財(cái)政分權(quán)：轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠與首位城市增長

田 超

(武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072)

財(cái)政分權(quán)：轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠與首位城市增長

田 超

(武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072)

中國的財(cái)政分權(quán)所帶來的財(cái)權(quán)調(diào)整使得各省區(qū)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距發(fā)生一系列變化。本文基于中國27個(gè)省區(qū)2000-2012年的數(shù)據(jù)樣本，通過構(gòu)建空間面板模型研究了財(cái)政分權(quán)背景下轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠對(duì)于首位城市規(guī)模增長的影響。結(jié)果顯示，政府的轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)于抑制首位城市規(guī)模增加，平衡區(qū)域發(fā)展缺乏效率；對(duì)于中央政府財(cái)政依賴度越高的省區(qū)，其首位城市規(guī)模規(guī)模越大；省級(jí)政府對(duì)于外圍城市偏向性的轉(zhuǎn)移支付政策無法有效阻止首位城市的擴(kuò)張。另外，首位城市能夠借助相對(duì)優(yōu)惠的稅收政策進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模范圍。在此基礎(chǔ)上，本文提出了相應(yīng)的財(cái)政政策以及城市發(fā)展建議。

財(cái)政分權(quán)；轉(zhuǎn)移支付；稅收優(yōu)惠；首位城市

一、引 言

首位城市這一概念最早始于Jefferson，他在研究國家城市規(guī)模分布時(shí)，首次提出首位城市即一個(gè)國家或地區(qū)中規(guī)模最大的城市[1]。在當(dāng)前階段，以首位城市為核心推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“以點(diǎn)帶面”宏觀戰(zhàn)略已經(jīng)成為中國各省級(jí)行政單元促進(jìn)本地區(qū)發(fā)展的主要形式。在集聚向心力的作用下，首位城市的增長在一定程度上會(huì)通過技術(shù)溢出、產(chǎn)業(yè)輻射以及資源共享刺激整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張[2][3]4]；但是，隨著首位城市規(guī)模的膨脹，過度集聚導(dǎo)致的負(fù)外部性造成環(huán)境惡化、交通擁擠以及地域差距等問題[5][6][7]。在平衡地域發(fā)展上，中央以及各級(jí)地方政府通過行政手段進(jìn)行干預(yù)，期望在保持省域經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，運(yùn)用財(cái)政工具抑制日益擴(kuò)大的地區(qū)差距。

1994年的分稅制改革使得財(cái)政收入重新集權(quán)于中央政府手中，但另一方面支出則越來越分權(quán)化。鑒于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，中央政府通過建立稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度來彌補(bǔ)地方財(cái)政的收支差額，除了維持基本的政府支出外，中央政府的大部分收入轉(zhuǎn)移到地方政府手中。另外，由于地方政府具有一定的稅權(quán)，為了吸引更多的資源要素流入本地區(qū)，競相提供財(cái)稅優(yōu)惠政策，從而產(chǎn)生稅收競爭。中國的財(cái)政分權(quán)伴隨著三個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，財(cái)政資金的直接使用者是省級(jí)以下各級(jí)政府，超過財(cái)政支出總額的3/4[8]；第二，無論從中央政府還是省級(jí)政府角度而言，轉(zhuǎn)移支付都主要朝向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的依存度接近50%甚至更高[9]；第三，依托工業(yè)園區(qū)提供稅收優(yōu)惠政策的招商引資行為逐步成為政府競爭的有效手段[10]，截至2012年底，全國共有341個(gè)國家級(jí)和1200多個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)[11]。可見，在中國財(cái)政分權(quán)的背景下，轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠在政府財(cái)政體系中占據(jù)重要地位。那么，一個(gè)直觀的問題是，政府干預(yù)這只有形的手能否有效率地推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，即轉(zhuǎn)移支付能否在一定程度上抑制各省首位城市過快增長，并縮小外圍城市與之經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，政府優(yōu)惠性的稅收政策對(duì)于首位城市集聚資源要素的過程起到何種作用？實(shí)際上，地區(qū)差距縮小的關(guān)鍵取決于地方政府的效力，即他們是否有足夠的動(dòng)力去貫徹實(shí)施這些政策。本文的目的在于通過分析給出上述問題的答案，同時(shí)，在現(xiàn)階段中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署背景下，理解這些問題也頗具現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，首位城市產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)資源在特定城市的空間集聚。在要素自由流動(dòng)的條件下，當(dāng)某一區(qū)域內(nèi)的資本、勞動(dòng)力從外圍城市匯集到特定的中心城市后，首位城市得以形成與發(fā)展，同時(shí)區(qū)域差距也伴隨而來。新古典經(jīng)濟(jì)增長理論提出由于資本邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的基本假設(shè)，從長期來看，經(jīng)濟(jì)增長最終將趨于收斂[12]。Myrdal不同意新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的經(jīng)濟(jì)增長最終會(huì)趨于收斂這一結(jié)論，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家和欠發(fā)達(dá)國家之間的差距會(huì)越來越大，市場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)資源配置的理想狀況會(huì)出現(xiàn)失靈。Myrdal之后， Kaldor使用效率工資(Efficiency Wage)對(duì)循環(huán)累積因果論予以解釋[13]。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)把規(guī)模收益遞增和不完全競爭納入一般均衡框架，從而將空間維度引入主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中。資本外部性的相對(duì)規(guī)模、勞動(dòng)力的可自由流動(dòng)以及交通成本將決定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布，由于空間具有自我強(qiáng)化功能，地區(qū)差距將進(jìn)一步擴(kuò)大[14][15]。因此，政府行政干預(yù)的根本目的在于借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提升外圍城市的公共產(chǎn)品供給，縮小其與首位城市間的發(fā)展差距，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[16]。

但是，在財(cái)政分權(quán)的情況下，轉(zhuǎn)移支付并不能總是產(chǎn)生正向效應(yīng)。例如，財(cái)政支出會(huì)產(chǎn)生“粘蠅紙效應(yīng)”(Flypaper Effect)。Inman對(duì)美國的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)下的轉(zhuǎn)移支付缺乏效率，現(xiàn)有的財(cái)政體系無法刺激地方政府反而導(dǎo)致其更依賴于聯(lián)邦政府，并且往往產(chǎn)生不合理的轉(zhuǎn)移支付比例[17]。當(dāng)?shù)胤秸^于依賴上級(jí)政府的財(cái)政撥款時(shí)，轉(zhuǎn)移支付可能降低地方財(cái)政努力程度，此時(shí)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的初衷被扭曲，效果也大將打折扣[18]。同時(shí)，政府官員在追求自身利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，為了獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，地方政府會(huì)花費(fèi)大量的資源向上級(jí)政府尋租，造成資源的浪費(fèi)[19][20]。

William指出，由于人們確實(shí)會(huì)對(duì)激勵(lì)做出反應(yīng)，因此，如果要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長必須首先找到產(chǎn)生激勵(lì)的因素，通過激勵(lì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[21]。從這一角度來說，優(yōu)惠性的稅收能夠減少企業(yè)運(yùn)營成本，增加利潤，吸引企業(yè)遷入和布局。Razin和Sadka認(rèn)為，廠商的區(qū)位選擇分為兩階段：第一階段廠商決定是否要設(shè)立新廠，通過考察建造地區(qū)的土地成本以及政府征收的稅率來綜合衡量是否能夠獲利；第二階段是在已經(jīng)建立新廠后考慮是否增加投資，這時(shí)主要的影響因素就是當(dāng)?shù)卣耐顿Y政策，包括是否提供稅收優(yōu)惠以及減免[22]。另外，Bond 和Samuelson提出了一種信號(hào)理論，該理論認(rèn)為，由于信息的不對(duì)稱，廠商無法全面了解投資國的經(jīng)濟(jì)狀況，此時(shí)稅收政策可以作為投資國發(fā)出的信號(hào)，通過實(shí)行稅收政策表明投資國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍處于較好的水平，并且該國政府有誠意招商引資，從而增強(qiáng)廠商的信心，達(dá)到投資的目的[23]。

政府主要通過轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠政策來影響區(qū)域空間集聚，而國內(nèi)現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要集中于從單一視角討論政府財(cái)政工具對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚的影響，鮮有涉及對(duì)省域城市空間結(jié)構(gòu)的作用。如黃陽平采用空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)中國工業(yè)集聚的影響因素進(jìn)行分析和比較，結(jié)論顯示政府財(cái)政支出有利于提升區(qū)域工業(yè)集聚水平[24]。蹤家峰等應(yīng)用Riou的研究框架[25]認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付有利于產(chǎn)業(yè)集聚，但地區(qū)競爭會(huì)降低轉(zhuǎn)移支付效率，并且存在最優(yōu)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模[9]。邵明偉等通過構(gòu)建空間聯(lián)立方程模型研究發(fā)現(xiàn)省域二、三產(chǎn)業(yè)的空間集聚與稅負(fù)水平關(guān)系在中國呈現(xiàn)出明顯的倒U型相互內(nèi)生特征[26]。隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步加快，區(qū)域和空間聯(lián)系的不斷增強(qiáng)，考慮到省份是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)最重要單元和載體，探討省級(jí)層面的城市空間結(jié)構(gòu)對(duì)于推動(dòng)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是非常有價(jià)值和意義的。鑒于以上因素，本文運(yùn)用中國27個(gè)省區(qū)2000-2012年的面板數(shù)據(jù)并建立空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，從財(cái)政分權(quán)視角分析政府轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠對(duì)于首位城市規(guī)模的影響，并提出了相應(yīng)的結(jié)論與政策建議。

三、中國式財(cái)政分權(quán)的影響

分稅制改革以來，中國只明確了中央政府和省級(jí)政府的財(cái)政劃分，而省級(jí)以下的政府財(cái)政劃分則由下級(jí)政府自主確定[27]。其中，《預(yù)算法實(shí)施條例》第七條就省以下財(cái)政體制安排作出了明確規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定, 確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制。省、地市和縣級(jí)政府都有權(quán)在轄區(qū)內(nèi)，進(jìn)行財(cái)政收支安排。”[28]因此，省級(jí)政府有權(quán)決定各地級(jí)政府的財(cái)政分配比例，同時(shí)由于各省財(cái)政體系的差異，財(cái)政分權(quán)的影響也不同。

從中央政府和省級(jí)政府財(cái)政分權(quán)角度而言，盡管轉(zhuǎn)移支付可能導(dǎo)致地方政府的預(yù)算軟約束(Soft Budget Constraint)，但是財(cái)政獨(dú)立性的提高有助于硬化地方政府預(yù)算約束[29]。財(cái)政獨(dú)立性較高的省區(qū)具有較高的財(cái)政支出自主權(quán)，較少依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。更多地依賴于自有收入，將導(dǎo)致更大的支出自有權(quán)，再加上更了解當(dāng)?shù)匦畔ⅲ瑢a(chǎn)生更有效地偏向外圍城市的財(cái)政支出[30]。而財(cái)政獨(dú)立性較低的省級(jí)政府往往缺乏動(dòng)力去服務(wù)當(dāng)?shù)厝嗣瘢鳛橹醒胝闹苯酉录?jí)，在現(xiàn)行的政績考核制度下將導(dǎo)致更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來建設(shè)所謂的政績工程，并選擇成效更快的首位城市，同時(shí)更有動(dòng)力去迎合中央政府的指示，而不是將財(cái)政資金安排到最適合當(dāng)?shù)匦枨蟮捻?xiàng)目上去。

從省級(jí)政府和地級(jí)政府財(cái)政分權(quán)角度而言，省級(jí)政府將更多的資金轉(zhuǎn)移至外圍城市，但是可能無法達(dá)到預(yù)期效果。首先，現(xiàn)階段由于我國信息不對(duì)稱，大部分轄區(qū)居民對(duì)于政府決策以及公共產(chǎn)品供給的信息了解不全面，導(dǎo)致其產(chǎn)生財(cái)政幻覺，認(rèn)為政府部門將財(cái)政資金用于公共部門，和等額減稅相比獲得的收入更多[31]；其次，當(dāng)?shù)丶?jí)政府過于依賴上級(jí)政府的財(cái)政撥款時(shí)，轉(zhuǎn)移支付可能降低地方財(cái)政努力程度，而缺少激勵(lì)去擴(kuò)大稅收[32][33]。相反轉(zhuǎn)移支付依賴度較低的城市更多地通過提升城市綜合水平或者探索融資模式(如設(shè)立各類地方政府投融資平臺(tái)、引進(jìn)BOT、BT、PPP等模式)來充實(shí)資金[34][35]。轉(zhuǎn)移支付由于更加“廉價(jià)”，導(dǎo)致地方政府對(duì)資金的監(jiān)管力度降低，獲得更多轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，其實(shí)際發(fā)生的腐敗會(huì)更多[36]；再次，考慮到不同性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)對(duì)象的差異性，其對(duì)地方政府作用的影響結(jié)果明顯不同[37][38]；最后，雖然轉(zhuǎn)移支付在一定程度上能夠提高外圍城市的經(jīng)濟(jì)增長，但是由于受到自身?xiàng)l件的約束，企業(yè)在進(jìn)行區(qū)位布局時(shí)基于市場廣闊、設(shè)施完善、政治資源以及人力豐富等因素的考慮，仍將首選首位城市進(jìn)行拓展[39]。

另一方面，享有制定稅收優(yōu)惠政策的決定權(quán)主體除了中央有關(guān)部門外，地方層面主要包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省會(huì)(首府)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及較大的市人民政府*“較大的市”是一個(gè)法律概念，為了解決地級(jí)市立法權(quán)而創(chuàng)設(shè)。截至目前，國務(wù)院分四次共批準(zhǔn)了19個(gè)較大的市：吉林、大連、唐山、大同、包頭、邯鄲、鞍山、本溪、撫順、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、寧波、淄博、蘇州、徐州、重慶(因升格為“直轄市”而不再是“較大的市”)。[40]。其中，較大的市擁有與省會(huì)(首府)城市相同的地方性法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)*2015年3月15日，《立法法》修改，地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。。而首位城市中絕大部分為省會(huì)(首府)城市或較大的市，因此在制定稅收優(yōu)惠政策具有很大的優(yōu)勢(shì)。相反，外圍城市在制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)需要通過省級(jí)甚至國家層面審批，難度相當(dāng)大。除此之外，國家級(jí)開發(fā)區(qū)是稅收優(yōu)惠的主要集中實(shí)施區(qū)域，截至2014年底，除去4個(gè)直轄市以外，全國共有各類國家級(jí)開發(fā)區(qū)(包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū))377個(gè)，其中位于首位城市的共計(jì)116個(gè)，占比達(dá)到34.4%*作者根據(jù)商務(wù)部、科技部等網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)得出。。在中國特有的政治體制下，首位城市在稅收優(yōu)惠方面掌握了更多話語權(quán)。

綜上所述，基于中國式財(cái)政分權(quán)的特點(diǎn)，本文提出了三個(gè)假設(shè)：第一，對(duì)于中央政府財(cái)政依賴度越低的省區(qū)，其首位城市規(guī)模規(guī)模越小；第二，省級(jí)政府對(duì)于外圍城市的轉(zhuǎn)移支付缺乏效率，并不能抑制首位城市規(guī)模；第三，首位城市擁有的稅收優(yōu)惠比較優(yōu)勢(shì)會(huì)刺激其規(guī)模的增加。

四、實(shí)證分析

(一)模型與方法

本文基于2000-2012年剔除港澳臺(tái)和4個(gè)直轄市后，中國27個(gè)省區(qū)2000-2012年的面板數(shù)據(jù)來檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)背景下轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠對(duì)于各省區(qū)首位城市增長的影響。首先考慮普通面板的設(shè)定，首位城市規(guī)模的影響因素可以表示為以下形式：

concentrationit=δit+α1transferit+α2independenceit+α3taxit+α4investmentit+α5wageit+α6capitalit+α7areait+α8gdpit+α9opennessit+α10researchit+α11transportationit+α12urbanizationit+α13stateit+εit

(1)

concentration是被解釋變量，表示為某一省區(qū)的首位城市規(guī)模。transfer為轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)，independence為財(cái)政獨(dú)立性指標(biāo)，tax為稅收優(yōu)惠指標(biāo)，這三者為本文研究的核心解釋變量。剩下的反映首位城市增長因素的變量包括：investment為首位城市投資水平指標(biāo)，wage為首位城市工資水平指標(biāo)，capital為是否是省會(huì)(首府)城市。反映首位城市所在省區(qū)的控制變量包括：area為省區(qū)面積指標(biāo)，gdp為省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)，openness為省區(qū)開放度指標(biāo)，research為省區(qū)研發(fā)水平指標(biāo)，transportation為省區(qū)交通通達(dá)性指標(biāo)，urbanization為省區(qū)城市化指標(biāo)，state為省區(qū)國有化程度指標(biāo)，εit為殘差項(xiàng)。

考慮到各省區(qū)之間可能存在空間交互作用，本文引入空間計(jì)量模型進(jìn)行分析，空間滯后模型的基本形式為：

(2)

空間誤差模型的基本形式為：

(3)

空間杜賓模型的基本形式為：

(4)

(二)變量數(shù)據(jù)描述和說明

對(duì)于如何衡量首位城市的規(guī)模，Henderson指出，城市首位度一定意義上可以表述為城市集中度[42]。本文選擇使用首位城市規(guī)模占所在省份的比重進(jìn)行衡量。規(guī)模指標(biāo)選取經(jīng)濟(jì)總量，主要是考慮到GDP在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中所處的重要地位以及暫時(shí)缺少較為合適的可替代變量。同時(shí)，本文以各城市的行政區(qū)域面積為研究對(duì)象，是因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一股不可忽視的增長力量，尤其在東部沿海城市中占據(jù)較大份額。

本文主要的解釋變量包括反映轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠的指標(biāo)。根據(jù)上文，中央政府對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付以及省級(jí)政府對(duì)地級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的分析視角不同，需構(gòu)建不同的指標(biāo)衡量。對(duì)于中央政府對(duì)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的程度，文獻(xiàn)中使用較多的是各省區(qū)的財(cái)政獨(dú)立性，等于省級(jí)政府的收入與支出的比值[43][44]。如果省級(jí)政府的支出主要依賴于地方自有收入，則其在財(cái)政上受到中央政府的干預(yù)較少，相反省級(jí)政府會(huì)受制于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為的決策權(quán)降低。對(duì)于省級(jí)政府對(duì)外圍城市轉(zhuǎn)移支付的程度，本文利用省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付偏向系數(shù)來表示，具體為：

如果該值等于1，表明省級(jí)政府對(duì)外圍城市不存在轉(zhuǎn)移支付偏向；如果大于1，則表明存在轉(zhuǎn)移支付偏向。通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，2012年中國27個(gè)省區(qū)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付偏向系數(shù)的均值為1.35，大于1，意味著現(xiàn)階段各省區(qū)仍然依靠轉(zhuǎn)移支付來支持外圍城市的發(fā)展。另一方面，和一般的常識(shí)相反，首位城市并沒有依靠特有的政治地位贏取更多的財(cái)政資源，省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額往往較低，某些首位城市甚至出現(xiàn)財(cái)政結(jié)余的情況，表明首位城市對(duì)外圍城市也有一定的補(bǔ)貼。

稅收優(yōu)惠的衡量標(biāo)準(zhǔn)本文借鑒萬瑩的思路，以企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)來代表，即各省區(qū)首位城市增值稅、營業(yè)稅以及企業(yè)所得稅總和占同期GDP之比[45]。為衡量首位城市稅收優(yōu)惠和外圍城市之間的程度，用首位城市稅收負(fù)擔(dān)比上各省區(qū)稅收負(fù)擔(dān)，該比值越小，表明首位城市稅收優(yōu)惠力度越大。通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，2012年中國27個(gè)省區(qū)中有15個(gè)該比值小于1，占比達(dá)55.6%，表明首位城市的稅收優(yōu)惠力度確實(shí)要大于外圍城市。

余下的解釋變量包括首位城市投資水平、工資水平以及是否為省會(huì)(首府)城市的虛擬變量。投資水平是首位城市固定資產(chǎn)投資比上各省區(qū)固定資產(chǎn)投資，基礎(chǔ)設(shè)施完善，社會(huì)公平程度較高，都會(huì)吸引人口和資源要素向這些區(qū)域集中，以滿足他們對(duì)于生活和生產(chǎn)的需要[46]。工資水平是首位城市職工平均工資比上各省區(qū)職工平均工資，收入差距越大，越有可能吸引人口向收入更高的大城市集中。

控制變量為一系列能夠反映省級(jí)地區(qū)特性的指標(biāo)。首位度應(yīng)該和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及省區(qū)規(guī)模相關(guān)。首先引入各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量和面積變量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為各省區(qū)人均GDP的對(duì)數(shù)，并根據(jù)GDP平減指數(shù)分別調(diào)整為2000年不變價(jià)格；考慮到以行政區(qū)域面積來衡量適宜居住面積并不準(zhǔn)確，因而選取各省區(qū)建成區(qū)面積指標(biāo)并取其對(duì)數(shù)。剩余的控制變量綜合王小魯[47]、陳釗和陸銘[48]有關(guān)首位城市規(guī)模的決定因素，選為：開放度、研發(fā)水平、交通通達(dá)性、城鎮(zhèn)化水平以及國有化程度。開放度為進(jìn)出口總額占GDP比重，研發(fā)水平為研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出值占GDP比重，城鎮(zhèn)交通通達(dá)性為公路里程比上行政區(qū)域面積，城鎮(zhèn)化水平為城鎮(zhèn)人口占常住人口的比重，國有化程度為國有固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重。

本文研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》，地級(jí)市數(shù)據(jù)來源于《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，省區(qū)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各省區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒。

(三)實(shí)證結(jié)果與分析

1．空間相關(guān)性檢驗(yàn)及空間面板模型的估計(jì)

根據(jù)相關(guān)理論研究，空間滯后模型還是空間誤差模型的使用并不是隨機(jī)的，而是需要通過對(duì)普通面板模型進(jìn)行LM檢驗(yàn)及RobustLM檢驗(yàn)來進(jìn)行判斷。因此本文建立空間杜賓模型。

表1 空間相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果

2．空間杜賓模型的回歸結(jié)果

表2報(bào)告了普通最小二乘估計(jì)(OLS)、空間滯后模型(SAR)、空間誤差模型(SEM)以及空間杜賓模型(SDM)的回歸結(jié)果，并選用時(shí)空雙向固定效應(yīng)。本文考慮到轉(zhuǎn)移支付變量、省會(huì)(首府)城市虛擬變量以及省區(qū)面積很大程度上在空間單元具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，不會(huì)產(chǎn)生較為顯著的空間交互影響，因此沒有將這些變量納入模型中*考慮轉(zhuǎn)移支付變量的空間交互影響并不影響本文的回歸結(jié)果，但其空間交互作用并不顯著。。空間杜賓模型是最優(yōu)的回歸模型，因此下文中將主要對(duì)空間杜賓模型的回歸結(jié)果進(jìn)行分析。

從各解釋變量的結(jié)果來看，空間杜賓模型的回歸結(jié)果最為理想，基本都通過了10%水平上的顯著性檢驗(yàn)，因此也將重點(diǎn)進(jìn)行分析。轉(zhuǎn)移支付偏向系數(shù)為正，說明從地級(jí)政府角度而言，省級(jí)政府偏向外圍城市的轉(zhuǎn)移支付財(cái)政體系的作用有限，會(huì)導(dǎo)致首位城市規(guī)模的增加。省級(jí)財(cái)政獨(dú)立性系數(shù)為負(fù)，說明財(cái)政獨(dú)立性越低的省份首位城市規(guī)模越大，省級(jí)政府缺乏財(cái)政支出的自主權(quán)會(huì)造成省內(nèi)城市間的不均衡發(fā)展。這兩者共同說明，無論從那一層級(jí)政府而言，轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地域的平衡發(fā)展都是缺乏效率的。稅收負(fù)擔(dān)的系數(shù)為負(fù)，說明首位城市的稅收優(yōu)惠政策會(huì)吸引更多的企業(yè)布局，進(jìn)一步促進(jìn)其規(guī)模膨脹。首位城市固定資產(chǎn)投資水平和工資水平對(duì)其規(guī)模都是正向影響，說明完善的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及工資都是吸引人口的重要因素。省會(huì)(首府)城市意味著享有更多的政治資源以及在省區(qū)內(nèi)更大的話語權(quán)，并更有利于自身集聚生產(chǎn)要素。地域面積更大的省區(qū)首位城市規(guī)模越小，由于省區(qū)面積太大，單一的首位城市缺乏足夠的輻射和溢出能力帶動(dòng)外圍城市的發(fā)展。其余的控制變量包括研發(fā)水平、交通通達(dá)性和國有化程度均在1%的顯著性水平上顯著，省區(qū)研發(fā)水平越高、交通通達(dá)性越低以及國有化程度越低會(huì)導(dǎo)致首位城市規(guī)模的擴(kuò)張。

表2 模型回歸結(jié)果

注：回歸系數(shù)括號(hào)里為z統(tǒng)計(jì)量；“* ”、“** ”和“*** ”分別表示在10%、5%和1%水平上顯著。

從空間效應(yīng)來看，ρ的系數(shù)顯著為負(fù)，表明其它省區(qū)首位城市規(guī)模對(duì)本省區(qū)首位城市規(guī)模有反向作用，當(dāng)其它省區(qū)首位城市規(guī)模增長時(shí)，會(huì)吸引本省區(qū)資源要素，從而抑制本省區(qū)首位城市規(guī)模。首位城市固定資產(chǎn)投資水平空間交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為負(fù)，說明其它省區(qū)首位城市固定資產(chǎn)投資水平的提升會(huì)減小本省區(qū)首位城市規(guī)模，這一點(diǎn)也很好理解。首位城市工資水平空間交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，說明其它省區(qū)首位城市工資水平的提升會(huì)增加本省區(qū)首位城市規(guī)模，本文認(rèn)為可能是由于部分地區(qū)工資增長帶來整體工資水平上升的示范效應(yīng)造成的。同時(shí)其它省區(qū)開放度和交通通達(dá)性的提高會(huì)導(dǎo)致本省區(qū)首位城市增長，因?yàn)槭‰H間市場壁壘的破除有利于資源要素的自由流動(dòng)與交換，資本和人口可以跨省遷移。

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了確保經(jīng)驗(yàn)分析結(jié)論的可靠性，本文還將進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。具體而言，主要將衡量首位城市規(guī)模的被解釋變量進(jìn)行替換。根據(jù)Jefferson提出的首位度的概念，本文用各省首位城市與第二位城市的GDP規(guī)模之比來進(jìn)行回歸分析。Wald檢驗(yàn)的結(jié)果同樣表明應(yīng)該選擇空間杜賓模型，回歸結(jié)果如表2(1)所示。

另一方面，本文將構(gòu)造空間權(quán)重矩陣的標(biāo)準(zhǔn)由空間距離變?yōu)榭臻g鄰接，空間鄰接標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為空間單元之間的聯(lián)系取決于兩者相鄰與否，只要不同空間單元相鄰，則它們之間具有相同的影響強(qiáng)度。具體形式為：對(duì)角線上元素為0，其它元素滿足Wij=1，i和j空間鄰近；Wij=0，i和j空間不鄰近(i≠j)。Wald檢驗(yàn)的結(jié)果同樣表明應(yīng)該選擇空間杜賓模型，回歸結(jié)果如表2(2)所示。

(1)和(2)的回歸結(jié)果表明，在替換被解釋變量以及改變空間權(quán)重矩陣后，模型的回歸結(jié)果沒有發(fā)生顯著的改變。說明上文所給出的經(jīng)驗(yàn)分析的基本結(jié)論總體上保持了很好的一致性：對(duì)中央財(cái)政依賴度較低的省區(qū)，其首位城市規(guī)模越小；省級(jí)政府對(duì)于外圍城市偏向性的轉(zhuǎn)移支付政策并不能阻礙首位城市的增長；首位城市的稅收優(yōu)惠比較優(yōu)勢(shì)能夠促進(jìn)其規(guī)模的擴(kuò)張。

五、結(jié)論及政策建議

1994年中國分稅制改革以來，央地財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了再調(diào)整：從過去地方向中央轉(zhuǎn)移支付變成了中央向地方轉(zhuǎn)移支付[49]。與此同時(shí)，政治上的集權(quán)導(dǎo)致地方政府為做出政績而開展“晉升錦標(biāo)賽”，轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠成為省級(jí)和地級(jí)政府促進(jìn)地區(qū)發(fā)展最主要的財(cái)政手段。從理論上說，轉(zhuǎn)移支付能夠擴(kuò)大外圍城市的預(yù)算約束，從而保障地方政府提供更完善的公共產(chǎn)品服務(wù)，縮小與首位城市之間的發(fā)展差距，但是轉(zhuǎn)移支付的缺陷會(huì)導(dǎo)致實(shí)施效果并不理想；而稅收優(yōu)惠能夠賦予首位城市更大的吸引和輻射力。

本文使用中國27個(gè)省區(qū)2000-2012年的數(shù)據(jù)樣本，通過構(gòu)建空間面板模型研究了財(cái)政分權(quán)背景下轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠對(duì)于首位城市規(guī)模增長的影響。結(jié)果顯示，政府的轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)于抑制首位城市規(guī)模增加，平衡區(qū)域發(fā)展缺乏效率；對(duì)于中央政府財(cái)政依賴度越高的省區(qū)，其首位城市規(guī)模規(guī)模越大；省級(jí)政府對(duì)于外圍城市偏向性的轉(zhuǎn)移支付政策無法有效阻止首位城市的擴(kuò)張。另外，首位城市能夠借助相對(duì)優(yōu)惠的稅收政策進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模范圍。

這些發(fā)現(xiàn)對(duì)中國財(cái)政體制的進(jìn)一步改革以及城鎮(zhèn)體系的建設(shè)也頗具意義。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)提出，要優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展[50]。因此政府層面對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃引導(dǎo)不可或缺。中央政府在對(duì)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付時(shí)，可能沒有真正考慮各區(qū)域的需求差異，從而削弱了轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果，而轉(zhuǎn)移支付也抑制了地級(jí)政府財(cái)政努力。從這一角度來說，財(cái)權(quán)層面的調(diào)整使得地方政府擁有更多自有收入顯得更為重要。盡管轉(zhuǎn)移支付沒有起到理想的效果，但是現(xiàn)階段中國政府的政策安排很大程度上能夠決定一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因此轉(zhuǎn)移支付仍將做為干預(yù)手段之一發(fā)揮作用。同時(shí)，針對(duì)區(qū)域稅收優(yōu)惠不平等的現(xiàn)象，有必要通過深化稅制改革和稅收法治化來逐步規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，確保全國范圍內(nèi)要素流動(dòng)面臨同等稅制條件。除了政府政策以外，本文的結(jié)論同樣表明首位城市和外圍城市的吸引力差距在于硬件(固定資產(chǎn)投資)和軟件(工資水平)，因此外圍城市不能過度依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該拓展融資渠道，改善投資環(huán)境，通過對(duì)人才的吸引促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Fiscal Decentralization: Transfer Payment, Tax Preferences and the Expand of Primary City

TIAN Chao

(Institute for the Development of Central China, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

A series of changes in provincial regional economic disparities have occurred due to adjustment in fiscal rights caused by China’s fiscal decentralization. Under the background of fiscal decentralization, this article analyzes the impact of transfer payment and tax preferences on the scale of primary city through a spatial panel model, using the data of China’s 27 provinces from 2000 to 2012. Results show that government transfer payment policy is inefficient for the suppression of the primary city’s growth as well as the balance of regional development. The higher financial dependence on central government is, the larger primary city is, and provincial government’s bias of transfer payments towards peripheral areas cannot prevent primary city’s expansion. In addition, primary city is able to take the advantage of tax preferences policy to further enlarge its scale. On this basis, this paper presents appropriate proposals for fiscal policies and city development.

fiscal decentralization; transfer payment; tax preferences; primary city

2015-12-28

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(12JJD790002)

田超(1989-)，男，遼寧營口人，武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院博士生。

F129.9

A

1004-4892(2016)07-0030-10