產業政策的法治化完善路徑

邵聰

摘 要：產業政策是促進我國經濟得以快速發展的重要手段，在目前的經濟轉型階段也發揮著重要作用。我國目前產業政策的發展方向應為競爭友好型產業政策。但現行產業政策制度結構還不成熟，凸顯出較多問題，其中的關鍵問題在于法治化。法治化產業政策的完善，有賴于法律化程度的提高、制度構建以及監督、評估審查機制等，以促進產業政策與競爭政策的融合協調，適應新時代的經濟發展。

關鍵詞：產業政策；法治化；完善路徑

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）33-0153-03

在經濟法領域，政府對于市場經濟的主動干預有多重表現，其中產業政策法是關于政府立足于市場經濟體制失靈的情況下，對市場資源配置發揮一定作用的法律法規。自20世紀80年代中期以來，產業政策進入我國公共政策體系并逐漸取得了較高的權重[1]。同時，為規范產業政策的形式，相關法律與規范性文件也隨之發展，試圖提高產業政策的法治化程度。隨著我國經濟發展水平的提高，在世界貿易組織規則制約與現代信息技術迅猛發展的背景下，我國的產業政策理應做出一定的改革。本文將以產業政策的正當性與必要性為基礎，對現行的產業政策制度存在的問題進行分析，并對此后的發展路徑做出一些思考。

一、產業政策法治化的必要性

產業政策是指政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成與發展進行干預的各種政策的綜合，通常以各產業為直接對象，對產業進行保護、扶植或調整、整頓。

我國通過產業政策實現了經濟的快速發展，在某些行業實現了經濟趕超。但學界對于產業政策法治化的必要性甚至產業政策本身的正當性一直存在著爭議。產業政策本身的正當性基礎主要取決于其信息基礎和政府的公正性這兩個方面。對于信息基礎的問題，應重新審視產業政策的本質。不考慮最終實現的結果，從應然層面來看，其本身并非是政府利用公權力對產業進行挑選，而是一個綜合多重產業信息后進行發現的過程，其最終應是政企合作對潛在機會進行挖掘并發展的過程。因此，其信息基礎是否完全充分便不是反駁其正當性的有力理由。對于政府公正性的問題，可以從產業政策的民主性保障的角度來回答。企業、一般公民的參與能夠極大提高政策的民主性，而多方參與的決策會使得其可接受度、科學度及公正性實現形式正當[1]。

應當認識到的是，產業政策法治化并不僅僅是將產業政策法律化，也并非僅是對調控對象進行法律規制，其更為重要的方面在于對調控主體的規制。產業政策法治的核心在于實現對政府行為的有效治理，對產業政策的民主性予以法律上的保障。產業政策本質上作為一種政府干預與調控，缺乏法治的制約，則極大幾率會發展為一種行政專權。在不同經濟體制及發展水平、經濟重點方向、國內外疫情影響以及國際競爭力等多重因素的影響下，無法斷言產業政策應予廢止。對產業政策的討論重點應從存廢與否的問題轉移到如何科學設計和有效實施合理的產業政策上來。我國目前以競爭友好型產業政策為改革方向，為了正確且更好地發揮產業政策的作用，協調產業政策與競爭政策的關系，其法治化具有必要性。

二、我國產業政策法治化的問題

《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國科學技術進步法》對產業組織、技術政策方面做出了相關規定。但產業政策的許多領域還未制定相應的法律，現行制度主要體現在國務院出臺的法規、規章以及規范性文件之中。上述法律與文件構建了我國產業政策制度的基礎架構，保障了產業政策基本有序允許，但其過程中也暴露出一些重大問題。

（一）產業政策的法律化程度較低

對于產業政策而言，其強時效性以及靈活性決定了并非所有的產業政策都需要采取法律的形式，較長的制定法律的過程無法緊跟更迭迅速的產業政策。這是產業政策法律化的一大難題。但這并不意味著就此放棄其法律化，對于產業政策制定與實施的基本制度以及基本重點領域仍然要上升到法律層面。目前，諸多重點產業領域仍然缺乏法律規制，僅單純作為政策重點領域產業政策比比皆是。這些政策或僅表現為政府及其職能部門的規章，更有甚者僅為規范性文件。產業政策的制定與運行難以受到相應的法律約束。

（二）產業政策的制度規定不完善

除整體上產業政策的法律化程度低這一問題外，現行制度本身的規定也存在許多漏洞。例如，產業政策法規性文件中缺乏有效合理的決策機制，其責任制度也存在缺位的現象，部門主管機關與反壟斷機關之間產生職權的沖突等問題。以《中小企業促進法》為例，該法是我國少有的立法層級為法律的產業政策法。其為中小企業政策的制定與實行提供了一定的基礎，但其缺少有關法律責任的規定。盡管這類“促進型”的法律不要求具有非常具體的法律責任制度，但也不能完全缺失責任條款[2]。此種法律不僅會降低產業政策的實施效果，更難起到對政府行為的約束與控制作用。

（三）監督、審查與評估存在嚴重缺陷

在我國目前的產業政策制度中，產業政策評估從形式上看僅限于行政內部評估，其監督與審查者也是產業政策制定部門自身；同時也缺乏合理、公開、透明的評估程序。科學合理的產業政策的出臺，僅寄希望于產業政策者的自我審查與評估，是存在極大不確定性與風險的。因此，現行的監督、審查與評估的科學性、專業性以及獨立性都難以保證。

三、我國產業政策法治化的完善路徑

如上所述，如果產業政策僅體現為政府對市場的隨意干預，缺乏合理性與穩定性，市場競爭機制可能會陷入混亂，產業政策的目的反而無法實現。因此，對于針對產業政策法治化存在的問題，應考慮從以下幾個方面對立法進行完善。

（一）明確產業政策法定原則，構建層級分明、主次有序的法律體系[3]

前文已述，產業政策本身具有高度的時效性與機動性，故所有的產業政策都由人大進行立法并不科學，也不具有可操作性。但在由政府及其職能機構對產業政策的制定與實施做出規定時，應發揮法治原則基礎性作用。具體而言，可以將產業政策法律體系劃分不同層次，結合不同領域的特點進行立法。這可體現為：第一，將產業政策法律體系劃分為產業政策基本法與產業政策部門法。基本法應主要針對基本的經濟關系和各類產業做出宏觀上的規定，對產業政策的一般規律與基本原則做出規定。同時，一般的救濟制度與程序性事項也應在此構建得較為完整。各產業扶持或調整政策由相關的部門在綜合調研后進行規定。只有先通過部門立法，才可以依據部門法規定對特定的產業進行扶持或者限制。第二，根據一定的經濟發展狀況、市場狀況和政策需要，在制定具體部門法時規定廢止期限，使之在一定期間后自動失效，或者頒布新法使舊法失效，以顯示出法律的靈活性與適應性。

（二）對于產業政策制度現存的重大漏洞予以補救

1.對于合理有效的產業政策決策機制的問題，應從其決策權限層級、決策參與者的主體防衛擴大等方面予以解決。首先，應明確產業政策的決策權限層級。一方面，對于法律明確規定關于全國性的、重大、基礎領域的產業政策，其制定權只歸屬于國務院，政府職能部門以及地方政府可以依據具體情況進行調整，但不具有制定產業政策的權力。另一方面，地區性以及專門性的產業政策，地方政府應發揮主導性作用。其次，完善產業政策決策機制，必須擴充產業政策制定參與者的范圍，將產業相關的企業參與到產業政策的制定之中，讓政企協同決策成為主要方式。前文提到，產業政策的制定與實施應是政企合作對潛在機會進行挖掘并發展的過程，日本的政企合作經驗也佐證了良好的政企關系在進行合理產業政策決策過程中的重要性。最后，消費者、中間層的民主參與也是提高產業政策合理性與科學性的必須，故應通過法律確保多方主體參與到產業政策的制定過程中來。

2.對于責任機制缺位的問題，應當完善產業政策救濟程序，并明確責任條款，建立相關責任制度。在產業政策的制度實踐中，如何保障受產業政策影響的個人、企業以及其他社會群體的利益，以及如何對因此而產生的不利益進行救濟是非常關鍵的。因此，在完善產業政策救濟制度時，應當與民事訴訟、行政訴訟充分結合，利用司法救濟與行政救濟兩個方面的現行制度建立全面的救濟機制。同時，建立完備的產業政策責任承擔體系，確保產業政策制定者既能免于忌憚責大于權而不充分履行職責，又避免其不對民眾負責等不良狀況的出現。

3.對于部門主管機關與反壟斷機關的職能沖突問題，應協調二者的關系，構建部門主管機關與反壟斷機關共管模式，體現競爭政策與產業政策的融合。產業政策主管機關與反壟斷機關之間的沖突問題本質上而言是產業政策與競爭政策之間的排斥。在處理產業政策部門法和反壟斷法、部門主管機關和反壟斷機關的關系時應更加注重兩者的協調。對于部門法的制定或修改，可以由部門主管機關與反壟斷機關共同研討商議，以期減少法律適用的混亂和給企業造成不必要負擔。在產業政策實際運行中，應確立部門主管機關與反壟斷機關的協調機制。例如，在產業政策運行有可能嚴重影響市場自由競爭時，反壟斷機關應與主管機關相互聯系，必要時應當與對方交換信息，從實施方面落實協調共管機制。

（三）建立科學的產業政策評估、審查機制

僅由產業政策制定機關做自我審查很難實現產業政策的科學性與合理性。對此，應建立公平審查機制。公平審查制度的構建與實施，能夠有效形成對即將出臺或已經實施的產業政策進行評估審查。具體而言，應從審查主體、審查對象與審查原則方面對評估、審查機制進行明晰完善。

1.依據我國現行產業政策制度，目前產業政策的評估審查主體為政策制定機關。由于產業政策的時效性與專業性，制定機關相對而言是對這一產業的信息更為了解的部門。由產業政策制定機關進行自查可以節約審查成本、提高審查效率。但政策制定機關往往是利益相關方，很難期待利益相關者實現公正科學的自我監督，不僅難以達到應有的效果，其公信力也會受到減損。故建議繼續適用自我審查機制，但是必須保證這種自我審查是在合法的框架下進行，符合法律規定的評估程序與方式，并對外予以公開。此外，還應建立對自我審查機制的外部社會監督制度，例如要求影響較大的產業政策措施在制定前必須向社會公開征求意見；以法律法規規章制定產業政策時，必須組織聽證等。

2.審查對象應當主次分明，重點突出。從應然層面來看，為了實現產業政策的最大效用，應對所有現存的可能對市場競爭產生不當限制的產業政策進行不做區分的審查。但由于審查技術與審查資源的缺乏、信息的不充分與快速更迭等因素，無差別審查不具有可操作性。故應有選擇地對產業政策進行審查[4]。就目前來看，我國產業政策公平競爭審查的重點應是新制定的產業政策，同時在必要和條件允許的情況下，逐步對正在實施的產業政策進行競爭評估、審查、清理。

3.最大限度地防止對市場競爭進行不當干預的產業政策的制定與實施。在市場經濟中，發揮主要和決定性作用的始終是市場本身，政府所制定的產業政策僅僅是對市場經濟的微調。只有在具備充分的正當性理由與法律背書時，才可以對不同產業、不同類型的企業做有差別性的制度安排，否則不應違背公平原則與非歧視原則。產業政策本身就是對這一原則的突破，因此產業政策的制定與實施不能夠過分侵蝕市場自由競爭，否則會對市場和經濟發展帶來長期的不利影響。產業政策的評估審查機制的設立目的，即在于糾正產業政策的不合理之處，實現競爭政策與產業政策的有機融合。在對產業政策進行評估審查時，應充分利用比例原則，對產業政策進行評估與審查，關注其為了實現社會公共利益目標，是否會對市場競爭造成不必要、不合理、不適當的限制。

結語

在競爭友好型產業政策改革方向的引導下，必須提高產業政策化的法治化程度，將產業政策從規制主體到規制對象都納入法律規制之中，最大限度減少政府對經濟的不當干預，促進和保護市場發展。總體上看，我國實現經濟飛速發展離不開產業政策的施行，此后的經濟轉型也需要發揮產業政策的作用。但產業政策本質為政府干預，過分依賴則會減損企業的創新動力和國際競爭力，破壞市場競爭。因此，在經濟發展轉型以及信息化快速發展的今天，必須更加合理科學地制定、施行產業政策。這就必須在法治的框架下，探討各機關在產業政策制定和施行過程中應發揮的作用。在法律的有效規制下，最大限度地減少產業政策對市場經濟的不利影響，促進和保護市場主體公平競爭，實現經濟的可持續發展。

參考文獻：

[1] ?葉衛平.產業政策法治的現狀與展望[J].法學，2013，（5）：157-160.

[2] ?王先林.產業政策法初論[J].中國法學，2003，（3）：112-118.

[3] ?葉衛平.產業政策法治化再思考[J].法商研究，2013，（3）：115-124.

[4] ?孟雁北.產業政策公平競爭審查論[J].法學家，2018，（2）：118-134+194-195.