位的。因此，為促進這些法律制度得到有效的貫徹實施，我國應當突破教育行政部門規章的形式對其進行立法。對于那些屬于教育行政部門執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的有關職業教育的事項，以及教育行政部門職權范圍內的有關職業教育的事項，如中高職銜接法律制度、職業教育教學管理法律制度、職業教育招生法律制度等，則可以以教育行政部門規章的形式來表現，因為，這些法律制度的實施通常只屬于教育行政部門的職權范圍，以教育行政部門規章立法能使其得到有效實施。對于那些只在某個地方范圍內實施的職業教育法律制度，則可以以地方法規或者地方規章的形式來制定。另外，如果某項職業教育法律制度的內容是對其上一位階的法律制度的具體實施辦法或者細則等，那么其表現形式在法的位階上就應當低于該項上位階法律制度。

總之，我國職業教育法律體系尚未形成，法律淵源效力層次有待改善，職業教育法律制度還不能適應我國職業教育發展的現實，職業教育法治建設還任重道遠。職業教育的快速發展需要相關法律的調整和規范。我國應加快職業教育基本法的修改，完善職業教育相關法律制度，健全職業教育法律體系，提高職業教育法律淵源層次，從多方面加快職業教育法治建設，促進職業教育健康有序發展。

注釋：

①《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》規定了現代學校制度建設的整體要求：“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”參見國務院法制辦公室：《中華人民共和國教育法典》，中國法制出版社2014版，第66頁。

②參見《職業教育法》第36條。

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[6]認真落實《教育部辦公廳關于實施全國職業院校學生實習責任保險統保示范項目的通知》[Z].中國職業技術教育，2012（19）：27-33.

[7]全國職業院校學生實習責任保險統保示范項目聯合工作小組.全國職業院校學生實習責任保險工作2013年度報告[EB/OL].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？id=20141114092512316&

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[8]孫長坪.建立學生實習勞動傷害社會保險法律制度的基本構想[J].教育與經濟，2012（2）：7-12.

責任編輯 劉揚軍