民國時期蘭州建市的實踐與困境

【摘要】：鼎革市政管理體制，成立城市政府是中國城市早期現代化的重要組成部分，民國政府曾在全國范圍展開建市活動。蘭州市政府的組建歷時20余年，在省會城市中尚屬少見。研究蘭州曲折的建市歷史，既能加深對蘭州城市早期現代化之艱難的認識，又可明晰城市發展水平和政府戰略抉擇是影響民國時期設市進程的主導因素。

【關鍵詞】：蘭州;市政府;谷正倫

城市早期現代化是近代中國城市發展的主線，市政革新是其重要表現，而設立城市政府則是新型市政的核心。由于近代中國社會轉型極度復雜，現代城市政府體制在各城市的際遇大為不同。其中，蘭州的設市活動尤顯波折。

一、《市自治制》與蘭州建市

傳統中國采用城鄉合治的地域型政區疆理國土，曾鑄就了輝煌的中華帝國，但在近代中西方城市文明的交鋒中古老中國卻漸處下風，正是“在那清末內政不修，外交失敗的當兒，引起了一般有識之士的注意，使他們感覺到，非取法西洋，來玩一套德謨克拉西的把戲，是不足以圖存，于是近代式的市政制度，也跟著維新運動而產生”。[1]然而，中國真正意義的市制發端于北洋時期。1921年，國民黨人率先組建廣州市政府，開啟中國城市相對獨立于地域型政區的先河。彼時傳統統治方式越來越難以適應城市成長的要求，促發城市優先發展的市制模式成為不二選擇。風潮所至、時異勢遷，北洋政府于同年7月3日頒行《市自治制》，“這是中國第一部由中央政府頒布的關于設置市建制的正式文件，從國家意義上開創了中國市制”。[2]接著又于9月9日公布《市自治制施行細則》，市制進入實施階段。

蘭州“城在黃河之南，憑河為險，北負北塔山，南依皋蘭山，東依桑園子，形勢雄偉，為西北重鎮”，[3]地當黃河要津，是區域重要的交通樞紐。得益于有利的交通地緣優勢，蘭州成長為地區商業中心城市。近代以來西北商務最為繁盛者當屬以羊毛為大宗的對外貿易，“據統計，1920年外銷羊毛達600萬千克，青海、甘南、河西及甘肅中部地區的羊毛都經蘭州筏運包頭，再轉運天津出口”。[4]作為甘肅首位城市，蘭州五區1919年普通住戶81723人，寺廟戶607人，公署、兵營、監獄等公共處所計有7931人，共計90261人。[5]這就為施行市制提供了必要的人口基礎。

在《市自治制》的激勵下，甘肅地方當局于1923年5月2日組建以張維為總辦的蘭州市政籌備處。9月25日，“內務部以地當孔道。外人游歷。絡繹于途。實為觀瞻所系。乃呈請大總統。劃為特別市。以期規畫周密”。[6]按照法律規章，市包括特別市和普通市兩種，“特別市由內務部認為必要時，呈請大總統以教令定之，至‘必要’之解釋，市自治制并未揭明，應由內務部裁酌，要不外從交通商務種種方面認定之而已”。[7]從交通和商務地位來看，蘭州具備建立特別市的條件。11月13日，北洋政府明令自1924年起蘭州為特別市。然而民國北京政府時期，國內外形勢均極嚴峻，城市設市困難重重，蘭州更是如此。20年代前后是近代甘肅政局最為動蕩的時期，“隴上八鎮”等各派勢力為爭奪甘肅軍政大權大打出手，省城蘭州是各方斗爭焦點，商業受到重創。“該省商業以蘭州為最盛，蘭州本西北重鎮，為回番蒙藏往來所必經，故貿易頗形繁盛。惟近年以來川陜多事，東南兩路商旅不通，金融因以停滯市面不免恐慌”。[8]而且甘肅地區作為城市腹地，地瘠民貧且災禍頻發，如1920年陜甘大地震就使人口較密的渭水流域遭受巨大損失。在此際遇下，市政籌備處被迫于1925年12月裁撤，北洋時期的蘭州建市嘗試宣告失敗。

二、南京政府時期的設市實踐

國民軍入甘之后，在經濟、文化、社會風俗等領域積極開拓，蘭州城市亦有所進步。因此甘肅省政府于1927年9月頒布《蘭州市政籌備處暫行條例》，建市事項再次啟動。1928年，南京政府頒行《特別市組織法》和《市組織法》，建立市政府成為國家方略，蘭州建市有了法律依據。1929年1月，劉郁芬遂擬請組織市政府，并得到中央政府批準，“不意十七十八十九等年，連遭荒旱災祲，遂致商業蕭條，戶口減少”，[9]到1931年10月，甘肅當局因“財力有限，籌設不易”，曾以省府命令形式將市政籌備處裁撤，但沒有被行政院核準。1933年3月，省府主席邵力子以蘭州人口不滿20萬為據，請求南京政府撤銷設市的命令。行政院認為蘭州戰略攸關，應該“縮小范圍，減少人員，先行籌設，務期此市政機構，能樹立一初步之基礎”。甘肅省不得不遵照行政院指示“復積極籌備，但終以人事更動，變亂迭生，籌備工作時興時輟”，蘭州建市之舉亦未落實。[10]

30、40年代是近代蘭州地區的黃金發展期。在日本步步侵華之際，西北地區及其中心城市蘭州受到矚目，“邇來開發西北，舉國同聲，于是世人向不過問之蘭州，今乃聲譽鵲起，而為國人所重視”。[11]隨著戰爭的深入，東部、中部大片國土接連淪喪，不愿受敵偽統治的人民紛紛遷入后方，大批企業、物資和人員涌入后方主要城市，蘭州獲得畸形的發展契機，“人口日增，商業日繁，而市區財政收入亦與日俱增”。考察蘭州設市的歷史，主要困難之一便在財政，在“畸形繁榮”下經費壓力可以有所緩解，而且“自去冬敵機大肆轟炸后，市容之整飭，市區之建設，以及一切市政之計劃推進，在在皆需要一健全之市政機構，以專責成”。[10]因此，建立蘭州市政府已有箭在弦上之勢。

1941年2月7日，經甘肅省政府委員會第826次會議決定，由民政廳召集各廳處長會同審查籌設蘭州市政府方案。省秘書長、民政廳長、財政廳長等組成的審查團提出了一些具體的修改意見，2月25日省府委員會第831次會議議決“照審查意見通過”。為加速建市進程，3月10日，民政廳長鄭震宇呼吁首先設立市政籌備處，這一提議得到谷正倫的批準。此后蔡孟堅代理市長主持籌備處事務，5月14日，蘭州市政籌備處啟用關防開始實際運行。7月1日，蘭州市政府正式成立。

三、民國時期蘭州建市因素的分析

關于蘭州辦理市政的反思，《蘭州設市問題之檢討》[12]一文很有參考價值。是文重在探討西方市制理念及其在中國的扭曲，同時也提示著兩點思考：中國市制的特殊性和設市的財政問題。首先，中國市制的一大特色是自發端以來更多的是官方推動的結果，這種“官辦市政式的市”需動動用大量財政收入支付官員薪資，但蘭州近代化程度低，城市發展緩慢，腹地又屢經天災人禍創傷，經濟支撐有限，因而市政經費不足的問題長期制約著蘭州市政府的建設。

其次，民國甘肅社會政治生態影響著省會蘭州的市制實踐。北洋時期，各派勢力互相征伐，區域中心城市蘭州深陷舊軍閥官僚統治的厄運。到了南京國民政府時期，甘肅境內國民黨中央軍、西北軍、東北軍、地方實力派及共產黨武裝多方力量呈犬牙交錯之勢。主政甘肅者如走馬燈般，竟有劉郁芬、孫連仲等十余人，“以迄二十九年年底，朱氏（朱紹良）第二次交出省政為止，軍、政、黨調協了齊一的步驟，給甘肅省政打下了相當的根基”，[13]之后谷正倫擔任省政府主席達6年，成為任期最長的甘肅行政最高官員，使蘭州城市發展和建市活動獲得較為穩定的政治條件。

最后，蘭州設市的提議和實施的成敗都與各級政府的態度緊密相關。1941年蘭州成功設市離不開以谷正倫為首的省政府的努力，這主要表現在建設甘肅和選用人才方面。谷正倫深受蔣介石政權重用，保證了他在甘肅大有作為。一方面，他認為“開發西北，應先從甘肅著手”并制定了一整套建設計劃，在就職省政府主席伊始，就宣布過以“進謀開拓、推進建設、開發富源”為核心的施政三原則，其秉政時期“可以說是真正建設新甘肅的開端”，[13]這就為蘭州市政府的建立和運行提供了良好的客觀環境。另一方面，谷氏非常重視蘭州市長的人選。據首任市長蔡孟堅回憶，谷正倫曾兩度電邀他赴蘭州擔任市長職務，待兩人會見之時，谷氏又親自到侯客室門邊查問，并表達了對他的稱贊和希望，允諾將全力支持蔡孟堅按照治理武昌的方式施政。[14]

結語

自市制施行于中國，蘭州籌辦市政府近20年方得結果，設市的人事和經費問題、甘肅政治生態都困擾著新型市政的實踐。民國時期大部分市政經費由設市城市當地解決，《市自治制》規定市自治經費主要來源包括本城市自治稅和各項其他收入、所發行的公債、國家補助等，其中要求本市籌集的占壓倒性多數，1928年《市組織法》所定的財政收入中的10余種科目幾乎都取自于本市。城市的財政收入有賴于城市自身發展水平，蘭州設市屢遭財政困境根本上是因為其近代城市化和城市近代化程度有限。

中國向來是強政治的社會，政治的影響無處不在。建立城市政府本身就是一個典型的政治事件，在民國波詭云譎的社會變革中，設市問題猶顯復雜。20年間蘭州未能成功設市固然一定程度是外部政治環境惡劣的結果，而1941年市政府的成立卻離不開國民政府開發西北、省政府建設甘肅、省府主席谷正倫選用蔡孟堅擔任首任市長等系列決策。蔡孟堅有豐富的知識水平和城市管理經驗，上任后簡拔了孫汝楠、蔡牖等市政人才，蘭州發展迎來新局面。

參考文獻：

[1]希賢.我國市制之演進.消夏周刊，1931，（2）.

[2]馬彥琳，劉建平主編.現代城市管理學.科學出版社，2003：37.

[3]（民國）朱允明.甘肅省鄉土志稿三.西北稀見方志文獻第32卷.蘭州古籍書店，1990：487.

[4]甘肅省地方史志編纂委員會.甘肅志·公路交通志.甘肅人民出版社，1993：581.

[5]甘肅省會警察廳所轄戶口調查總表.甘肅警務周刊，1923（22，23）.

[6]（民國）白眉.甘肅省志.西北稀見方志文獻第33卷.蘭州古籍書店，1990：29.

[7]孫祖基.中國現行之市制.法學季刊，1925-02（4）.

[8]隴上歸客實業談.申報，1920-12-24（6）.

[9]為核議甘肅省政府擬請裁撤蘭州市一案呈.內政公報，1933-06（17）.

[10]奉交審核籌設蘭州市政府方案的簽呈.檔號：15-16-497，甘肅省檔案館藏.

[11]潘益民.蘭州之工商業與金融自序.商務印書館，1936.

[12]田烱錦.蘭州設市問題之檢討.西北問題季刊，1934-1（1）.

[13]從朱紹良到谷正倫.觀察，1946-1（10）.

[14]蘭州市政協文史資料委員會.蘭州文史資料選輯第13輯.蘭州大學出版社，1992：1-3.