云南農村土地流轉差別化改革問題調查及政策建議

【摘要】：由于我國長期以來很多政策都存在“一刀切”的問題，因此根據不同區域的差別化調查研究非常有必要。本文以“差別化”為調查土地流轉問題的切入點，實際深入云南民族地區典型的縣鎮——祿勸縣中屏鎮（彝族苗族自治縣，貧困村）進行調查研究，以期望能夠發現更突出地方土地流轉實際現狀的問題、更具體的制約其土地流轉的影響因素，從而提出更具有地方、區域差別化的推進土地流轉的建議。

【關鍵詞】：土地流轉;差別化;云南省祿勸縣

一、問題的提出

隨著2015年中央一號文件的頒布，國家已經連續12年聚焦“三農”。中國要強，離不開農業的強。從最新農業政策中，可以看出這是一個農業大時代的來臨，國家對農業的大力支持、大量的資本注入、各種農業財政貼息政策、對新技術的推廣等，其中關于構建新型農業經營體系，引導土地經營權有序流轉、賦予農民對集體資產股份權能改革試點，這一方向，讓我們不可忽視這一重大課題——農村土地流轉問題。

農村土地流轉是在土地承包權不變的基礎上，農戶通過轉包、出租、互換、轉讓等方式，把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件轉讓給其它農戶或經濟組織進行經營，從而確保在公平的基礎上達成土地規模化，提升生產效率。土地流轉能夠聚集土地資源，為農業規模化打基礎，同時，引進新的技術和資本，提高農業生產率，實現農業現代化。

由于我國長期以來很多政策都存在“一刀切”的問題，因此根據不同區域的差別化調查研究非常有必要。習近平總書記也強調“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。”云南省地處我國邊疆、民族眾多、欠發達、獨特的地理和氣候，本文以“差別化”為調查土地流轉問題的切入點，實際深入典型的縣鎮——祿勸縣中屏鎮（彝族苗族自治縣，貧困村）調查研究，以期望能夠發現更突出地方土地流轉實際現狀的問題、更具體的制約其土地流轉的影響因素，從而提出更具有地方、民族特色的推進土地流轉的建議。從而更好的推進和完善國家對土地流轉政策的設計，以及地方和國家對土地流轉政策的良性互動、有機結合。

二、農村土地流轉差別化分析

（一）不同地區農村土地流轉情況“差別化”。不同地區農村土地流轉情況，由于各地理情況，地方政府政策與資金支持情況，當地農民收入與風俗習慣不同，導致給地區農村土地流轉情況有差別。

通過對各項文獻的綜合和分析調查，不同地區的農村土地流轉情況不同。內蒙巴彥淖爾市區農區通過互換、出租、入股的轉包方式進行土地流轉，使勞動力轉移并且使農民收入獲得增加。但同時農民對法律法規認識不足、管理不到位、流轉范圍不大、中介組織不健全導致流轉市場的確失;江蘇常熟市土地流轉分戶經營影響，規模種植以獲得技術支持和補貼;湖南瀏陽市林權流轉逐步讓市場手段代替政府干預，流轉更具有規范和程序性，更具有流程性。但是流轉方向，起步晚、速度慢仍舊有多方面問題，很多農民認識不足，財政經費保障，制度不完善;安徽銅陵模式試點，由專家進行指導;吉林遼源市渭津鎮由農民自發組織，由口頭確立轉包等流轉方式，由于當地農民外出打工、勞動力短缺導致當地土地流轉，但是其中合同條款不明，對土地質量不關注仍舊有很多隱患;山西永濟市北梯村根據利益牽動，對于土地歸屬并簽署相關協議，有土地入股，建設最大葡萄生產基地從而加快土地流轉;陜西平利縣由土地流轉不同耕地用處來種植不同種類植物，但是農民流出愿望沒底，不愿流轉，流轉期限過短，流轉行為不規范，龍頭企業不強，導致農業風險較大，雙方利益難以保障;山東滕州市西崗鎮搭建平臺對相關土地流轉工作進行指導，各類信息、評估等因勢利導，開展土地股份合作模式，使農民、合作社、龍頭企業能一起發展，互利互贏;重慶渝北區農村開展農村收個土地交易所，搭建信息平臺，開展糧油、柑橘和蔬菜為主導的農業;黑龍江依安縣土地流轉由兩縣政府的主導作用和政策資金導向作用，為土地流轉開啟優惠宣傳，給予各種政策支持和配套體系，開展農業生產專業合作社;泰安市泰安區開展現代農業園，各種基地開展，但是由于流轉不規模化，渠道、信息閉塞，又缺乏管理導致土地流轉也不順暢。

（二）2007年-2014年農村土地流轉關注點“差別化”。在不同時期，各地農村土地流轉由于當時的政策與關注點不同，導致當時農村土地流轉的推廣方向也不同。

本文通過相關材料分析，以2007年至2014年為時間軸對土地流轉關注焦點進行“差別化”分析。在2007年，對于農村土地流轉還處于一個淺思，是對于這個新制度的一個推進設想，并且還會摻雜對于可能出現的違法、失地農民、土地兼并危害的擔憂;到2008年，對于土地流轉更注重成規模化流轉，進一步對該政策推廣，更加注重該制度方向的規范性;到2009年各地都廣泛推進土地流轉，各種加快土地流轉不同地點都因地制宜，有創新性，形勢一片大好。當然，這是也會由于更加關注過度流轉問題，產生一些“資本下鄉”、“耕地防線”“違章”等之類的擔憂;到2010年土地流轉進一步推進，暴露更多問題，特別是其中產生的各種產地糾紛問題，矛盾增多;到2011年，土地流轉的關注點更加細膩，運用分析研究，對于影響土地流轉意向、發達地區與欠發達地區，發達省份土地流轉相關成功因素進行分析;到2012年，對于土地流轉相關規范，進行立法探索，更細致分析農民對于土地流轉的意愿;2013年，各地又都進行新一輪進一步的推進土地流轉;最后2014年，則從更加微觀層面關注留守兒童、老人，農民的土地心理意愿。

（三）云南農村土地流轉應“差別化”發展。云南地區具有其獨特的地理面貌，土地流轉的速度和面積受其影響較大。因此，云南省農村土地流轉更應以適應高原特色產業為發展進行流轉，更具有發展前景;由于歷史原因，即使現在云南農村經濟扶持增多，但是總體經濟發展水平較低，人均收入水平較低，特別是農民增收主要依賴土地。因此，對于土地流轉的規模和速度與政府影響較大，政府在其中的主導、引導作用更加明顯，更應該加大各地惠民政策補貼，提供更多的技術、專業人員的支持;云南省少數民族眾多，各民族之間彼此團結，更容易成群土地流轉規模性，但是由于對于本土本地的熱愛，他們也更容易形成對于土地的依賴性，也更愿意留在本地就業。因此，更應該在增大土地流轉規模同時也能夠提供更多的集體規模化經營中工作機會。

為加快云南省農村土地流轉的規模，云南省政府也先后出臺各種政策。以加大土地流轉規模，當地土地流轉招商引資也作為各地方政府的政績，于是各地縣、鄉政府紛紛響應號召，使得近年土地流轉規模逐年增加。但是在積極的土地流轉的同時，在其中，政府、企業、農民也因為各種實際問題產生種種矛盾。

時間 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年

流轉面積 100.5 252 300 383 452 489 602

近年云南省土地流轉規模表

單位：萬畝

三、祿勸縣中屏鎮調查情況

由于研究課題較大，本文選取可供的參考的樣本進行相關分析與思考。調查點（祿勸縣中屏鎮）的選擇要求，第一，具有典型意義的基層鄉與村，具有“少數民族、貧困、自治縣”三個核心要素。第二，存在土地流轉過程中現實政治、社會、經濟發展的熱點、難點問題。第三，能夠具體的選擇相應的樣本分析相關變量。

為此本課題小組2015年7月15日到8月1日，到達祿勸縣中屏鎮進行實地調研。收集相關土地流轉的概況，并對相關的土地流轉活躍干部，相關村民進行實地調研與交流。其中中屏村與書多村地理位置交通方便，這兩村的土地流轉情況較好。因此，為更加直接了解該地對于土地流轉的相關意愿調查與情況，本文中相關數據經過剔除以該兩村60戶農戶的調查為主進行分析。

（一）祿勸縣中屏鎮土地流轉概況。祿勸縣中屏鎮位于昆明市祿勸彝族苗族自治縣內，面積249平方公里，人口1.9萬，有13個行政村，主要財政收入以農業為主，主產玉米、小麥，盛產烤煙、桔子。2008年，少數民族又增加了回族、藏族，總共有9個少數民族，但是仍舊以彝族、苗族為主。從黨的十一屆三中全會和開展改革開放以來，該鎮一直積極響應國家政策，努力完成縣委、縣政府的任務，完成新農村建設試點村建設。隨著該地經濟建設發展，農民生活水平提高，為土地流轉創造了條件。近年來，該鎮通過響應國家關于土地流轉“政府引導、市場運作、堅持依法、自愿、有償的原則”，由村民自發或通過村委、當地政府組織將土地流轉向本村或本鄉，涉及流轉土地、流轉面積逐年增多，據相關分析每100畝土地有3.22畝進入土地流轉。

（二）該地農村土地流轉的“差別化”因素

收入與土地流轉表

單位：年平均收入（元）

1、收入與土地流轉的影響。調研地區參與土地流轉48戶，其中土地轉出45戶，土地既轉出又轉入3戶，既無土地轉入也無土地轉出12戶。根據參與土地流轉情況與收入的數據看出，平均家庭每戶人均收入中土地流轉農戶收入高于土地不流轉農戶，其中還有極少部分土地轉出又轉入農戶收入居中。由此可以看成，提高當地土地流轉面積是有助于提高當地收入的。由于近年來城鎮化發展加快速度，當地更多年輕村民也加入到縣城、市區城中服務于第二、第三產業，由此獲得相應的勞務輸出收入。但是相對應的農村的耕地就會閑置，這時候將其進行土地流轉可以獲取第二份收入，因此將土地轉出的農戶家庭人均收入要高于土地不轉出農戶。土地轉出農戶能夠將勞動力轉移出來，不在局限在農村的土地中，從而更多的走向城市獲得更多的收入;與此同時，相對保守的農戶，不進行土地流轉，隨著個體小戶的對土地的經營，達不到規模化的效應與技術要求，各種農產品產量也不高，家庭勞動力更多局限在家里的土地上，由此收入比進行土地流轉的農戶少很多;其中有極少數土地既轉出又轉入的農戶，這是由于隨著國家政策對農業的支持補貼，還是有少部分土地流轉勞動力又重新回來種植農產品，特別是一些年級稍大的農戶繼續回到他們賴以生存與養老的土地。這使得他們在土地流轉之后，回來又從熟人那里或者原土地上找到土地，繼續耕作。

2、農戶對土地流轉意愿的影響因素

土地流轉意愿程度影響因素表

在實際問卷調查中，通過調查，土地流轉意愿非常強烈的有36戶，其中這些農戶中，家庭有高學歷更愿意進行土地流轉，而且這些家庭務農人員也越低，更多家庭成員外出工作。而土地流轉意愿一般有20戶，不愿意2戶，無所謂2戶，學歷越低越不愿意土地流轉。但是完全不愿意土地流轉人數不多，因為受周圍其他農戶影響，大多數農戶只要能出去打工都愿意進行土地流轉。而完全不愿意土地流轉家庭大多數是對于土地有強烈的依賴之情，特別是家庭老人較多，失去勞動力，或者外出打工受挫的家庭，他們更心心念念能夠永久保障他們的土地，繼續回來耕種。

3、民族地區與土地流轉影響。該地多為少數民族地區，且為省級貧困村，這是有地理歷史淵源的。該地的土地質量不肥沃，很顯著的耕地數量少，林地多，降水不集中，這給土地種植帶來相當的困難。因此當地經濟不發達，也給土地大規模流轉帶來地理限制。且當地少數民族較多，自古由于當時地理位置、交通不發達，更習慣于偏安一隅，不愿意走出它們土生土長的村里，即使外出打工也是多選擇臨近縣城和市區，當年級大了更樂意留在當地。農戶們是從骨子里有一份對于土地的依賴感，對于同村同族的農戶更有親近，對于土地流轉后外出打工從心底有一份不安定、不穩定的感覺。

綜上所述，該地土地流轉情況調查的“差別化”主要體現在收入，農戶對于土地流轉意愿的影響與當地民族地區特殊的地情、人情。該地進行土地流轉的農戶人均收入較土地不流轉高、土地流轉意愿還是很強烈的。該地村民雖然對于土地流轉存在擔憂，但是仍然隨著時代的發展，走出該村以期望獲得更多的勞動收入;而當獲得勞動收入更多時候，又更樂于對土地進行流轉，也對周圍其它同村同族的農戶帶來激勵作用。這樣形成一個良性的循環，當地調查中土地流轉情況較好。

（三）該地土地流轉實際困境。歷史上，該地處于信息閉塞、交通不發達的祿勸縣中部，各體農戶種植技術不夠、農產品不方便運輸，導致當地農戶的貧困，人均收入較低。現今，隨著時代發展、科學技術的更新換代，交通狀況的大幅改進、國家政策的大力支持，該地土地流轉情況大幅提高。由于個體經營優勢不明顯，該地土地流轉主要集中在有政府出面組織、農戶自主自發組織土地流轉向大規模種植大戶或者企業。該地土地流轉速度和規模增大，但同時也出現了很多困境。

1、土地流轉收益的不穩定性。該地村民對于土地流轉意愿很強烈，流轉程度也較好。經過與當地村民深度訪談發現，他們對土地流轉收益不穩定的擔憂，土地轉出去了，但是收益不能如期穩定。據調查，該地與某企業簽訂大規模土地轉讓，以比較優廉的價格600元/每畝/每年的價格出租當地25畝地。雖然和其他地區1000-1500元/每畝/每年的價格有很大的差異，但是這對人均有1-2畝左右耕地，人均年收入增加了600-1200元，這占其人居年均總收入6000元的5%-10%。而且農戶不用操心土地種植情況、收成情況，同時也可以外出務工增加收入，因此，土地流轉很快很順暢。但是，該企業進行土地機械化運作后，由于對該地土質情況調查少，操作失誤，種植成本大收益小，在2年后就退出該地種植。參與土地流轉村民的出租收入就這么斷了，這種不穩定性，導致當地村民對于土地流轉的不信任性與無奈性。村民是懷著熱切的心態進行土地流轉，可是突然的企業退出導致收入被迫減少，于此同時，他們只能無奈的繼續重新去耕種自家土地或者使之成為荒地。這種土地流轉的后果，使整個土地流轉的積極性受到打擊。

2、農戶自主自發土地流轉后權益的保障。當地鎮政府對于土地流轉的大力支持，各村組織也積極響應，自發的進行土地流轉。可是，當地書多村農戶自主自發進行土地流轉后出現了土地糾紛問題，由于是該村自主進行土地流轉，沒有對鄉政府報備，土地流轉流程、管理出現紕漏。當村民好不容易將土地流轉出來，承包土地經營人跑路了，找不到負責人。村民要回自家土地時，已經分不清楚土地邊界，土地也有好差之分，于是村民找到鎮政府紛紛投訴。但是政府在村民投訴之前根本不清楚該村有組織土地流轉的情況，而由于審核不嚴謹，早就找不到當初的經營人，政府對于該情況也束手無策。這種不合乎流程、規范的土地流轉給糾紛帶來了巨大的隱患，這使得農戶土地流轉后的權益受到巨大侵害，且投訴無門。

3、承租企業的不良之心，使土地流轉的良性循環受到侵害。據相關調查，由于當地土地流轉轉出價格低600元/每畝/每年，比周邊動輒1000-2000元/每畝/每年價格低廉很多，于是很多承租企業出租該土地不用于經營種植或者無心種植，寄希望于找到其他愿意出更高價格的承租人將土地轉出去，而承租企業可以從中賺取差價。這種將土地完全寄于自由市場，當做商品一樣買賣，而承租人通過層層轉包獲取收益，而層層轉包的后果是惡性抬高了地價，使土地種植成本一步步提高，最終不能用土地種植獲取收益。這種作風，使土地流轉失去了本來的意義，沒有達到大規模種植的同時更無法為當地村民提供就業。因此，當我們調查時，看到部分耕田荒蕪在地里，企業無心種植，或者明明可以種植2-3季的蔬菜就只種植1季，農田里稀稀拉拉的種植點蔬果，完全沒有土地流轉后大規模種植的欣欣向榮。而這種做法的后果，對我國糧食防線是一個巨大的損害，嚴重威脅到我國農業健康有序發展。

4、土地流轉后“失地農民”無法受到權益保護。土地流轉有一個很好的益處是在土地進行大規模流轉形成產業，而承租方也需要雇傭相應的農戶去進行日常的土地種植工作。這也是促使農戶意愿土地流轉的一個重要因素，既有土地流轉后的租金收入又可以就近在當地繼續種植，可以兼顧賺錢與家庭，不用背景離鄉外出打工，最重要的事他們對于當地土地種植的經驗也足夠豐富。但是，在實際土地流轉中，由于部分農民將土地流轉，之后失去土地成為失地農民。調查訪談中，失地農民有淪為貧困戶，因當地引進的種植企業規模不大，前期失地勘測不嚴謹、無心種植，導致當地無法提供足夠的就業給這些失去土地的農民。他們只能進去縣城或者市區務工，而部分失地農民由于長期進行農業操作，對于外出務工文化、技術不達標。因此，只能選擇一些穩定性不強的工作，還可能遭遇事故，這使得他們在城市很容易由于無法生存，只能繼續回到農村種地，但是農村土地已經轉出，這時候他們的生活就無法保障，淪為貧困人口。因此，有部分農戶，特別是學歷不高，沒有其他就業渠道的對于土地流轉則持保守態度。他們擔心外出務工收入不穩定，回村后也沒有土地，流轉土地的收益也存在不確定性，當出現意外時可能會無法生存淪為貧困戶。而這些貧困戶也是政府在土地流轉中不愿意見到的，也是需要政策扶持的重點對象。

（四）云南省農村土地流轉“差別化”體現。

1、不同于其他貧困地區的差別化體現。根據云南省祿勸縣中屏鎮相關實地調查發現，該地雖然人均收入不高的貧困地區，但是外出務工人員較多，土地流轉意愿強烈，而且周圍村民彼此帶動，看到土地流轉后收入增加也都積極參與土地流轉。這種不同于不同于其他貧困地區，農戶越是貧困越不愿意進行土地流轉，從而更加束縛在土地上更加貧困。調查發現，該地土地流轉在農戶中流轉意愿是很高的。

2、政府與村民組織招商的差別化體現。由于該地地理交通的相對不便，以及土地質量的參差不齊，進行大規模的企業招商很困難，需要嚴謹的前期土地調查，高技術的機械化支持，還要強大的財力。而這些要求很難到達，但是調查發現當地土地流轉民眾意愿很高，政府與村民組織招商很積極，而這種矛盾導致當地招商的各承租企業與經營人也良莠不齊，不能夠真正帶領當地土地流轉進入良性循環。而這些沒有經過規范的調查、實力不夠的、用心不良的承租方是使當地土地流轉產生糾紛的重要誘因，而這些承租方不能夠真正達到規模化的經營，自然也不能夠給當地的村民帶來益處，使得當地村民在土地流轉中的權益受到侵蝕，最終，也會一步步打消對于土地流轉的信心。這種招商時很積極，招商后又問題重重是當地土地流轉不可忽視的部分，這也是與其他土地資源、交通便捷地方的招商差別性。

3、民族地區民族情義的差別化體現。調查發現，當地村民雖然意愿土地流轉，跟隨時代發展走向縣城、市區去務工，但是訪談發現，他們更希望能夠在本村本土發展。因為當地有相同的民族、相同的風俗、熟識的人際關系，外出務工的村民認為外地務工時經常被騙，不一樣的習俗生活也不便利，種種導致他們短暫的務工結束后也會迅速回到當地。而當地會開展更多的民族文化活動，他們也更容易在當地獲得存在與認同感。因此，土地流轉的強烈意愿也包括能夠在當地土地流轉后的大規模企業中工作，從而既能夠獲取勞動收益又能夠留在當地生活。

四、云南農村土地流轉“差別化”改革的政策建議

（一）規范土地流轉招商流程。不能純粹靠村民自主自主招商，政府要進行一定的干預，特別是要對承包商進行相應的調查、報備，土地流轉過程中對于雙方簽訂的土地流轉合同，上到各主管農業部門評估，編制相關經營方案，安排相應生產計劃，其中，政府部門要起一個監督的作用，不然讓不良的承包商進行土地流轉，達不到土地流轉的實際效果，而承包商跑路、無心耕種都會產生不良的社會影響。因此，在最初的土地流轉招商非常重要，能夠招收到資金雄厚、有技術支持、對于經營有計劃的企業則是重中之重，這也是后期土地流轉能夠長期有效有序進行的根本。

（二）開展信息服務平臺，能夠廣泛的獲取各種龍頭企業的信息，也能更快的將地方土地流轉的意愿傳達出去。云南農業網，數字云南，專門的土流網，這些已經在開展并且組建的平臺能夠真正在土地流轉中獲得宣傳。酒香也怕巷子深，只有這些便捷、科技化的中介，能夠使土地流轉范圍擴大，土地流轉市場完整搭建起來。選擇更多，在早期招商的時候也能夠引進更多、更好、更強的投資商，也能真正從中挑選出更適合地方土地流轉的企業，能夠做到真正的雙向雙盈。

（三）政府提供更多資金、技術信息服務。云南省土地質量參差不齊，許多地方中低田多，林地多，對于發展農業有其特定的要求，要發展更適合云南地區的高原特色產業。而招商引進的承包商需要耗費大量的時間、金錢對于當地土地勘測、規劃，并且修建大型的產業園，這些都需要資金、技術的支持。如果當地政府能夠有更多的技術與資金的扶持，能夠在勘測時提供技術的便利，多財務經費貼補，給予農業更多的支持，這能夠使承包商更快的實現規模的土地流轉，也會減少更多的后期土地糾紛。

（四）搭建生產基地，為當地提供更多就業機會。由于地理和歷史原因，參與土地流轉的農民更期望能夠留在本地發展，他們多年的實地務農的經驗，只要能夠引進資金與技術，在貼合適合當地發展的農業經營規劃，能夠搭建成成功的生產基地，使之發展狀大。其中，甚至可以用最新的土地股份合作模式：農民+合作社+龍頭企業，這種合作模式能夠更貼合當地發展，雖然會有一定風險性，但只要有政府的大力支持，前期貼合實際情況的勘測情況與合理的經營計劃，一定能夠使當地的土地流轉實現真正規模化流轉，從而也能夠提供更多的就業機會。

（五）對土地流轉后的農民的保障，特別是“失地農民”。引導農民在進縣城、市區務工時，能夠進行城市社保、醫保保障，使他們能夠安心的離開土地，不用但心失去土地毫無保障。同時，對于農民提供跟多的教育、技術培訓，他們能夠有更多的非農技能，能夠獲取多種就業渠道，不會失業又失地，從而淪為徹底的貧困戶。相關的新型農業技術的學習，也有利于盡快參與到當地土地流轉中來，為實現當地的規模化生產盡職盡力，使農民能夠真正的后顧無憂。

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