機構編制動態管理機制研究

新一屆政府提出“本屆政府內實現財政供養人員只減不增”，對機構編制工作提出了新要求。如何盤活用好現有機構編制資源，建立以“控制總量、盤活存量、優化結構、有增有減”為主要內容的動態管理機制，解決好事業發展和資源有限之間的矛盾，將有限的機構編制資源用在“刀刃”上，成為各級機構編制部門迫在眉睫的課題。

一、機構編制動態管理的概念和重要意義

機構編制動態管理是指機構編制管理機關根據經濟社會發展和行政管理體制改革的需要，對機構編制進行動態調整和優化的一種管理方式。主要有三種形式：一是根據經濟社會發展需要，對各類機構及其職責進行適時調整；二是在同一層級內調整行政和事業編制的，由同級機構編制管理機關按照機構有設有撤、編制有增有減、人員有進有出的方法進行調整；三是跨層級調整行政編制和事業編制，其中跨層級調整行政編制必須按程序由省級機構編制部門報中央機構編制部門批準。

建立健全機構編制動態管理機制具有重要意義：一是有利于提高機構編制資源使用效益。在當前機構編制總量控制的前提下，通過建立機構編制動態管理機制，對核定到部門單位的機構編制進行動態管理，暢通機構編制和實有人員的流動渠道，有利于盤活用好現有機構編制存量，發揮現有資源的最大效益，為嚴控財政供養人員只減不增提供堅實保障。二是有利于解決編制不足和結構過剩的矛盾。通過建立機構編制動態管理機制，依據不同部門的工作性質、工作強度、人員素質等因素科學核定編制，有利于解決重點工作和民生領域的用編需求，進一步提高為民服務水平，為經濟社會發展提供有力支撐。三是有利于進一步提高政府效能。通過建立動態管理機制，加強對機構編制和人員的績效管理和評價，使政府部門的編制配備更加有利于其職責履行，有利于控制政府規模，提高政府效能。

二、國內外機構編制管理的經驗做法

（一）國外機構與人員管理經驗做法

由于政治制度和組織結構不同，國外政府機構編制的概念并不通用，但對政府部門設置和機構編制調控都有著一套行之有效的約束機制。如：歐美主要通過財政預算手段調控人員編制，控制財政供養人員增長。日本則以《總定員法》為基礎，實行定員管理。在凍結總定員數的前提下，各級地方政府的編制員額由各級議會通過一年一度的定員條例確定。《總定員法》主要有以下幾個優點：一是規定上限，不容突破。二是缺編不補，合理調配。三是定期開展“定員削減計劃”。

（二）國內外省市機構編制動態管理創新舉措

近年來，部分省市積極探索機構編制動態管理方法，并取得了一定成效。

1.湖北宜昌市：依據社會發展確需增加編制的，按照“人隨事走、編隨人走”原則，開展橫向調劑。

2.四川西昌市：一是按部門實有人員核定行政編制，空余編制一律收回。二是編制使用分基礎編制和周轉編制兩大類。基礎編制原則上不做調整，周轉編制根據需要下達，約定條件收回，進人先申請周轉編制。

3.江蘇南通市：依據政府職能、地方一般財政預算、地區生產總值、人口增長情況等主要指標，采用定性和定量相結合、商因子標準化方法和控制論相結合，用加權平均測定編制增長率，并由此測算出編制總量控制數，實施總量控制、及時動態調整。

（三）東營市開展機構編制動態管理的主要探索

近年來，東營市為加強機構編制資源的動態管理，開展了一系列探索。一是探索實行引進人才專項編制。無空編的事業單位引進博士等高層次人才，可申請專項編制，明確使用期限為5年，5年內單位有空編或引進人員調離的，編制收回；專項編制按照“編隨人走”原則，實行動態管理。二是探索實行“機動編制”管理。以精簡壓縮編制為契機，出臺了《市直機動編制管理暫行辦法》，對收回的編制作為機動編制統籌掌握、調劑使用。三是探索開展了機構編制事項跟蹤問效，對機構編制決策事項進行跟蹤評價，提高了對機構編制資源使用效益。

三、機構編制動態管理的主要問題和困難

（一）對機構編制資源認識不到位，動態管理缺乏思想基礎。一方面，個別部門“本位主義”思想嚴重，工作任務增加就要求增設機構、增加編制，忽略了從完善工作機制、提升干部職工能力素質等方面解決問題。另一方面，部分部門編制資源“私有化”、“終身制”思想嚴重，將機構編制視為部門私有財產，只能增不能減，當單位職能弱化、不適應經濟社會發展時，編制資源得不到及時整合。特別是隨著政府職能轉變和簡政放權工作深入推進，這些片面認識加大了人員分流和編制下沉難度，阻礙了機構編制跨部門、跨區域、跨層級合理流動。

（二）編制核定缺乏科學依據，動態管理缺乏數據支撐。目前，除教育、衛生具有編制核定標準外，其他行業領域的機關事業單位缺乏指導性的政策依據和核編標準。隨著社會經濟發展，一些單位必須及時調整編制，適應工作需要。但是，由于缺乏指導性的政策依據和定編標準，編制核定多數是根據預計工作量、單位申請數量等信息進行估算，既不規范也不科學。特別是對于已經通過政府職能轉變、機構改革及精簡壓縮編制工作核減收回的編制，在現實操作中也存在著再次分配不合理的現象。編制核定無據可依，影響了有針對性的動態調整。

（三）人員管理相對滯后，動態管理缺乏保障機制。對機構編制進行動態管理，最關鍵的是對實有人員進行合理調整。在機構編制動態管理過程中，如果僅對編制進行調整增減，而不對具體的人員進行調整，動態調整將會流于形式。當前，一是機關事業單位人員管理相對滯后，存在“能上不能下、能進不能出”現象，人員出口不暢。二是人員績效管理機制不健全，激勵機制尚未有效建立，不能有效解決在編不在崗、人浮于事等現象，現有人員編制效益發揮不足，既不能為動態管理提供依據，客觀上還助推了部門單位對機構編制的需求。

（四）單位履職及機構編制使用評價體系不健全，動態管理缺乏調控手段。對機構編制實行動態調整，首先要確立調整對象、時間及方式等問題。當前機構編制部門對機構設置、編制核定等事項缺乏事中事后監管機制，職責履行評價機制尚未建立完善，對一些職能弱化、編制配備已經不符合經濟社會發展要求，或隨著政府職能轉變和簡政放權需進一步整合調整，已完成階段性任務應予以撤銷的機構及其編制情況，缺乏實時監管和評價，不能及時進行調整優化。

（五）部門間協調配合機制不健全，動態管理缺乏有效合力。機構編制的動態調整，不僅涉及到對機構、職責、編制動態調整，還涉及到職數、職稱及實有人員的調整。如對職能弱化機構進行撤銷或整合時，不但需要撤銷機構、整合職能，還需要對人員進行分流，對領導干部作出安排，對財政資金安排作出調整等。因此，機構編制動態管理不但需要主管部門的積極支持，還需要組織、人力資源社會保障以及財政等部門的大力配合。當前，部門間協調推進機構編制動態調整的機制尚未建立起來，各部門共同推進動態調整措施的合力發揮不足。

四、建立機構編制動態管理機制的對策及建議

（一）加強宣傳教育，提高機構編制工作認識

在全社會范圍內，加強對機構編制政策法規的宣傳力度，加強社會公眾對編制資源的正確認識，特別是加強對領導干部機構編制政策法規的宣傳培訓，引導各級各部門進一步轉變思想觀念，破除機構編制“終身制”、“私有化”的舊觀念，化解阻力，為動態管理營造良好氛圍。

（二）完善管理體系，提升現有資源使用效益

1.建立機構編制標準化體系。一是制定出臺區域編制核定標準。根據所轄地域面積、人口數量、經濟發展水平等指標，制定不同部門與行業核定編制標準，科學測算不同地區機構總數和編制總量。對總量實行周期動態調整機制，每3—5年根據各指標變化情況重新確定一次。二是制定各類機關事業單位編制核定標準，完善機構編制標準化體系，為機構編制動態調整提供科學依據和數據支撐。三是放寬基層機構編制管理權限。在上級核定的機構編制總量內，市、縣級編辦進行自主管理與調劑，可根據工作需要進行編制跨層級調整；按照“撤一建一”的原則，在不突破2012年底機構限額的前提下，對機構進行撤并整合及設立。

2.完善人員績效考核體系。全面推行聘用制度和崗位管理制度，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，變身份管理為崗位管理，完善能進能出、能上能下的靈活用人機制。同時，進一步創新重點領域特別是教育、衛生等民生領域的機構編制管理方式方法，通過實行“縣管校聘”、編制備案制等措施，變“單位人”為“系統人”，提高人員管理水平，釋放用編壓力。

3.建立完善評估問效體系。機構編制的動態調整，必須建立在對部門職能配備、職責履行、編制使用等科學評價和日常監管的基礎上。如果評價、監管體系不健全，動態調整就會缺乏科學依據。尤其是隨著政府職能轉變和簡政放權的深入推行，部門單位的職責、任務量變動較大。因此，對機構編制部門來講，應加強對機關事業單位的常態化監管，建立健全對部門單位在職能配置、職責履行、機構設置、編制核定等方面的評估制度，定期對機構的職能變化、工作任務和職責履行情況進行評估，并依據評估結果優化機構編制配備，適時核減職能弱化、任務減少和空編較多單位的編制，增加重點領域和關鍵崗位的編制，實現編制資源的優化配置。

（三）創新管理方式，切實盤活機構編制資源

建立機構編制動態管理機制，必須創新機構編制管理方式，可因地制宜在以下幾個方面進行探索：

1.實行“空編統一集中管理+調人帶編”模式。加強對空編的管理是盤活存量的基礎，也是實現動態管理的前提。編制部門可對行政和事業空缺編制統一收回，分層級分類別建立行政、事業空缺編制數據庫，實行統一管理，優先解決關鍵領域和重點一線崗位的機構編制需求，保障資源按需分配。同時，對因職責任務增加需補充人員的部門單位，實行人員帶編調整，真正讓核定到各部門單位的編制“活”起來。

2.探索“基礎編制+動態編制”模式。建立“基礎編制+動態編制”管理方式，基礎編制是指部門完成基本職責所需的編制，動態編制是指部門承擔階段性任務所需編制。基礎編制應當保持相對穩定，原則上不作調整，但由于人員退休等原因出現空編的，經由編制部門深入調研后，根據部門單位具體情況確定能否繼續使用。動態編制應按照規定程序從嚴控制，機構編制部門定期對履職和編制使用情況進行評估，適時對動態編制作出調整。

3.定期開展精簡壓縮編制。定期開展核編減編工作，對部門職能弱化、不適應經濟社會發展需要的部門單位予以合并、撤銷和壓縮、收回編制。通過核減編制倒逼部門單位優化隊伍結構，加強人員管理，提高編制使用效益，核減收回的編制用于動態調整，逐步形成動態管理的良性機制，讓動態管理真正“動”起來。

4.核增編制時明確使用期限和條件，按規定收回。對特定用途或特定類型的編制，如引進人才、接收軍轉干部等政策性人員需核增的編制，明確使用期限和條件，到期或條件滿足時收回。這種方式，既能滿足無空編單位補充人員、優化結構的需求，又避免了編制沉淀，改變了編制部門化、能增不能減的思想認識，回收編制也沒有阻力，提高了編制使用效益。

（四）健全保障機制，確保動態管理取得實效

1.建立完善部門聯動機制。建立機構編制部門與組織、人社、財政、紀檢監察等部門的配合協調機制，構建機構編制管理、組織人事管理、工資管理、財政預算管理等相互協調、相互制約的聯動機制，形成機構編制動態管理機制的強大合力，確保動態管理各項決策落到實處。

2.完善日常監督檢查機制。一是機構編制部門采取下查一級、交叉檢查等方式，對部門單位執行機構編制工作執行情況和動態調整落實情況實行定期和專項督查。二是建立預警機制。各級機構編制部門建立完善機構編制臺賬、信息數據庫，有效預警各類機構編制違紀違規行為，超前預防。三是暢通公眾參與監督渠道，在機構編制門戶網站公開機構編制事項，利用網絡、來信來訪、舉報等方式，提高機構編制公眾參與度。

3.加快推進政府職能轉變和簡政放權。一是深入推進政府職能轉變和簡政放權工作，推動機構編制資源向基層一線下沉。按照“編隨事走、人隨編走”的原則，對下放權限的部門將其與所下放權限相對應的人員、編制、經費等一并下放，既能保證下放的權限能夠得到有效承接落實，減少培訓成本，實現服務“不斷檔”，又能發揮人員編制的最大效益，提高機構編制動態管理成效。二是開展政府購買服務等措施緩解機構編制資源需求，打破固有的人員編制管理觀念，推行“養事不養人”的用人機制，實行“花錢買服務”，節省人力成本，減少機構編制緊缺壓力。改進和創新公共服務提供方式，推動各部門單位特別是用編大戶采用先進科技提高效率。充分發揮社會力量在管理社會事務中的作用，激發經濟和社會創造力。□E：YWJ

關鍵詞：機構編制 動態管理 體制 研究