論我國行政監察機制

【摘 要】行政監察機制即是指行政監察的組織和運作方式。我國行政監察制度和相關立法雖然已經建立，但在實踐中仍存在不少問題，行政監察并未起到應有之效。總結我國行政監察機制存在的問題，結合我國的政治制度和借鑒我國古代以及西方的相關制度，為我國行政監察機制的完善提出相關意見建議。

【關鍵詞】行政監察；監察程序；監察人員；監察機關

論及新中國的行政監察機制需追溯到新中國正式誕生前夕，根據1949年9月27日通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定，設立了中央人民政府人民監察委員會，人民監察委員會在嚴肅政紀、反對腐敗的事業中起到過重要作用，這時的人民監察委員雖還沒有形成較完善的行政監察機制，但其已有行政監察的性質。到了五十年代末，當行政監察制度經過了調整和完善，正在走向法治化和規范化的時候，卻受政治上“左”的干擾被廢止。直到在文化大革命結束后國家才逐漸恢復了行政監察制度，國務院在1990年12月9日頒布了《中華人民共和國行政監察條例》（已廢止），但直到1997年5月9日，第八屆全國人大常委會才在第25次會議中正式通過了《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》），自2010年10月1日起施行。

一、行政監察機制的概念

《行政監察法》中并沒有對行政監察的概念闡述，但是根據《行政監察法》第二條之規定：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”據此可以對我國行政監察的概念作一個動態的闡釋，即行政監察是指在行政系統中設置的、專司監察職能的機關對行政機關及其工作人員以及國家行政機關任命的其他人員的行政活動及行政行為所進行的監督檢查活動。

行政監察作為行政監督的其中一種方式，與其他諸如行政復議、立法監督、司法監督等并列存在于行政監督的體系中，根據我國現行行政監督體系，可將其分為外部監督和內部監督，而行政監察正是我國內部監督的一種監督方式，并且是具有法律約束力的監督方式。

當然，也有學者將審計監督、行政復議和行政監察單列為特種監督，其理由在于“特種監督是行政組織內部特設的監督機構對行政活動所進行的監督”[1]。

解決了“行政監察”的概念問題，那么對“行政監察機制”的概念就易于把握了。所謂“機制”，社會領域中通常指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式，那么行政監察機制即是指行政監察的組織和運作方式。

二、我國行政監察機制的不足

《行政監察法》頒布施行以來，在實現“加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能”的立法目的上起到一定作用。但是在實踐中，也反映出一些問題。其存在的問題歸納起來大致有以下幾個方面：

（一）《行政監察法》的有些規定與實際情況不符

1、領導體制混亂，監督效率低下。1993年，我國行政檢察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公后，實行一個領導班子、一套工作機構、兩個機關名稱的辦公方式，即所謂的“一套人馬，兩塊招牌”。這在發揮我國社會主義特色整體的優點，加大監察力度上起到一定的積極作用。但是，行政監察機關的獨立性很大程度上就受到了限制，也帶來了一系列的問題。監察機關不僅要向同級的人民政府和上級監察機關負責，還要向同級的黨委紀律檢查機關負責。這樣，實際上就形成了對行政監察的“三重領導”，使得行政監察的行政首長制難以實施，這也導致與《行政監察法》規定監察機關的監察業務以上級監察機關領導為主相違背。多重領導的問題就帶來了效率的低下，也會導致責任不清的問題。[2]

2、有關行政監察職能的規定。監察機關實際承擔的監察職能與法定職能不協調，甚至在一定程度上影響了法律規定的行政監察機關的法定職能以及由其法定職能決定的具體監察權的行使。根據《行政監察法》的規定，行政監察機關的職能可簡單概括為：“保護政令暢通、維護行政紀律”。《行政監察法》同時規定了與之相適應的行政紀律處分權限和監察手段。如該法第二十三條關于監察建議權中，監察機關對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、批示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的”可以提出監察建議的規定，這一點就基本沒有得到執行。

3、有關監察人員身份的規定。根據我國《憲法》和《國務院組織法》的規定，監察部屬于國家行政機關，監察部部長是國務院組成人員。由此可知，監察人員應為公務員。然現實中監察人員卻被定為黨務工作者，比照公務員進行管理。紀檢監察機關“一套人馬、兩塊牌子”，混淆了紀檢與監察主體的界限，以致紀檢人員與監察人員都可以履行紀檢與監察兩項不同性質的職能。監察機關和監察人員構成監察主體是《行政監察法》規定的基礎內容，但內容與實際情況脫節，致使監察主體不明。

（二）《行政監察法》中有的規定不夠明確

《行政監察法》對于有關監察對象、監察人員、檢查權限以及監察程序等方面存在不明確的地方。比如《行政監察法》第二條對監察對象規定為：“國家行政機關、國家公務員、國家行政機關任命的其他人員”。其中“國家行政機關任命的其他人員”的界定就難以把握，因為單位性質和人員職業差別較大，操作起來就難以規范。又如《行政監察法》第十一條規定：“縣級以上地方各級人民政府監察機關正職、副職領導人員的任命或者免職，在提請決定前，必須經上一級監察機關同意。”實踐中，這一規定至今在大部分地區或單位沒有得到執行，或者執行起來很大程度上取決于黨委書記個人的開明程度，究其原因，在于我們的《行政監察法》缺乏必要的程序性規定。

三、對完善我國行政監察機制的思考與建議

我國行政監察制度古已有之，我國封建王朝在行政監察體制構建上，逐步形成了依附于皇權并且獨立于行政系統之外的外部結構。我們學習借鑒我們古代的行政監察機制，也要學習借鑒國外的相關制度，因為我們在現代化的進程起步較晚，西方相對已經形成比較成熟的政治體制，在這方面值得我國學習借鑒。

比如德國實行的是行政專員制度，它類似于我們國家的行政監察，但與我國的行政監察有所不同。專員的形式、任務、組織及其職權多種多樣，不可能進行統一的定義。從數據保護專員和預算專員的情況來看，專員監督與上文所述的橫向監督交叉。（橫向監督是指執行特定專門任務的部門行政機關在與本任務有關的問題范圍內，參與其他專門任務的執行。）[3]德國沒有設立專門的行政監察機關，但其行政專員制度比較完善，在行政專員的選任和程序上比較嚴格，這保證了行政專員的履職能力。日本的行政法學中早已出現了行政監察員概念，其制度來源是瑞典行政監察員制度。瑞典的行政監察員制度具有如下特色：一是行政監察員由國會選出；二是依申請提出或者依職權開始活動；三是具有實地調查權、報告要求權等調查權；四是進行勸告、懲戒、刑事追訴。[4]

當然，我國在完善行政監督機制的時候不得不考慮到我國現行的社會主政治制度，包括人民大表大會制度和共產黨領導的多黨合作制度。把人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作制度納入法制建設去考量，既是推進法治國家建設的要求，也是共產黨實現依法執政的題中之義。據此，筆者認為我國的行政監察機制完善需要做到以下幾個方面：

（一）提高監察機關的地位

提高監察機關的地位行政監察機關必須具有獨立地位才能獲得高度的權威性。（下轉第127頁）

（上接第124頁）提高監察機關的地位是由監察工作的性質決定的。因為監察機關監督的對象都是掌握一定權力的官員，如果監察機關的法律地位不高，就很難實行有效的監督。[5]提高監察機關的地位，應包含以下兩方面：

1、對我國當前行政監督的“三重領導”體制進行改革。實行怎么樣的垂直領導是需要權衡權力制衡和精心設計的過程，尤其是在我國當前的“三重領導”體制之下。以下大致方案可以資借鑒：（1）將行政監察機關在行政系統中單獨設置，使監察機關具備獨立的法律地位，強化垂直領導，取消人民監察機關對本級人民政府負責制，避免“自己對自己監察”；（2）監察機關的主要領導成員應由同級人民代表大會選舉并報上一級監察機關批準后任命，監察機關對人民代表大會負責；（3）監察機關內部設立獨立的黨支部系統，監察機關黨支部不對同級人民政府黨委負責，而由上級監察機關黨支部直接領導。

2、賦予行政監察和同級政府平等的地位。這種平等決不是為了相互牽制，而是為了各司其責。這種新體制的作用在于能保證監察機關在履職時無需考慮同級政府首長的意思以及地方財政等不相關因素，對行政違法違紀行為實施有力的制約；另一方面，自下而上、地位超然的全國統一的監察系統能夠有效地從“公正、公開、公平”的原則出發，有力地打擊地方保護主義。

（二）完善行政監察法規體系

1、制訂相配套的法律法規和完善司法解釋。雖然國務院在2004年頒布了《中華人民共和國行政監察法實施條例》，但在實踐中仍然有許多規定在實踐中難以握，如監察對象、監察權限以及監察程序等不明確的地方，這都對行政監察工作產生了一定的負面影響。因此需要出臺相應的有權解釋予以明確，切實保障行政監察工作的開展和職能作用的發揮，推動依法治國、依法行政的進程。

2、建立監察人員保障制度。建立監察人員行使職權的法律保障制度，這是一切高效監督制度的基本保證和前提。長期以來，我們對監察人員保障沒有給予足夠重視。直到今天，我國在對監察人員的法律法規保障方面幾乎空白。這種立法上的缺陷秉公辦事的監察人員得不到應有的法律上的保護，也造成一些監察人員在辦理有實權或有后臺的監察對象的案件時力不從心。因此，我們應積極推進建立對監察人員予以法律保障的制度，解除監察人員履行職責的后顧之憂。

（三）協調行政監察機關與其他行政監督機關的關系，明確行政監察的職責

我國雖已建立起了較完備的行政監督體系，然則并沒有發揮其應有的功效。實踐當中常常出現各職能部門相互推諉的現象，大量新聞曝光出來的違法行政行為多是行政相對人被侵害的權利長久得不到救濟，最后通過新聞監督的方式才很快得到糾正。尤其近些年來諸如食品安全問題、環境污染問題、強制拆遷問題等層出不窮，這也是行政監察機關和其他行政監督機關沒有盡其法定職責的事實佐證。

因此，協調好行政監察機關與其他行政監督機關的關系，既是依法治國的要求，也是社會長治久安的需要，更是行政監察制度完善的必經之路，這一課題也有待于我們進一步研究。

（四）嚴格監察人員選任制度和實行監察人員回避制度

要使行政監察法真正得到落實和實現行政監察之目的，一個高素質的行政監察人員隊伍必不可少。同德國對行政專員的選任條件嚴格一樣，我們國家在對行政監察人員的選任上也應該嚴格要求，重要的是以下幾點：一是具有良好的品行和政治覺悟；二是具有正常履行職責的身體條件；三是具有符合職位要求的文化程度和工作能力；四是具有相關的任職履歷和從業經驗。

雖然在《行政監察法實施條例》規定了監察人員回避制度，但該條規定主要涉及的是在辦理具體監察事項中的回避，這種回避主要是一種事后的回避程序，但行政監察是一個動態的過程，更重要的是對行政活動過程中的監察，因此筆者認為對于監察人員的地域回避規定很有必要。

行政監察機制的建設和完善是我國法治政府建設的一部分，也是法治國家建設的一部分。完善行政監察機制，使行政監察發揮其應有之效，定會對我國法治政府和法治國家的建設大有裨益。

【參考文獻】

[1]沈亞平.行政學（第二版）[M].南開大學出版社，2003：293.

[2]陳浩淼，李全悅.探索信訪制度對行政監察制度的完善[J].企業導報，2012（08）.

[3]（德）漢斯·J.沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾著，羅豪才主編，高家偉譯.行政法[M].商務印書館，2002：741-742.

[4]（日）鹽野宏.行政救濟法[M].楊建順，譯.北京大學出版社，2008：42.

[5]陳洪權.論我國行政監察制度的改革與完善[J].兵團黨校學報，2006（5）.