英德公共租賃住房供給模式及其特征對比

徐菊芬 鄭英嘉 黃春曉

摘要：西方的公租房建設始于20世紀初期，在二戰后獲得了快速發展。20世紀70年代，隨著社會經濟結構的調整進入轉型調整期。以德國和英國為例，對比分析兩種不同制度環境下產生的公租房供給政策、由此產生的兩種供給模式的特點，以及各自對住房市場及對社會空間產生的影響。最后通過總結兩種模式的經驗和教訓，對我國公租房社區的建設和公租房供給方式的優化提出幾點建議。

關鍵詞：西方，公共租賃住房，政策，啟示

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）08-0065-70 收稿日期：2016-06-13

1 引言

公共租賃住房（以下簡稱公租房）是西方國家在特定時期內保證城市住房供給、維護社會公平和穩定的福利性住房供給類型。20世紀初，為應對工業革命引發的城市住宅短缺、產業工人居住條件惡劣等現實問題，公租房供給作為一項福利政策應運而生，二戰以后各國通過立法途徑迎來公租房建設高潮，期間民間資本和力量也不斷加入公租房建設領域，PPP（public private partnership）模式的成功運用保障了公租房的多樣化供應，20世紀80年代以來，公租房建設量不斷減少，同時通過折價銷售的方式，大量的舊公租房轉變為私有屬性，導致其占住房總量的比重也不斷下降，政府在住房領域的福利投入更多地轉向直接為目標家庭提供租房補貼，以及如何通過稅收、補貼等手段鼓勵城市家庭購房。

英國是歷史上最早進行工業革命的國家，其公租房發展歷史悠久，規模龐大，具有較好的典型性；德國的公租房建設模式具備一定的特殊性，也是“社會型市場”下創新了公租房與營利性住房相互競爭實現整個住房良性成熟發展的典型（吉姆·凱梅尼，2010）。這兩類公租房模式對我國公租房建設均具有借鑒意義。

2 西方公共租賃住房發展演變階段

西方的公租房已經擁有100多年的發展歷史，大體經歷了3個發展階段。

2.1 興起階段：20世紀初——二戰前

20世紀初，受工業革命影響，西方城市化進入快速發展時期，城市人口出現了“爆炸性”增長。英國倫敦的城市人口從1750年的70萬增長到1939年的160萬，大量產業工人的集聚導致城市住房短缺、居住條件惡劣、公共衛生設施缺乏等問題。早在1890年就實施的英國《工人階級住房法》（1900年對其進行了修訂）鼓勵地方政府改善工薪階層居住條件，由地方政府主導的倫敦東區建成首個公租房社區，從此以后，地方政府建設保障性住房都獲得了中央政府財政支持。在德國，一戰后魏瑪共和國時期的《魏瑪憲法》第一次通過立法途徑明確提供住房給民眾是國家的職責之一。1933年納粹上臺后直到二戰結束，納粹德國政府開展了極端標準化的公共住房建設。

2.2 快速推進階段：二戰后——20世紀70年代

第二次世界大戰后，大量住房在戰爭中被摧毀，同時由于資本市場在戰后受到重創，無法為住房項目建設進行資本支持，市場化住房供給或民間資本自建住房依然乏力，同時受到當時盛行的福利國家理論影響，西方各國的公共財政開始致力于投資建設公租房。

德國分別在1950年和1956年制定了第一、二部《住房建設法》（WoBauG），規定政府如何通過稅收減免和低息貸款支持包括私人資本在內的投資主體開展社會住房（即公租房）的建設，逐漸建立了包括城市政府、公有企業興建的公租房和依托民間資本建設的具有社會住房屬性的“公租房”在內的多途徑公租房供應模式。1950-1955年，德國范圍內有180萬套住宅得到資助；1949-1952年間，在現在巴登符騰堡州地域225000套新建成的房屋中大約75%屬于社會住房；20世紀50年代末，德國的社會住房占新建住房的70%（Andrej Holm，2005）。20世紀60年代，英國由地方政府出資建設的公租房占到住房總量的1/3（吉姆·凱梅尼，2010），公租房對于解決戰后民眾的住房問題起到了重要作用。

2.3 轉型調整階段：20世紀70年代末以來

20世紀70年代以來，西方國家進入后現代社會發展階段，城市化水平在達到70%后呈現緩慢、穩定的發展態勢，也意味著人口大量涌入城市的住房短缺時代已經結束。同時，隨著經濟的穩定發展和產業結構的調整優化，城市居民的住房購買力逐步提升，公共財政的投資重點也由公租房轉向城市重大基礎設施的建設和其他公共產品的提供。

英國于20世紀80年代開始停止公租房建設，并在1988年的《住房法》中提出了“購買權”（Right–to–buy）政策，同意租住2年以上的租戶可以折價購買自己所租住的公租房（Holmans，2005）。同時，公租房的產權和管理也從地方政府向住房協會轉移（Holmans，2005）。這一政策變動推動了英國的可負擔住房政策向社會住房模式轉型，即由政府主導的公租房建設向推動私有化和社會化改革（劉志林，2010），也在短期內提高了英國的住宅私有化水平。2011年一份來自世界經合組織（OECD）的報告顯示，當年英國的市場住房擁有率已經高達70.7%。

德國在20世紀70年代以后逐漸取消了“國家控制住房政策”，1988年住房福利政策中一些優惠條件被廢除，同時推進的還有住宅建設和房屋市場私有化進程，部分城市將福利性公租房出售給私人業主。同時，每年因為還清低息貸款而回歸正常屬性的社會住房逐漸增加，這些都使得公租房的數量和比例急劇下降，以柏林市為例。2006年，城西（原西柏林）社會住房僅為9%，城東（原東柏林）為24%（沈璐，2007），整個德國的社會住房僅占所有房屋總量的4%（Andrej Holm，2005）。2002年生效的德國《住房資助法》提出政府對住房的資助主要是對符合標準的低收入家庭以及懷孕者、老年人、無家可歸者給予直接的資金補貼、提供抵押和擔保以及提供優惠的建造宅基地，表明德國政府在住房領域的政策導向從“向廣大的各階層人民提供適當的住宅空間”，逐漸轉向“資助那些不能在市場上獲得適當住宅空間并且依賴于輔助措施的家庭”（胡川寧，2013）。

值得注意的是，20世紀80年代以來，西方各國由政府或者公共部門建設的大型公共租賃社區普遍呈現衰敗景象。一方面是由于早期建設標準較低帶來的建筑老化、景觀破敗等物質空間衰退；另一方面是由于低收入階層、失業人口在這類社區長期集聚，使公租房社區逐漸淪為“貧民區”。Harloe（1985）指出，“社會租賃住房正在邊緣化”，Emms（1990）也通過研究指出西方國家的社會租賃住房正在“加速螺旋形墜落”。

3 西方公共租賃住房供給特征的比較研究——以英國、法國為例

西方各個國家的公租房發展階段雖然基本吻合，但是在政策內容和供給模式等方面仍然表現出明顯差異，概括起來主要有兩大類型：一類是營利性市場下的公租房供給模式，即受到凱恩斯主義追求市場利益最大化的影響，西方的公租房供給與租賃市場、購房市場相分離，主要表現為以政府主導提供成本型租賃住房為主的公租房供給模式，以英國為典型；另一類是社會型市場下的公租房供給模式，即在“保證重要的社會目標構建于市場之內”的原則下（Barry，1993），公租房采取多種供給途徑，并且政府通過一系列的政策引導成本型租賃住房與營利性市場租賃住房之間開展競爭，以德國為典型。

3.1 營利性市場下的公租房供給特點——以英國為例

第一，由政府直接提供住房。英國的公租房也叫公共住房（Council Housing），是由中央政府通過設置中央公共住房基金，向地方政府提供財政補貼，地方政府負責社會住房的規劃、直接投資和管理，并通過其下屬的地方住房管理局（LHAS）負責具體事宜，具體的建設工程由私營建筑公司負責。

第二，以大型租賃式社區的形式進行建設，一定程度上加劇了居住空間分異。后期采取的折價出售政策使得社會住房數量急劇減少，低收入階層進一步被邊緣化，也加劇了居住空間的分異，同時因為低價購買此類住房的多為中低收入家庭，在購買后的幾年里出現了嚴重的負債（見表1），區位偏遠的公共住房社區淪為大型衰敗社區，成為景觀破敗、環境惡化、犯罪頻發的消極空間。

第三，公共住房占總住房數的比例較少，因此主要提供給無家可歸者、住房質量差或者過度擁擠的家庭、經濟收入達到一定標準的低收入家庭。對于中低收入家庭這類社會夾心層不在受惠條件內，其政策的覆蓋人群比較有限，再加上嚴格的資格審查，對社會的吸引力非常有限。

第四，公共住房采取獨立建設、獨立定價、獨立管理，與市場住房租賃、購房市場相分離的運作方式。在租金制定方面，地方政府對公租房租金實行統一標準，并獨立于市場租賃住房的價格體系，也被稱為“成本型租賃住房”（吉姆·凱梅尼，2010）。因此，公共住房對住房市場的影響微乎其微。

瑞典學者吉姆·凱梅尼將這種公租房形容為“打上負面烙印的殘余化的公租房”，認為這一模式在某種程度上將大部分城市居民推向了市場租賃一方，并認為這是這一政策本身想要導向的結果，是“不成熟”的租賃體制。

3.2 社會型市場下的公租房供給特點——以德國為例

本文主要介紹德國最具特色的“社會住房”（Sozialwohungen），是德國二戰后主要的公租房供給類型，即政府通過低息貸款和補助、費稅減免、低價土地出讓等方式吸引社會投資，所有新建住房的房東可獲得15-30年的政府補貼（各州年限不盡相同，最長可達60年）。受到資助建設的住房自建成之日起就擁有“社會住房”屬性，納入政府公共住房范疇并受到政府對租金水平的管理。德國《住房法》規定，這種屬性在還清所有公共款項資助后便不復存在，房屋就回歸到普通住房性質并且進入市場自由流通。民眾也可以在自己建設自住用途房屋時得到政府資助，公共資助來源由州政府擔保（其中50%由聯邦政府再擔保），由商業銀行和儲蓄銀行參與。

第一，這種廣泛吸收民間力量建設的“社會住房”具有數量大、分布均衡、受眾群體廣等特點，且在較廣的地域范圍內實現了不同收入階層的混合居住。德國社會住房的目標人群是“廣泛的人民階層”（也是以收入作為衡量標準），因此，在戰后重建年代，約有80%的德國民眾獲得了租住社會住房的權利。而通過稅收、貸款等政策廣泛吸納民間房源（即一定時期承擔“社會住房”功能的私人房源）的方法是保障供給的重要手段。

第二，政府退回到游戲規則的制定方，通過立法、稅收、貸款等政策手段支持公租房供給，并對其進行嚴格的管理和監督，而不是直接參與建設，有利于理清主體、分離權責。此外，當舊的住房回歸正常屬性后，又有新的受補貼住房補充社會住房，有利于建立起長效機制。

第三，鼓勵市場住房與社會住房相互競爭。社會住房的最高租金限制會在政府進行住房資助初期與建設者進行協定，一般根據項目資助的金額協商租金的合理區間，且不允許超過本地的相對平均租金。此外，德國在市場租房領域實施“解約保護”和“租金約束”政策，“解約保護”即承租人可以不用給出理由和出租人解約，但是出租人需要在符合法律規定的條件下才能提出解約要求；“租金約束”即3年之內出租人不得提高當地房租水平的20%以上，各州政府每年根據數據分析制定當地租金水平，這種被稱為“鏡面租金”的定價相當于地方基準租金。政府對何種租賃住房占據主導地位并不進行目標預設（吉姆·凱梅尼，2010），這極大地約束了住房租賃市場的價格，甚至對住房銷售市場都形成沖擊。2011年，德國的住房私有率僅為41.0%，租房市場的活躍程度可見一斑。

4 對我國公租房社區建設的啟示

2014年，我國的城市化水平達到54.77%，正處于人口和資源向城市集聚的發展階段，為解決大量外來務工群體和低收入家庭的住房問題，大型公租房社區建設正在各大城市如火如荼地開展。這種大尺度、大規模的低收入社區與英國等國家的大型公共住房社區有很多相似之處，也正在加劇城市的居住空間分異，我們應該從西方國家的公租房建設過程中吸取經驗和教訓，為我國公租房建設提供有益借鑒。

4.1 現有公租房社區向“新城化”轉型

我國當前大部分城市的公租房社區選址偏遠。以南京市為例，主城區的公租房社區集中在繞城公路外側的四大保障房片區，經過十幾年的建設，大尺度的低收入社區已經形成并正在加速發展，這些按照低標準建設的成本型社區未來如何避免淪為城市的衰敗社區和消極空間？這不僅僅是城市規劃建設的課題也是社會學需要關注的課題。筆者認為，對于既成事實的大尺度公租房社區或者保障房片區，應當按照新城建設的標準，配套完善的公共設施和基礎設施，提供多樣化的就業崗位，避免地區功能和居民構成的單一化發展。

4.2 研究此類社區的更新途徑和方法

盡管國內已經有不少學者對保障房社區未來的走向表示擔憂，但是對這些社區更新機制的研究仍然欠缺，或許二三十年的周期過后，這類社區的建筑、環境以及社區群體的構成不可避免地會呈現“消極化”趨勢。我們可以借鑒西方的做法，嘗試對其進行更新和活力再造，而不是任其滅亡或者一拆了之，這是基于“存量規劃”的要求，也是城市規劃和發展需要動態評估和調整的現實需求。因此，城市規劃和城市社會學領域需要對此類社區未來發展的評估和可能的更新機制進行前瞻性研究。

4.3 創新多樣化、多途徑的公租房供給方式

我國公租房主要面向外來務工人員、新就業大學生和城市中低收入家庭，住房供給方式為政府主導的實物配租，未來可以根據不同群體的需求特點，鼓勵企業建設人才公寓并納入公租房管理框架，就近提供房源。政府也可通過城中村改造，以及對租賃式公寓建設等項目提供資金補貼或低息貸款等途徑，與業主或者開發商協商提供部分公租房房源。此外，政府還可以通過低價收購和改造樓房以及公房改造項目來增加房源供給，以滿足不同群體的需求。在保證多種房源供給的前提下，逐漸打破單一的建設大規模低收入社區的供給局面，增加混合居住的可能性。

參考文獻：

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2.吉姆·凱梅尼.從公共住房到社會市場——租賃住房政策的比較研究.王韜譯.中國建筑工業出版社.2010

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10.胡川寧.德國社會住房法律制度研究.社會科學研究.2013.3

作者簡介：

徐菊芬，南京大學金陵學院城市與資源學院講師。

鄭英嘉，德國卡塞爾大學城市與區域規劃專業本科生。

黃春曉，南京大學建筑與城規學院副教授。