淺析信訪聽證制度

【摘 要】信訪聽證制度將信訪工作與行政程序中的聽證制度相結(jié)合，推動(dòng)信訪工作運(yùn)行機(jī)制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺(tái)。我國(guó)的信訪聽證制度也是行政程序中的一種，具有監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指引的功能。但是信訪聽證制度主要存在幾個(gè)問題：范圍缺少明確的規(guī)定、地方缺乏公正性、法律界定含糊不清等問題。對(duì)于該制度我國(guó)應(yīng)該完善的方面有：1，確定信訪聽證的范圍；2，處理信訪辦理聽證與復(fù)核聽證的關(guān)系；3，設(shè)立異議程序，明確違法信訪聽證程序的終結(jié)效力等。

【關(guān)鍵詞】公開聽證；信訪問題；平等性；聽證程序

信訪聽證制度作為一項(xiàng)新制度，還有許多需要探討的一些問題，在處理這些問題的過(guò)程也是對(duì)于完善信訪聽證制度的一種過(guò)程。完善制度是一種當(dāng)今法制社會(huì)的一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因?yàn)闆]有一個(gè)既定的標(biāo)準(zhǔn)或者完美的框架等著我們?nèi)ダ盟鼇?lái)制定新的制度，所以完善也是從而讓我們進(jìn)步的表現(xiàn)。因?yàn)闀r(shí)間才是真理的表現(xiàn)，而且真理是靠實(shí)踐來(lái)證明和積累的。

目前信訪聽證處于探索階段，各地的做法不盡相同，而且根據(jù)《中華人民共和國(guó)信訪條例》的規(guī)定，聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。在這樣的情況下，有必要借鑒行政聽證制度的基本要素，來(lái)構(gòu)建信訪聽證制度。但是信訪聽證制度主要存在幾方面的問題：

首先，綜觀目前的規(guī)定，信訪聽證在適用范圍看似做了較為詳細(xì)的界定，但實(shí)際運(yùn)行起來(lái)卻存在較大欠缺。信訪聽證是選擇性而非必經(jīng)程序。聽證是現(xiàn)代行政法中的一項(xiàng)基本制度，只有法律明確規(guī)定免除適用時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能免除聽證的義務(wù)。一些省（市）對(duì)聽證適用范圍規(guī)定基本上是從行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)設(shè)定的，大多是規(guī)定行政機(jī)關(guān)何種情況下可以啟動(dòng)聽證，而對(duì)信訪人何時(shí)可以啟動(dòng)聽證規(guī)定較少。

其次，目前信訪聽證一般由對(duì)信訪事項(xiàng)做出直接處理決定的行政機(jī)關(guān)來(lái)組織，聽證主持人為該機(jī)關(guān)工作人員，有的是該機(jī)關(guān)的有關(guān)負(fù)責(zé)人，聽證組織機(jī)關(guān)和主持人，其公正性受到質(zhì)疑。按照聽證制度的慣例，聽證主持人要與調(diào)查人員職能分離，且與本案當(dāng)事人及調(diào)查人員禁止單方接觸。按照各地目前的規(guī)定，信訪聽證主持人由聽證機(jī)關(guān)非本案調(diào)查人員擔(dān)任，但很可能與調(diào)查人員是同一機(jī)關(guān)或者是直接上下級(jí)關(guān)系，在中國(guó)現(xiàn)有的行政狀況下，很難保證不出現(xiàn)單方接觸的情況。有的地方規(guī)定聽證主持人為行政機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人，聽證結(jié)論由主持人當(dāng)場(chǎng)做出。這樣做好像提高了行政效率，但由于聽證主持人缺少中立性必然影響其聽證結(jié)論的公正性，所以實(shí)際上提高的只是做出結(jié)論的速度，而結(jié)論本身卻不一定能得到信訪人和公眾的認(rèn)同。而且由于地方保護(hù)主義、部門利益等原因，主持人在聽證前對(duì)信訪事項(xiàng)可能已有了傾向性的意見，聽證程序更像是現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，將已做出的決定當(dāng)眾宣布，以使信訪人不再信訪。這極可能使信訪聽證由公正處理信訪問題的法律程序，淪落為使信訪人息訴罷訪的工具。我國(guó)《行政處罰法》中也規(guī)定處理決定由行政機(jī)關(guān)而不是聽證主持人做出。信訪問題的處理比起行政處罰決定的認(rèn)定更復(fù)雜、處理難度更大，如果簡(jiǎn)單地由主持人當(dāng)場(chǎng)做出結(jié)論并作為最終處理意見，有些欠妥之處和缺乏公信力。

最后，法律界定含糊不清。主要體現(xiàn)在信訪辦理聽證與復(fù)核聽證的關(guān)系不清和法律責(zé)任的規(guī)定粗疏。《信訪條例》第31條和第35條例中就規(guī)定了兩次信訪聽證，信訪辦理聽證和信訪復(fù)核聽證。兩次聽證均采用召開聽證會(huì)的形式，進(jìn)行質(zhì)辯、形成合議，均屬于正式聽證；兩次聽證，一次是辦理機(jī)關(guān)做出處理決定之前的聽證，一次是復(fù)核機(jī)關(guān)做出復(fù)核意見前的聽證，兩者均屬于事前聽證；信訪復(fù)核聽證也不屬于對(duì)信訪辦理聽證的再聽證。信訪復(fù)核機(jī)關(guān)與辦理機(jī)關(guān)不是同一機(jī)關(guān)，而且在復(fù)核聽證前辦理機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了處理意見。問題是對(duì)于同一信訪事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)辦理聽證后還有沒有必要在復(fù)核階段再進(jìn)行聽證。辦理、復(fù)核階段的兩次聽證，雖然是由不同的行政機(jī)關(guān)組織的，但針對(duì)的是同一信訪事項(xiàng)，如果聽證是公開、公正進(jìn)行的，如果沒有新的證據(jù)，反復(fù)聽證無(wú)疑是簡(jiǎn)單的重復(fù)?，F(xiàn)有信訪聽證的法律責(zé)任主要針對(duì)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，而對(duì)程序違法是否會(huì)導(dǎo)致信訪處理結(jié)論無(wú)效等未做出明確規(guī)定。我國(guó)目前尚沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，現(xiàn)有法律規(guī)范中對(duì)行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)規(guī)定較少，對(duì)程序違法的后果也沒有統(tǒng)一明確地規(guī)定。另外，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定也只是粗線條地勾了幾筆，甚至沒有包括應(yīng)受理而未受理的聽證，未向信訪人履行告知義務(wù)、未說(shuō)明聽證不受理的理由，以及在聽證過(guò)程中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等情況。

對(duì)于信訪聽證制度存在的以上幾個(gè)問題，筆者認(rèn)為我國(guó)在信訪聽證制度方面還有待完善，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，確定信訪聽證的范圍。在對(duì)各地方信訪聽證暫行辦法的合理合法化進(jìn)行總結(jié)分析的基礎(chǔ)上， 用列舉概括加排除的方式，對(duì)信訪聽證的適用范圍做出相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，解決目前的信訪聽證適用范圍多樣化和不確定的問題，以及在實(shí)踐中帶來(lái)的工具化傾向行政機(jī)關(guān)可以隨意選擇聽證事項(xiàng)、啟動(dòng)聽證程序、免除聽證義務(wù)，信訪人要求舉行聽證的權(quán)利被忽略的現(xiàn)象。

第二，處理信訪辦理聽證與復(fù)核聽證的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)接受復(fù)議審理復(fù)核案件可以采取書面審查和聽證審查兩種方式，書面審查適用于行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)了正式聽證程序后作出的行政決定，聽證審查適用于行政機(jī)關(guān)未經(jīng)過(guò)正式聽證程序作出的行政決定。這對(duì)如何區(qū)分信訪辦理聽證和復(fù)核聽證的側(cè)重有所啟示。由于信訪復(fù)核階段所進(jìn)行的審查主要是形式審查而非實(shí)質(zhì)審查，所以在制度設(shè)計(jì)上可以考慮對(duì)在信訪辦理階段經(jīng)過(guò)聽證的信訪事項(xiàng)，除非信訪人找到辦理聽證筆錄之外新的證據(jù)并提出申請(qǐng)，否則在信訪復(fù)核階段不再組織聽證。如果在辦理階段未經(jīng)過(guò)聽證程序，那么經(jīng)信訪人申請(qǐng)或在復(fù)核機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的情況下可以舉行聽證。

第三，設(shè)立異議程序，明確違法信訪聽證程序的終結(jié)效力等。我國(guó)沒有統(tǒng)一的行政程序法，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外行政程序法和參照我國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定， 明確信訪聽證程序違法的法律后果，大體上可以考慮分為兩個(gè)部分：（1）聽證程序違法對(duì)行政行為效力的影響，包括行政行為無(wú)效、撤銷、補(bǔ)正等；（2）追究行政人員的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，責(zé)任主體包括聽證組織機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人、聽證主持人、聽證員、記錄員等，責(zé)任追究包括聽證的受理、預(yù)備階段和正式舉行聽證的全過(guò)程，如受理、告知、回避、記錄、聽證報(bào)告等，要根據(jù)違法的情節(jié)輕重具體細(xì)化不同責(zé)任。為提高聽證的公信力、提高行政效率， 防止聽證與信訪處理意見脫節(jié)，明確了經(jīng)過(guò)聽證的信訪處理意見為本級(jí)終結(jié)處理意見。公開聽證后作出的辦理意見， 信訪人未提出新的事實(shí)和理由的，本級(jí)不再受理，可以按照《信訪條例》的規(guī)定進(jìn)入復(fù)查、復(fù)核程序。公開聽證后作出的復(fù)核意見為信訪終結(jié)意見。信訪人沒有提出新的事實(shí)和理由繼續(xù)申訴的，各級(jí)行政機(jī)關(guān)不再受理。

筆者認(rèn)為信訪聽證是在信訪工作中的一種制度創(chuàng)新，使得司法審查具有客觀上的意義。當(dāng)事人的公平效益得到了最突出的解決途徑，體現(xiàn)了司法審查的平等性，合理性。當(dāng)事人可以根據(jù)自己的申訴權(quán)去為自己的合法利益做有效的辯解，從而在程序上得到了真正的合法審查。這是對(duì)當(dāng)事人申訴權(quán)的保障，當(dāng)事人的申訴權(quán)可以通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蚝途唧w的操作來(lái)實(shí)現(xiàn)不穩(wěn)定的救濟(jì)途徑。

實(shí)行信訪聽證制度是獲得聽證效益的合理化，其實(shí)施的宗旨還是要以人本，否則仍然是一紙空談。只有愿意傾聽當(dāng)事人的訴說(shuō)，才能做出理性的判斷。這也是對(duì)司法資源的一種節(jié)約，提高聽證機(jī)關(guān)人員的整體素質(zhì)始終是做好信訪聽證工作的關(guān)鍵。