綜合行政執法體制改革路徑探究

張立學　任芳芳

實施相對集中行政執法權、推進綜合行政執法改革，是深化行政體制改革和行政執法體制改革的重要任務，也是規范市場秩序、推動經濟社會持續健康發展的迫切需要。按照中共中央關于“深化行政執法體制改革”的要求，我們有必要對行政綜合執法改革和路徑選擇作進一步審視，以期正確把握改革方向，完善思路，繼續把綜合執法體制改革推向前進。

一、行政綜合執法探索實踐的簡要回顧

行政綜合執法是指一個行政機關或法律法規授權的組織，依據一定的法律程序在合理的管理幅度范圍內，綜合行使多個行政機關或法律法規授權的組織的法定職權的行政執法制度。目前行政綜合執法改革比較成型的主要集中在城市管理、文化市場管理領域，十八大以來各地在縣域和鄉鎮（街道）綜合執法探索實踐也為改革積累了寶貴的經驗。一是城市管理綜合執法。1996年頒布的《行政處罰法》規定，“國務院或國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。之后，各地紛紛開展了城市管理綜合執法探索，實行相對集中行政處罰。2000年國務院辦公廳《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》提出，“各地方要把進行相對集中行政處罰權試點的經驗運用于市縣機構改革，進一步理順行政管理體制，堅決克服多頭管理政出多門的弊端，切實促進政府職能轉變”。自此，各地陸續將原來分屬于城建、環保、規劃、環衛、工商等部門執法職能和機構整合，組建相對獨立的城市管理綜合執法機構，城市管理綜合執法在全國范圍內推廣開來。城市管理成為開展行政綜合執法改革最早的領域，也是涉及面最廣、暴露問題最多的領域。二是文化市場綜合執法。2004年，中央下發《關于在文化體制改革綜合性試點地區建立文化市場綜合執法機構的意見》，提出文化市場綜合執法改革的基本思路，在部分省市先后開展文化市場綜合執法試點。2009年在總結改革試點經驗的基礎上，中宣部、中央編辦等5部門聯合下發《關于加快推進文化市場綜合執法改革工作的意見》，明確要求“副省級及以下城市開展文化市場綜合執法改革，2010年底前基本完成文化市場綜合執法機構的組建”。目前，各省基本完成了文化市場綜合執法改革，采取設立文化市場綜合執法機構或將文化主管部門直接整合的方式，將法律法規賦予文化、出版管理、版權保護、文物、廣播電視、體育等部門的行政處罰權相對集中到一個部門。文化市場綜合執法成為出臺規范性文件最多、要求比較明確、貫徹比較徹底的一次改革實踐。三是街鎮綜合執法。街鎮綜合執法是適應城市管理重心下沉、簡政放權需要，根據街鎮綜合管理實際不斷探索出來的。按照現行法律規定，除省、自治區、直轄市政府授權外，街鎮不能作為行政處罰主體開展行政處罰，多采取委托執法、派駐執法和聯合執法相結合的形式。在街鎮建立綜合執法平臺，賦予其區域管轄范圍內城市管理、公共衛生、安全生產、勞動保障等多項巡查權，及時發現和勸阻違規行為。遇到重大執法問題，依托部門派駐執法機構，以上級業務部門名義執法。

總體來看，現有的行政執法管理體制在實踐中發揮了重要作用，執法任務交叉、分工過細、多頭執法、無序執法的問題得到有效解決，但隨著大部門制改革和綜合執法改革的深入，也暴露出許多的新問題，尤其是市和市轄區在相同領域設立兩級執法隊伍，執法邊界、監管責任不清的問題，嚴重影響著綜合執法的效力。黨的十八屆四中全會提出“深化行政執法體制改革，根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量”的要求。山東省委《全面推進依法治省的意見》明確“整合、規范市縣兩級政府行政執法隊伍，有條件的地方可實行市和市轄區只保留一個行政執法層級。推進執法重心向市縣下移，重點充實和加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等領域的基層執法力量。抓好跨部門、跨行業綜合執法試點工作，探索在縣級政府設立統一的綜合行政執法機構”。由此可見，中央和省深化行政綜合執法改革的政策和方向比較明確，推進行政綜合執法改革勢在必行。在深化改革的大背景下，各級編制部門必須找準制約改革的深層次問題，將上級政策與本地實際有機結合，理清思路、攻堅克難、破浪前行。

二、現行綜合執法模式利弊分析

現行的行政綜合執法多以地域為限，條塊分割、上下對應明顯。綜合執法改革就是要打破固有區域、部門限制，合理分配各層級、各領域執法力量，通過再造執法組織架構，優化配置執法資源，實現執法效能最大化。結合各地改革實踐，具體從縱橫兩方面分析。

（一）橫向改革重點在于合理確定綜合執法整合范圍。根據綜合執法范圍不同，橫向改革可分為部門間綜合執法、部門內部綜合執法兩種。部門間綜合執法也稱跨部門綜合執法，所跨部門一般為相近或相通的領域，部門內部綜合執法整合多用于大部制改革中。

跨部門綜合執法主要是將法律法規賦予特定部門的行政處罰權，從原來的部門轉移給新的執法部門，實現部門間執法權的外部整合。這種改革模式優勢體現在三個方面。一是有效解決了多頭執法、重復執法的問題。濟南市2003年撤銷了城建、規劃、房管、環衛、園林、人防等14支執法隊伍，組建了城市管理執法支隊，相對集中了城市管理領域300余項行政處罰權，從體制上解決了多頭執法、重復執法的問題，提高了執法效率。二是強化對執法行為的監督制約。實行綜合執法改革的部門，監督管理職責仍由各部門執行，這種“管”與“罰”分離的模式，在一定范圍內實現了管理權、審批權與監督權、處罰權的適度分離，強化了不同權力之間的監督和制約，改變了職能部門既當“運動員”又當“裁判員”的運行體制，規范了行政權力運行。三是降低了政府行政成本。濟南市城市管理執法整合過程中，將原有14支執法隊伍編制326名壓縮到200名，有效節約了政府行政成本。這種模式的弊端也比較明顯，一是執法范圍過寬，容易顧此失彼。各地城市管理行政處罰事項均在300項左右，且隨著社會綜合管理的逐步推進，執法的邊界仍在不斷延伸。執法范圍過寬、頭緒過多與執法力量相對穩定之間矛盾突出，迫使有限的執法資源向重大事項、重點任務傾斜，造成執法事項之間的偏頗不均。二是缺乏剛性協作機制，難以形成合力。在日常行政執法中，綜合執法部門通常需要有關職能部門的協作配合，往往被部門視為“麻煩”而加以推諉或拒絕，而綜合執法機構又無力協調。執法機構與職能部門之間的信息不對稱等因素也影響了執法效力。三是監管與執法邊界不清。造成職能部門與執法機構之間“有利搶著干，無利沒人干”的局面，管理職責發揮缺乏有效抓手，管理弱化、以罰代管問題突出。

大部門內部綜合執法是將改革涉及部門直接合并成一個，原分屬于各部門的執法機構也順勢整合，通過整合執法主體實現執法權的相對集中。比較有代表性的就是文化綜合執法。濟南市將原文化局、廣播電視局、新聞出版局等部門撤銷，組建文化廣電新聞出版局，將法律法規賦予的文化、出版管理、版權保護、文物、廣播電視等行政執法職能整合到文化市場綜合行政執法局。這種模式的優勢主要體現在兩方面：一是有利于推進執法公平。統一由一個部門監管，避免了多部門管理推諉扯皮而造成的監管漏洞和執法真空現象，基本實現執法標準、執法尺度統一。二是有利于提高效率。將原有執法力量物理整合，執法人員仍從事原行業執法，避免因跨領域、跨行業執法帶來的知識儲備不足、執法難度增加等問題。這種模式的弊端主要是人員身份劃轉障礙造成的改革不徹底。執法人員存在行政編制、參公事業編制、事業編制和聘用制四種情況，整合后，由于執法人員的編制性質不統一，導致部分執法職能難以實現有機整合，造成新的不平衡。

（二）縱向改革重點在于分別確定區與縣綜合執法整合方向。目前，各地相同領域普遍設有市、縣（市）區兩個執法層級。按照依法治省意見“有條件的市和市轄區只保留一個行政執法層級，探索在縣級政府設立統一的綜合行政執法機構”的要求，區縣綜合執法改革方向和側重點各有不同。

市、市轄區兩級執法機構各為執法主體，且執法區域重疊，不可避免地造成政出多門、多頭執法、重復執法的局面。市轄區的執法隊伍往往處于“打下手”、“當配角”的位置，被動應付，造成人財物資源的浪費。從長遠來看，減少執法層級是大勢所趨。但是保留市級還是區級執法隊伍各有利弊。保留區級執法隊伍，優勢主要體現在區域性上。即，屬地管理責任和同級政府部門間協作配合方面。一是快速執法能力較強。區一級執法隊伍，執法的范圍相對較小，發現問題處理較為及時，執法效率較高。二是便于部門間協作配合。由于屬地管理責任明確，遇到執法重點、難點問題時，可由當地政府出面協調相關部門配合，采取聯合執法、集中協作等多種方式，形成多方參與、齊抓共管的聯動機制。弊端主要體現在：一是各自為政，執法標準不統一。不同區域對執法政策的理解不一致，可能帶來執法的自由裁量權和隨意性，造成執法不公正。二是層級較低，影響執法效力。區級執法機構層級地位較低，無力協調上級政府相關部門的問題時有發生，直接影響執法效力。反之，保留市級執法隊伍優勢主要體現在全市協作與統籌方面。對于城市管理中跨區域聯合執法，市級執法機構可以建立協調配合機制；對于區與區之間搭界的監管盲點，可根據各區執法力量和目前承擔執法任務情況，合理分配任務，有效解決執法邊界不清、執法力量不足、區域界限不明確而造成的推諉扯皮行為；對于重大綜合案件聯合執法，也可以迅速集中工作力量，部門聯動、上下協作，在全市范圍內形成綜合執法合力。但執法重點偏重一些重大問題，對于一些小問題可能出現不重視、執法不到位的情況。

縣級綜合執法改革的關鍵，是建立權責一致、有效銜接的縣、街鎮兩級綜合管理和綜合執法體制，通過劃分執法權限、明確執法邊界，形成工作合力。從改革實踐來看，由于地方政府管理權限不同，縣域綜合執法形式比較多樣。一是膠州模式。將市直部門承擔的城鎮管理、土地管理、環境保護、安全生產、食品安全、治安管理、文化管理、畜牧獸醫等八個領域行政執法權整合，成立綜合行政執法局；整合部門派駐街鎮的城管中隊、安監辦、土地所等執法機構，成立綜合執法中隊，實行市綜合行政執法局、街鎮雙重管理體制，以街鎮管理為主體制，實現人、財、物實質性整合。二是天津模式。根據行政處罰法“省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”規定，作為直轄市，天津市出臺了《街道綜合執法暫行辦法》，將城市管理、環境保護、房屋安全、公安消防等50類321項行政執法權賦予鄉鎮政府（街道辦事處），將部門綜合執法機構的骨干力量充實到街鎮執法機構，并配套出臺了《推進街鎮綜合執法實施意見》，合理劃分市直執法機構與街鎮管理區域和執法權限，徹底解決了鎮街無執法權限的問題。此外，有些地方以街鎮綜合執法為突破口，分步推進縣域綜合執法工作，進行了積極探索。如，章丘市刁鎮作為山東省經濟發達鎮管理體制改革試點，將市直部門安監、文化、林業、安全生產、勞動就業等部分行政處罰權下放到鎮政府，采取“委權執法”與“派駐執法”相結合方式，與部門派駐機構共同實行綜合執法。再如，商河縣在鄉鎮設立綜合執法平臺，開展林業、國土、農業、市場監管、水務、食藥等日常執法巡查，及時將信息反饋相關執法機構，通過建立健全監督考核機制，形成綜合執法合力。總體來講，縣域綜合執法尚處于探索階段，縣域執法綜合程度與地方政府管理權限緊密相關，除省、自治區、直轄市政府明確授權外，街鎮無法作為執法主體行使行政處罰權及承擔相應法律責任，無法實現真正意義上的權責統一，這也是縣域綜合執法推進的重要制約因素。

三、行政綜合執法路徑選擇

實踐表明，綜合執法改革能夠適應經濟社會發展和社會綜合治理需求，符合改革發展方向。推進綜合執法不能眉毛胡子一把抓，需將綜合執法改革放到深化行政體制改革和建設法治政府的大背景下，統籌謀劃，縱橫同步，點面結合，有序推進。

（一）從橫向上由“小”及“大”分步推進綜合行政執法。綜合執法不是一攬子執法，不能一步到位、面面俱到。應與行政管理體制改革、大部制改革有機結合，分領域分行業先行試點，逐步推開。先行試點執法整合領域大致應滿足三個條件：一是涉及范圍不廣。如文化管理領域的綜合執法，整合文化、新聞出版、版權、文物、廣播影視、音像制品等行政處罰權，而文化、文物、出版物、美術市場一般比較集中，規模不大，執法領域相似度較高，難度不大，涉及面不寬。二是專業性不強。確定綜合執法的整合范圍要充分考慮能否有效運行，對于一些執法專業程度較強的、專屬執法權不能盲目整合。應先行考慮一些執法過程便于操作的，對專業技術要求不高的，如旅游執法。三是關聯程度較高。執法領域相似性較高，執法環節盡量處在同一生產鏈條可實現生產全過程無縫監管，有效避免重復執法、多頭執法，提高執法效力。如，在市場監管領域，將工商、質監、食藥等執法整合，再如，在農業領域，推進農產品、農業投入品、畜產品、水產品、植物檢疫、農業機械安全等綜合執法。

（二）從縱向上“收”“放”結合分領域推進綜合行政執法。對市和市轄區行政執法改革來講，“推進執法重心下移、減少執法層級”并不是把市級全部行政執法權限下放，應充分考慮各領域特點做好“收”“放”結合文章，分而治之。對于需全市范圍內統籌推動、區域間協調任務較重或區級執法機構無法協調的以及區級無相關管理權限的交通、規劃、國土、建設等領域，應按照全市一盤棋的思路“收上來”。對于食品藥品、安全生產、文化旅游、勞動保障、工商質監、公共衛生、商務流通、價格監督、節能降耗、糧食保障、人口計生等領域，應按照能放盡放的原則“放到位”。在下放權限時，還要充分考慮事項所在執法鏈條的整體性，避免因同種類型執法權限“收”“放”不一致，變相增加執法協調的難度。當然，綜合執法改革不能搞“一刀切”，作為過渡，部分執法仍可能需保留市、區兩個層級。對已經推行綜合執法的機構，如城管執法機構；對市、市轄區政府屬地監管責任較為明確的，如環保執法，一段時間內要合理確定市、區兩級的職責邊界，同時保留兩級執法。

（三）從層級上注重“點”“面”兼顧配套推進綜合執法改革。綜合執法涉及多個層級、多個部門，改革過程中，既要抓住綜合執法這一個改革“點”，又要注重將綜合執法改革融入經濟社會發展大局去整體謀劃，統籌推進。需建立強有力的配套協作機制，通過明確劃定各級各部門執法權限和范圍、健全層級之間、部門之間協作配合機制、合理配備綜合執法力量、強化財政支持保障等配套改革政策。以街鎮行政執法改革為例，省級著重完善街鎮綜合執法的管理辦法和優惠政策，由上到下整體推動；市級明確部門間協作配合機制，將綜合執法骨干力量充實到基層，并做好現有綜合執法人員的培訓工作；縣級既要做好街鎮綜合執法機構跟蹤考評，又要強化對部門協作配合的監督，確保縣域范圍內形成綜合執法合力，保障各項改革政策落地。只有統籌謀劃、“點”“面”整體推進，綜合執法改革才有生命力。

（四）從政策上敢“破”敢“立”保障執法人員同城同崗同待遇。以濟南市為例，全市執法人員6249名，其中行政人員360名，事業人員4605名（含參照公務員管理事業人員1515名），編外聘用人員1014名（主要是協作執法）。同城同崗不同工不同酬是阻礙行政執法體制改革的重要因素。一方面，人員無法流動造成改革不徹底。有的職能部門的執法權劃轉綜合執法機構后，由于執法人員身份問題無法劃轉，造成新的職責交叉和多頭執法。另一方面，同工不同酬容易造成執法隊伍“機關化、貴族化”。濟南市編外聘用行政執法人員占執法總人數的16%，這些人員工資待遇有的不到編內人員的一半。推進綜合執法關鍵還是要破除現行人事管理體制，明確一線執法力量占編比例，嚴把執法人員資質，暢通人員劃轉、身份過渡機制，完善崗位績效工資待遇。只有解決了身份和待遇問題，確保同城同崗同待遇，實現執法隊伍本身的公平公正，才能樹牢執法根基，推進執法工作公平公正。

（五）從機制上“硬”化協作考核指標形成“剛”性制約。在現行管罰分離的管理體制下，執法機構與主管部門之間，執法機構之間存在千絲萬縷的聯系，執法機構協調相關部門難度較大。提高執法效力還應從健全完善公務協作制度著手，強化監督制約。一是研究出臺行政執法配合考核辦法。將配合執法作為職能部門的重要任務列入全市綜合考評，作為部門評先創優的有效參數，硬化量化考核標準，形成約束機制。二是健全公務協作制度。建立信息共享、協作配合、聯合執法等一系列公務協作制度，形成公務協作規范。三是強化屬地化管理責任。結合行政審批制度改革、建立權責清單制度，形成權責一致、主體明晰、責任明確的屬地管理體制，倒逼地方政府廣泛調動資源參與到行政執法活動中來，積極探索推進聯合執法、協作執法等多種形式執法，為綜合執法改革創造良好環境。□本文第一作者系濟南市編辦副主任E：FQJ

關鍵詞：綜合行政執法 體制改革 路徑 研究