房屋征收項目社會穩(wěn)定風(fēng)險模糊評估研究

唐琳 王萱

摘要：國家明文規(guī)定房屋征收項目實施前必須開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。鑒于風(fēng)險本身具有的“模糊性”，以深圳某房屋征收項目為例，基于模糊數(shù)學(xué)構(gòu)建了社會穩(wěn)定風(fēng)險模糊評估模型并對該項目實施了風(fēng)險模糊評估。該項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險綜合評估結(jié)果為“較低風(fēng)險”，原則上建議通過該項目的房屋征收決定，同時，建議圍繞該項目的單項風(fēng)險提示加強(qiáng)風(fēng)險防范。

關(guān)鍵詞：房屋征收，社會穩(wěn)定風(fēng)險，評估指標(biāo)，模糊綜合評判

中圖分類號：F061.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）08-0057-64 收稿日期：2016-07-15

1 案例介紹

該項目位于深圳市XX區(qū)XX片區(qū)XX社區(qū)，因XX對外交通建設(shè)的需要，根據(jù)《關(guān)于研究XX項目建設(shè)涉及有關(guān)問題的會議紀(jì)要》（深府辦〔XX〕XX號），需對XX路及XX銜接進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)用地主要涉及XX花園XX棟住宅樓的房屋征收工作，該棟住宅樓建成于1995年1月，共8層，分為一單元、二單元、三單元，均為混合結(jié)構(gòu)，房屋征收建筑面積為3888.32平方米。根據(jù)XX區(qū)土地整備中心負(fù)責(zé)實施的權(quán)屬調(diào)查工作，經(jīng)核實，該項目征收的XX花園XX棟房屋均為合法產(chǎn)權(quán)，共有房屋48套，被征收人（權(quán)利人）共32家（不含重復(fù)的），包括一家單位和若干個人。

該項目涉及到的主要政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)分工如下：（1）區(qū)人民政府，為該項目的實施主體，主導(dǎo)該項目的推進(jìn)工作，并設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)該項目重大事宜決策及協(xié)調(diào)組織區(qū)職能部門開展整備工作。（2）區(qū)土地整備中心，負(fù)責(zé)土地整備任務(wù)的征收、補(bǔ)償、土地整備資金撥付工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；同深圳市規(guī)劃國土委、深圳市土地整備局等單位的總協(xié)調(diào)；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織選取土地整備項目的督導(dǎo)、評估單位；負(fù)責(zé)編制土地整備實施方案；會同各街道辦簽訂各類補(bǔ)償協(xié)議，送審及土地整備工作建檔，辦理土地整備入庫手續(xù)。（3）街道辦事處，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)土地整備項目涉及的房屋征收補(bǔ)償工作的具體實施，包括評估測繪的跟蹤協(xié)調(diào)，房屋征收補(bǔ)償方案制定及論證，征收范圍內(nèi)土地及建、構(gòu)筑物權(quán)屬調(diào)查確權(quán)、公示公告，收地補(bǔ)償，組織談判，簽訂補(bǔ)償協(xié)議，負(fù)責(zé)向權(quán)利人支付房屋、停產(chǎn)停業(yè)等補(bǔ)償資金，送審及征收建檔，建設(shè)過程中宣傳和維護(hù)社會穩(wěn)定等工作；及時協(xié)調(diào)處理土地整備項目施工引發(fā)的各類糾紛，以及因施工造成受損房屋的修繕問題；并負(fù)責(zé)制定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及應(yīng)急預(yù)案，做好啟動應(yīng)急準(zhǔn)備。（4）區(qū)城管局，協(xié)助做好土地整備項目中政府投資的綠化遷移工作，及協(xié)助辦理林木砍伐、遷移手續(xù)。（5）區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局，負(fù)責(zé)土地整備項目中不完全產(chǎn)權(quán)建筑物的核查工作。（6）區(qū)審計局，負(fù)責(zé)轄區(qū)土地整備項目補(bǔ)償資金審計工作。（7）區(qū)維穩(wěn)辦、區(qū)信訪局（應(yīng)急辦）、區(qū)民宗局，負(fù)責(zé)項目中涉及民族糾紛、群體上訪事件協(xié)調(diào)工作。

目前，XX區(qū)人民政府已啟動房屋征收決定工作程序，相關(guān)政府部門已就房屋征收工作做了意向調(diào)整詳細(xì)論證，初步制訂了房屋征收預(yù)算方案及房屋征收補(bǔ)償安置方案，正在上報審批。該項目嚴(yán)格執(zhí)行永久性建筑物、其他附著物等和其他征收補(bǔ)償、補(bǔ)助、補(bǔ)貼及獎勵標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》（國務(wù)院令〔2011〕590號）、《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實施辦法（試行）》（深圳市人民政府令第248號）等有關(guān)規(guī)定，在編制補(bǔ)償方案時，本著有利于保護(hù)群眾切身利益的角度，從市場出發(fā)，一切補(bǔ)償以不低于市場價格為標(biāo)準(zhǔn)。具體在房屋補(bǔ)償上，該項目對房屋主體實行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，其他項目及補(bǔ)助費用給予貨幣補(bǔ)償，征收補(bǔ)償資金由區(qū)財政局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，區(qū)重建局配合區(qū)財政局監(jiān)管征收補(bǔ)償資金的使用，并接受區(qū)審計部門的審計，確保?？顚Ｓ?。

2 風(fēng)險模糊評估模型構(gòu)建

基于模糊數(shù)學(xué)中的模糊綜合評判原理，結(jié)合房屋征收項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的特性，構(gòu)建風(fēng)險模糊評估模型。該模型的基本原理是利用房屋征收項目社會穩(wěn)定風(fēng)險指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)向量A和各風(fēng)險指標(biāo)的評價決策矩陣R，根據(jù)合成運算法則得到模糊綜合評價向量B，通過選定評判原則利用模糊綜合評價向量B的信息確定風(fēng)險所隸屬的等級及相應(yīng)的評估結(jié)果，如下式所示。

針對房屋征收項目，為防止具有“一票否決”性質(zhì)的風(fēng)險因素進(jìn)入模糊綜合評判程序，在模型設(shè)計時一開始就增加了模型前置條件，例如對合法性進(jìn)行審查，如果項目本身不合法，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估必然通不過；符合模型前置條件后，通過模糊綜合評判程序除了輸出一個模糊綜合評價結(jié)果外，還將輸出在單要素評價中出現(xiàn)中等及中等以上風(fēng)險情形的所有單個風(fēng)險因素，以便分析得出科學(xué)準(zhǔn)確的結(jié)論。模型框架如圖1所示，具體包括“模型前置條件->模型輸入變量->模型運算過程->模型輸出結(jié)果->模型分析結(jié)論”等內(nèi)容。

2.1 模型前置條件

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估重點圍繞擬建項目建設(shè)實施的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行評估論證。將合法性作為房屋征收項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的前置條件，如果項目不合法，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是“一票否決”。

2.2 模型輸入變量

根據(jù)模糊綜合評判的基本原理，模型輸入變量主要包括“確定指標(biāo)集->確定評價集->確定指標(biāo)集的權(quán)重向量->確定單因素評價矩陣”等內(nèi)容。

2.3 模型運算過程

根據(jù)模糊綜合評判的基本原理，選用合適的模糊合成算子進(jìn)行合成運算，常用的模糊合成算子有、、、四種，算法和側(cè)重點有所不同。

2.4 模型輸出結(jié)果

通過模型運算最后輸出社會穩(wěn)定風(fēng)險的模糊綜合評價向量，此外，為更好分析影響較大的單項風(fēng)險，模型還將輸出在單要素評價中出現(xiàn)中等及中等以上風(fēng)險情形的所有單個風(fēng)險因素。

2.5 模型分析結(jié)論

基于模糊綜合評價向量，通過選定合適的評判原則，確定房屋征收項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的綜合風(fēng)險等級，并結(jié)合在單要素評價中出現(xiàn)中等及中等以上風(fēng)險情形的所有單個風(fēng)險因素情況，為政府決策和防范風(fēng)險提供建議和參考。

3 風(fēng)險模糊評估的實施

根據(jù)圖1的模型，對該項目實施社會穩(wěn)定風(fēng)險模糊評估，包括“模型前置條件->模型輸入變量->模型運算過程->模型輸出結(jié)果->模型分析結(jié)論”等過程。

3.1 模型前置條件

該項目是為了XX口岸對外交通建設(shè)的需要，是為公共利益而實施的征收項目，已納入《深圳市2014年度土地整備計劃》，符合國家法律及地方政府的相關(guān)規(guī)定。該項目的房屋征收程序正在按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國務(wù)院令590號）及《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實施辦法（試行）》（深圳市人民政府令第248號）等法律法規(guī)的規(guī)定，按部就班依法進(jìn)行。目前，XX區(qū)人民政府已啟動房屋征收決定工作程序，發(fā)改、規(guī)劃國土部門已完成本項目的有關(guān)手續(xù)，補(bǔ)償方案已基本完成，正在上報審批，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作正在開展。

綜上所述，該項目通過合法性審查，滿足模型的前置條件，可以進(jìn)入模型繼續(xù)風(fēng)險評估。

3.2 模型輸入變量

3.2.1 確定指標(biāo)集

從共生視角看，房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險之所以會發(fā)生，是因為沒有處理好各利益主體之間的關(guān)系、未能實現(xiàn)利益主體共生發(fā)展。影響城市房屋征收社會穩(wěn)定的風(fēng)險不外乎來自三個方面，即共生單元風(fēng)險、共生模式風(fēng)險、共生環(huán)境風(fēng)險。而每個大的方面，又包含很多細(xì)小方面的風(fēng)險因素。通過對城市房屋征收中的共生要素及風(fēng)險因素分析，構(gòu)建房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系，如表1所示。

3.2.2 確定評價集

對風(fēng)險進(jìn)行等級劃分，常見的有三分法（低風(fēng)險、中等風(fēng)險、高風(fēng)險）和五分法（低風(fēng)險、較低風(fēng)險、中等風(fēng)險、較高風(fēng)險、高風(fēng)險），本研究為細(xì)致起見將風(fēng)險劃分為低風(fēng)險、較低風(fēng)險、中等風(fēng)險、較高風(fēng)險、高風(fēng)險五個等級。

3.2.3 確定指標(biāo)集的權(quán)重向量

本案例根據(jù)專家經(jīng)驗和民意調(diào)研結(jié)果，利用層次分析法來確定各級評價要素指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)子集，結(jié)果如表2所示。

3.2.4 確定單因素評價矩陣

本案例邀請了20位業(yè)內(nèi)專家參與單要素評價，基于項目概況及相關(guān)訪談、問卷調(diào)查情況，對單要素指標(biāo)（即風(fēng)險評價指標(biāo)體系中的三級指標(biāo)）進(jìn)行評價。然后，匯總各專家的單要素評價情況，計算出各要素的隸屬度情況。以“U111補(bǔ)償安置方案制定風(fēng)險”指標(biāo)為例，9位專家認(rèn)為“低風(fēng)險”，7位專家認(rèn)為“較低風(fēng)險”，3位專家認(rèn)為“中等風(fēng)險”，0位專家認(rèn)為“較高風(fēng)險”，0位專家認(rèn)為“高風(fēng)險”，則對U111的評價為（9/20，7/20，3/20，0/20，0/20），化為小數(shù)則為（0.45，0.35，0.15，0，0）。如此類推，各因素的評價矩陣如表3所示。

3.3 模型運算過程

根據(jù)各單要素的權(quán)重系數(shù)向量和評價決策矩陣，采用綜合程度強(qiáng)、能充分利用信息的算子進(jìn)行合成運算。由于本案例采用了三級指標(biāo)體系，合成運算將由第三級指標(biāo)開始逐級進(jìn)行運算，具體的運算過程如圖2所示。

3.4 模型輸出結(jié)果

通過圖2所示的模型運算過程，最后得出該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的模糊綜合評價向量：

此外，為了重點了解該項目的單個風(fēng)險，本案例還輸出在單要素評價中出現(xiàn)中等及中等以上風(fēng)險情形的所有因素，如表4所示。

3.5 模型分析結(jié)論

由于該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的模糊綜合評價向量為[0.413 0.511 0.074 0.002 0.000]，按照最大隸屬原則：

M所對應(yīng)的元素為綜合評價結(jié)果，即“較低風(fēng)險”。

由于該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的綜合評估結(jié)果為“較低風(fēng)險”，原則上建議通過該項目的房屋征收決定。

此外，針對該項目的單項風(fēng)險提示，建議從如下方面加強(qiáng)風(fēng)險防范：（1）加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警，做好房屋征收現(xiàn)場維穩(wěn)工作，建立風(fēng)險預(yù)警制度，對房屋征收過程中發(fā)生的不穩(wěn)定因素進(jìn)行每日排查。（2）繼續(xù)加強(qiáng)房屋征收政策的宣傳，營造良好的社會輿論氛圍，可通過電視、廣播、報紙、懸掛相應(yīng)的宣傳橫幅等多重渠道，對涉及征收拆遷的居民和工人負(fù)責(zé)人、員工進(jìn)行宣傳，并安排工作人員現(xiàn)場解答各種疑難問題。（3）創(chuàng)新思路，講求科學(xué)的房屋征收方法，以人為本，促進(jìn)和諧拆遷。例如在房屋征收過程中，充分調(diào)動社區(qū)街道辦的積極性，通過社區(qū)股份公司的勸解，讓被征收人從公共利益出發(fā)，配合項目的征收工作，還要按規(guī)定做好公開、公示工作，保證被征收對象的知情權(quán)。（4）加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)管，預(yù)防腐敗的發(fā)生。各街道辦作為補(bǔ)償資金的收支單位，每筆資金的使用均要有記錄，使用有理有據(jù)，區(qū)重建局應(yīng)加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督工作，區(qū)審計部門應(yīng)該加強(qiáng)對補(bǔ)償資金的審計工作，防止因資金使用不當(dāng)而影響被征收人的切身利益，進(jìn)而發(fā)生“衍生性”社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。（5）制定應(yīng)急預(yù)案，明確職責(zé)分工，做好應(yīng)急處置。該項目涉及多方利益，關(guān)系復(fù)雜，若處理不當(dāng)，或許會引發(fā)上訪和群體性事件，為確保項目實施期間的社會穩(wěn)定和項目的順利進(jìn)行，建議針對突發(fā)的群眾事件制定相關(guān)應(yīng)急工作預(yù)案。

4 結(jié)論與展望

通過“模型前置條件->模型輸入變量->模型運算過程->模型輸出結(jié)果->模型分析結(jié)論”等過程，該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的綜合評估結(jié)果為“較低風(fēng)險”，原則上建議通過該項目的房屋征收決定，而針對該項目的單項風(fēng)險提示，則建議從若干方面加強(qiáng)風(fēng)險防范。本文為科學(xué)評估房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險提供了一個探索性的案例借鑒，未來研究可從如下方面進(jìn)行展開：一是優(yōu)化風(fēng)險模糊評估模型，對風(fēng)險指標(biāo)及權(quán)重、模糊合成算子等進(jìn)行深入研究，更好解決風(fēng)險評估中的模糊性或不確定性問題；二是加強(qiáng)風(fēng)險模糊評估應(yīng)用，利用更多房屋征收項目進(jìn)行案例分析和歸納總結(jié)，檢驗提升模型的準(zhǔn)確性和有效性，為科學(xué)評估房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險提供堅實的技術(shù)支持。

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作者簡介：

唐琳，深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心副主任，高級經(jīng)濟(jì)師，研究方向為房地產(chǎn)評估。

王萱，哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院、深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心博士后，研究方向為管理科學(xué)與工程。