關于政府治理法治化的幾點思考

【摘要】：黨的十八屆三中全會明確提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”，首次提出“政府治理”的概念，標志著政府管理向政府治理的轉變，這是中國進入全面深化改革階段的必然要求，也是當今世界許多國家政府改革的發展趨勢。十八屆四中全會則首次以“法治”為主題，圍繞“怎樣依憲執政、依法執政、依法行政，如何建設法治國家、法治政府、法治社會”展開，明確法治建設的步驟。可見，法治體系是最重要的政府治理體系，法治能力是最重要的政府治理能政府治理;法治政府;實現政府治理現代化，依法行政需要升級到2.0版。本文將在“治理”的語境下，探討建設法治政府的幾點思路。

【關鍵詞】：政府治理;法治化;思考

“治理”理念是對傳統“統治”和“管理”觀念的揚棄，與“政府管理”相比，“政府治理”具有以下特點：其一，治理主體的多元。政府與社會組織、企事業單位、社區以及公民等行為主體共同參與，實現多元合作治理;其二，治理過程的互動。民主政體與社會主體間通過“參與”、“談判”、“協商”等方式交互與互動，并要求政府對社會、市場、公民的主張做出快速的回應，從而形成符合整體公共利益的公共政策;其三，治理機制的法治。俞可平在《治理與善治》中提出：“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治。”可以說，“法治”是政府治理現代化的關鍵所在，并貫穿于政府治理的所有環節。

一、多元與協商制

隨著社會的不斷發展，中國社會主體參與政府治理的需求越來越強烈，在治理的語境下，政府單一主體進行社會治理已成為過去式，取而代之的是多元主體間的參與式治理。他們通過相互協同、民主協商、凝聚共識構建多元網絡關系，促成合作和資源整合。其中，協商是具有巨大潛能的民主治理形式之一，它能夠有效回應不同文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所在政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。

進一步完善協商民主的相關法律、法規和制度建設，對利益相關方參與政府治理的方式、程序、廣度、深度進行規定，這既是社會多元主體有序參政的保障，也能防止公民參與特別是群體性參與超出現有政治體系的承受能力，避免社會沖突。一是確立協商法治觀，即有“我”的法治觀。國家法律或公共政策的制定應有“我在場”并經“我”同意，是“我”或“我”的代表在自由、平等和互相尊重的基礎上說理的過程。有“我”的法治就是遇事同“我”商量，就是以“我” 為本的法治，是可以信賴和依賴的法治;二是加強協商的軟法之治。“軟法是指不依靠國家強制力保證實施的法律規范，它是一種由多元主體經或非經正式的國家立法程序制定或形成，并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實施的行為規范”[1]。軟法對協商的規制更具體、更具操作性，它使社會主體更廣泛地參與規則的形成與實施成為可能，從而提高公域之治的協商性;三是健全協商民主制度。深化專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商時效。

二、互動與聽證制

治理的理想境界是實現善治或良治（good governance），“善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”[2]，即要求政府作為組織者、執行者，與其他社會主體間產生良性互動與交流，并要求政府對公民的公共主張作出及時的回應。而聽證為這一交流和回應搭建了平臺，是實現互動的重要方式之一。傳統的聽證主要通過會議的形式對立法、行政決策、具體行政行為進行交流，今后，互聯網聽證、微博微信聽證將成為征求民意、收集公眾偏好的重要途徑，對社會維穩有積極影響。總之，聽證總體上是適應政府治理需要的一種非常重要的程序設計和法治保障，符合善治的原則要求。

雖然聽證制度最早在我國1996年的《行政處罰法》中被確定為行政程序的一項重要法律制度，并且，現已在行政處罰、價格決策、行政立法、行政許可、行政復議等領域得到適用，但是，至今我國還沒有一部統一的行政聽證制度的立法規定。因此，對聽證制的不斷完善是政府治理互動機制法治化的必然路徑，而制定行政聽證制度的法律是“有法可依”的前提，主要可從以下幾個方面著手：一是擴大聽證范圍。對涉及行政相對人及利害關系人的切身利益的事項都納入到聽證的范圍，使社會各主體的利益得到最大限度的保護;二是完善聽證程序。比如聽證議題的選擇、回避、聽證參與人的選擇、聽證信息公開等;三是規范聽證救濟。對不服聽證結果或者行政機關及其工作人員違反聽證程序的救濟途徑可采取行政訴訟，以便及時維護行政相對人或利害關系人的權益;四是加強聽證監督，上級行政機關、其他社會主體、媒體等有權對聽證行為予以監督并提出意見和建議，從而促進聽證制的透明化，防止行政權力濫用。此外，還應加強網絡立法，確保網絡聽證的良好秩序，廣泛聽取各界網民的公共偏好，使其與政府在法治的背景下共同參與社會治理。

三、法治與問責制

著名的公共管理學家法約爾指出：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方就有責任。”全面推進依法治國，關鍵在于“把權力關進制度的籠子里”。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決議》中也指出：“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。因此，嚴格“依法問責”是構建責任政府、法治政府的前提，是治理腐敗的重要手段，是公共治理的法治保障。

政府的責任行為不僅是一種理念，更是一種制度支撐，“法治化”即是行政問責制建設的關鍵問題。一是制定《國家行政問責法》。我國雖已建立起從中央到地方，從法律到地方規章的行政問責規范體系，但并不全面，專門問責立法的缺失導致在問責實踐中，問責的事由、范圍、程序、標準、懲處尺度等方面標準不一，有失公允。應建立問責的長效機制，使其制度化、法制化，做到有章可循;二是建立問責權網狀交叉問責循環系統。即執政黨、行政機關、代議機構、人民都享有問責權，在這些問責主體間應形成循環交叉問責。“因為，單線條式的問責體系使得最后（也是最高的）一個問責權永遠不受制約”[3];三是完善問責法定程序。嚴格按照問責程序的啟動、調查、決定、執行和對被問責人救濟的順序和規定進行，保證程序的公開透明、合理和高效，真正實現由“人治型”問責向“法治型”問責轉變。此外，十八屆四中全會已提出：“建立司法宣誓制度”、“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，標志著問責制的法治化已進入新階段。

綜上，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設……促進國家治理體系和治理能力現代化”[4]，就是要在法治軌道上推動各項治理工作，使黨、國家、政府、社會各項事務治理更加制度化、民主化、規范化、程序化。

注釋：

[1]羅豪才.人民政協與軟法之治[J]. 北京：中共人民政協理論研究會會刊，2009（1）.

[2]胡仙芝.從善政向善治的轉變--“治理理論與中國行政改革”研討會綜述[J]. 北京：中國行政管理，2001（9）.

[3]王平等. 地方行政問責制的發展困境及治道變革[J]. 西安.長安大學學報（社會科學版），2013（3）.

[4]截自十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》.第八段.