以簡政放『錢』深化簡政放權(quán)

劉安慶

新一屆中央政府履職伊始，就把簡政放權(quán)作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，并承諾本屆任期內(nèi)至少要取消下放現(xiàn)有1700多項行政審批事項的三分之一。截至目前，已分9批取消下放國務(wù)院部門行政審批618項，分2批取消中央指定地方實施的行政審批230項，徹底消除非行政許可審批這一審批類別。從取消下放的數(shù)量上看，我們已提前完成五年放減目標(biāo)；而從另一個角度看，群眾感受仍不解渴，說明取消下放得還不夠，還要再放減。那么，進一步放減的可能性、可行性有多大？簡政放權(quán)如何進一步深化？本文試做分析。

一、簡政放權(quán)已經(jīng)到了法律瓶頸點

給行政權(quán)力做“減法”，切實放松管制，有利于降低制度性交易成本，使市場在資源配置中起決定性作用，同時，也能有效減少政府部門和工作人員的“尋租”空間，消除滋生腐敗的土壤，這也是這次簡政放權(quán)的意義所在。本輪簡政放權(quán)的思路是：首先要依法簡政放權(quán)，按照現(xiàn)有法律法規(guī)推進簡政放權(quán)，解決“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的問題。在實際推進過程中，按照現(xiàn)有法律法規(guī)先后出臺了行政審批清單、行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，取消了法律法規(guī)以外的由紅頭文件設(shè)定的審批和權(quán)力。可以說依法減權(quán)、依法放權(quán)已基本完成，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下再大規(guī)模減權(quán)、放權(quán)已不可能，如果再進一步大規(guī)模減權(quán)、放權(quán)，必須對現(xiàn)有法律法規(guī)進行修改，也就是到了修法減權(quán)、修法放權(quán)階段。2016年伊始，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過并一攬子修改了66部行政法規(guī)。此前，全國人大常委會已根據(jù)國務(wù)院的提請審議修改與簡政放權(quán)有關(guān)的法律39部；國務(wù)院分四次修改行政法規(guī)63部，廢止行政法規(guī)3部。修法減權(quán)、放權(quán)，這里的“法”是法律和法規(guī)，目前的修法是以法規(guī)為主，而下一步修法必將以法律為主。國務(wù)院法制辦有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，現(xiàn)在的改革跟過去相比有很大區(qū)別，很多審批項目、資格認定許可已經(jīng)法定化，社會主義法律體系已經(jīng)形成，要動這些權(quán)，必須先修法，修法的程序更復(fù)雜，難度和阻力也更大。也就是說，依法減權(quán)、放權(quán)是清理不合現(xiàn)行法律法規(guī)的權(quán)力，在新一屆政府將簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能作為先手棋的大環(huán)境下，部門即使不情愿也不敢公開抗法。而要進一步清理雖符合現(xiàn)行法律但阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的權(quán)力，其難度就不是依法減權(quán)、放權(quán)那么容易，而是要通過各種力量進行博弈才能見分曉。

二、要深化簡政放權(quán)必須實行簡政放錢

所謂簡政放錢，就是把經(jīng)由各部門撥付的中央財政轉(zhuǎn)移支付減少一定比例，由財政部門直接撥付到國民養(yǎng)老金賬戶，實現(xiàn)老有所養(yǎng)的國民待遇，體現(xiàn)中央政府的仁政，降低現(xiàn)有權(quán)力的含金量。

1、放權(quán)的主體是政府所有部門，而放錢的主體是財政一個部門，實施阻力小，考核易界定。政府的權(quán)力是完全分散在各部門的，數(shù)量是巨大的，而且每一項權(quán)力的含金量也有很大區(qū)別，能不能下放、下放哪些，識別權(quán)、決定權(quán)往往在N多部門，部門不想下放的權(quán)力，它會以危害國家、民生安全等宏大理由而拒絕下放，中央政府面對N多部門也不能全得罪。如食鹽專營，十幾年也沒改動就是典型的例子。與管權(quán)主體多元化涉及所有部門不同，管錢的是單一主體即財政一個部門，其他部門管理領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)資金，都經(jīng)財政部門進出，受財政部門監(jiān)督，因而對于放錢來說，只要中央政府決定放錢的數(shù)量，財政部門是可控的、可準(zhǔn)確考核的，也就是放錢的總閥門只有一個，閥門開多大是中央政府精準(zhǔn)可控的。它不像權(quán)力那樣分布在所有部門有幾千項之多，每精簡一項權(quán)力都要經(jīng)過修法博弈。從這一點上說，放錢較之放權(quán)阻力更小、程序更簡、更容易操作。

2、放錢從哪里放：中央財政各類轉(zhuǎn)移支付。從財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2015年中央財政預(yù)算收入高達69230億元，其中對地方轉(zhuǎn)移支付50764.71億元，包括一般性轉(zhuǎn)移支付29230.37億元、專項轉(zhuǎn)移支付21534.34億元。前者由中央財政一次性劃撥地方財政，后者根據(jù)地方項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶持需要，以專項資金的形式撥付地方。2010年4月某地財政局印發(fā)《向上級爭取財政資金項目匯編》，涉及農(nóng)林水的32項，涉及文教衛(wèi)的16項，涉及社會保障的8項，涉及生態(tài)能源的9項，涉及產(chǎn)業(yè)支持的32項，其他綜合類5項，共102項，很多項目還需要地方資金配套。這個匯編透露出三個重要的問題，一是基層事權(quán)大于財權(quán)，很多事無錢辦，上邊財權(quán)大于事權(quán)，很多錢找事辦；二是這些資金是要靠地方爭取的，只有“跑部”才能“錢進”，而“跑部”是需要很高行政成本的；三是形成馬太效應(yīng)。對需要地方配套資金的項目，地方有配套能力才能爭取到，地方財政困難沒有配套能力的，干脆就不爭取了，致使越富越能爭取，越窮越不敢爭取，使富的更富，窮的更窮。這樣的轉(zhuǎn)移支付項目有必要予以大幅精簡，而且要像壓減行政審批事項一樣，有一個明確的指標(biāo)要求。

3、放錢放到哪里：解決全國65歲以上國民養(yǎng)老。減下來的資金如何使用，仍然作為專項轉(zhuǎn)移支付，只是這個專項要改變一下名稱--國民養(yǎng)老金，這是最重要的民生專項。作為政府，應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變職能，把市場能夠調(diào)節(jié)的交由市場，少拿錢去干預(yù)市場，應(yīng)著力強化政府在公平性、普惠性社會保障等方面的作用。2015年全國總?cè)丝诔?3.75億，60周歲以上老齡人口2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%，65周歲及以上人口1.44億，占總?cè)丝诘?0.5%。按照國際通常標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上老齡人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老齡人口占人口總數(shù)的7%，就意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。顯然，我國人口老齡化已經(jīng)非常嚴重，尤其農(nóng)村貧困地區(qū)的老年人已成為貧困人口的主體，農(nóng)村養(yǎng)老已經(jīng)成為當(dāng)前最嚴重的社會問題之一，這些老年人大多喪失勞動能力，缺乏經(jīng)濟來源，老無所養(yǎng)、有病不醫(yī)等現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重侵蝕公序良俗，影響社會和諧。我們建設(shè)的是社會主義社會，而社會主義的真正含義首先是社會公平和社會保障。作為中央政府最大的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該是解決國民的社會公平和社會保障，完全可以把壓減項目省下的資金優(yōu)先用來解決也完全能夠解決65歲以上國民養(yǎng)老的問題，這既是社會保障更是社會公平。如果按65歲作為保障點，每人每月500元，全年6000元計算，全國每年只需要8640億元，扣除65歲以上的公職人員部分，實際支出會少于8000億元，僅占全國財政收入（2015年全國財政總收入為15.22萬億元）的5%左右，占中央對地方轉(zhuǎn)移支付的15%左右。也就是說，不需要財政再多拿錢，只需要中央轉(zhuǎn)移支付的15%部分改變一下支付名稱，而它帶來的影響將是巨大的。

三、放錢的好處

1、項目資金精準(zhǔn)投放民生，精準(zhǔn)解決大部分貧困人員，帶動社會消費—讓改革成果共享。黨的十八屆五中全會提出共享發(fā)展理念，注重解決社會公平正義和保障基本民生問題，揭示了我們追求發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。簡政放錢節(jié)省下來的項目資金，精準(zhǔn)投放到1.38億65歲以上國民的養(yǎng)老這一重大民生，與當(dāng)前正在推進的精準(zhǔn)扶貧一樣，將具有非凡意義。一方面，農(nóng)村貧困地區(qū)的老人，由于年老、體弱、多病等因素，基本喪失勞動能力，沒有經(jīng)濟來源，由于“僧多粥少”，加之低保門檻標(biāo)準(zhǔn)界定模糊，爭取低保有時還要走關(guān)系、托門子，他們已成為國家最貧困的一批人員，項目資金精準(zhǔn)投放這一民生，將有效解決大部分貧困人員問題，也能大大減輕精準(zhǔn)扶貧的壓力，這是為民利民之功；另一方面，現(xiàn)實的貧困使農(nóng)村老人已很少有消費能力，甚至有病不醫(yī)，項目資金精準(zhǔn)投放這一民生，他們將有條件改善生活、有余錢看病，在提升老年生活質(zhì)量的同時，有效帶動消費擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧。

2、項目資金直接投放到個人賬戶，減少資金運行的監(jiān)管成本—讓民生工作名副其實。“取之于民，用之于民”。事實上，國家、省每年都有大量的民生項目資金，但大多數(shù)民生項目資金走的是層層下?lián)堋⒍嗖块T層層審批的路子，運行環(huán)節(jié)多，經(jīng)手人員多，透明度低，難以跟蹤監(jiān)督，給各層級各有關(guān)部門制造了揩油尋租的機會，有的補貼數(shù)額少、執(zhí)行模糊，甚至干擾市場作用的正常發(fā)揮，如能繁母豬補貼，虛報、挪用、截留、克扣補貼資金等現(xiàn)象屢有發(fā)生，導(dǎo)致監(jiān)管成本高企。如果項目資金直接投放到個人賬戶，將節(jié)省所有的中間環(huán)節(jié)，有效減少資金運行監(jiān)管的成本。河南省實行的財政惠民補貼資金“一卡通”值得借鑒，即將財政預(yù)算安排的各項惠民補貼資金直接打入個人銀行賬戶的兌付方式，實行“一人一卡一號”，從資金源頭上加強控制，有效減少了發(fā)放環(huán)節(jié)，規(guī)范了發(fā)放流程，建立起資金發(fā)放的“綠色通道”，確保了資金及時足額發(fā)放到群眾手中。河南財政廳一名干部說，“作為財政補貼支付方式的一次重大創(chuàng)新，此次改革不僅是惠及全省人民的德政之舉，也是加強基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要措施，意義重大。”

3、解決依附在項目資金撥付中的各種腐敗—讓廉政建設(shè)從治本開始。據(jù)新華網(wǎng)報道，陜西省靖邊縣畜牧局局長外甥的新飛養(yǎng)殖場不過幾十只羊， 2014年9月經(jīng)現(xiàn)場驗收獲得陜西省財政補助20萬元；而普通養(yǎng)羊大戶說，每年都有政府補貼“三年了我一毛都沒拿到”。省政府拿出資金補助養(yǎng)羊大戶，目的是推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬農(nóng)民增收渠道，然而，錢到了畜牧局，符合補貼條件的“大戶”突然多起來，局長外甥也適時養(yǎng)起了羊，并“破格”補助20萬元。無獨有偶，因為生豬養(yǎng)殖專項補貼，廣東省梅州市2015年下屬8個縣市區(qū)的畜牧局長被立案調(diào)查。“養(yǎng)殖補助”成為畜牧局長的“私房錢”，凸顯一些領(lǐng)導(dǎo)干部在惠民政策上亂作為，凸顯反腐倡廉斗爭的長期性和復(fù)雜性。這類腐敗問題不僅畜牧系統(tǒng)，其他系統(tǒng)也存在。例如低保，在基層“人情保”、“關(guān)系保”司空見慣。2014年四川省宣漢縣減停違規(guī)辦理的低保高達1400多戶，“低保亂象”觸目驚心。表面上看，是部分干部存在徇私枉法行為；深層分析，還在于機制不完善，環(huán)節(jié)過多，給經(jīng)手干部造成“騙保”的巨大違規(guī)空間。要杜絕這類腐敗問題，靠監(jiān)管是監(jiān)管不過來的，而且還有監(jiān)管者和被監(jiān)管者可能同流合污的危險，最好的辦法就是取消所有中間環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)向65歲以上的國民直接發(fā)放養(yǎng)老金。由于沒有其他主觀認定條件，只有一個年齡客觀條件，使精準(zhǔn)真正成為可能、可行，有效促進廉潔高效政府建設(shè)。

4、逐步減少附著在權(quán)力上的含金量—讓簡政放權(quán)突破瓶頸制約。改革開放以來，我國進行了7次機構(gòu)改革，大體是兩種思路：前六次均以機構(gòu)改革命題，改革的思路是精簡機構(gòu)、精簡人，結(jié)果把行政人員減到事業(yè)單位，最終結(jié)果是精簡一次、膨脹一次。第七次改革的思路是簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，也就是減權(quán)控人，解決了減人的壓力。實踐證明，效果優(yōu)于精簡機構(gòu)、精簡人，但目前也到了減權(quán)的瓶頸上，如何再深化，需要解決權(quán)力含金量的問題，也就是走簡政放錢的路子。通過放錢，讓權(quán)力含金量逐漸變小；通過放錢，讓政府更加仁政；通過減錢不減人，讓公職人員無后顧之憂。由此，放權(quán)阻力會大為減少，職能轉(zhuǎn)變會順理成章，小政府大社會也會水到渠成。□作者系萊蕪市委組織部副部長、市編辦主任 E：DL

關(guān)鍵詞：改革阻力 簡政放錢 國民養(yǎng)老