地方政府融資平臺風險防范的思考

摘要 1994年財稅體制改革以后，地方政府受體制約束，財力增長與財政支出需求出現較大逆差。為了滿足地方建設的需要，地方政府融資平臺日益發展壯大。近年來，由于融資平臺管理不夠科學，積累下一定的風險。自2012年后，中央政府開始嚴格規范各省市的政府融資平臺發展。2015年我國政府再一次加強了地方政府融資平臺的融資額度限制。本文在此背景之下，從加強內部控制的角度，提出地方政府融資平臺風險防范的基本思路。

關鍵詞 融資平臺；風險；防范；思考

自上世紀80年代以來，為增加地方經濟發展的資金，各省市普遍設立了融資平臺。但是隨著融資平臺的不斷擴展，相應地積累了不少風險。加上這幾年宏觀經濟形勢趨緊，一些省市的財政情況也日趨緊張，地方政府融資平臺的風險也日益加劇。為此，積極化解融資平臺風險，進而防范縱向的財政信用風險以及橫向的金融風險，確保經濟發展環境優良的狀態，需要我們深入思考。

一、規范地方政府融資平臺的基本情況

1、近年來地方政府融資平臺為經濟發展發揮了積極作用。

目前各省市的融資平臺發展自上世紀80年代初，成立以來為地方政府提供了充裕的發展資金，為各地的經濟社會發展提供了有力的資金支持。1994年財稅體制改革以后，地方政府受體制約束，財力增長與財政支出需求出現較大缺口。為了滿足地方建設的需要，地方政府融資平臺再度日益發展壯大。據國家審計署報告，至2013年6月末，地方政府債務總額為14萬億，可見除了正常的財政資金投入之外，地方政府在經濟社會發展方面額外得到了大量資金支持。

2、在積極保障的同時，地方政府融資平臺也積累了相當的風險。

近年來，由于融資平臺管理不夠科學，積累下一定的風險。2013年，為進一步摸清地方政府融資情況，中央政府組織有關部門對地方政府的融資規模和結構進行了統一的調查分析。據國家審計署資料，截止2013年6月末地方政府負有償還責任的債務為108859.17億元，負有擔保責任的債務為26655.77億元，可能承擔一定救助責任債務為43393.72億元。有的省市在統計當中，受一些因素影響，還在一定程度上存在統計不全面、口徑不統一的情況。還有相當的省、市近幾年債務規模增長迅速，但是，在經濟發展減速與債務還貸壓力劇增的情況下，政府性債務風險不斷增長。總體上講，近年來地方政府融資平臺已積累了一定程度的風險。如果不能加以規范，勢必引起遠期的系統性風險和金融風險。

3、我國政府對地方政府融資平臺的規范逐步加強。

2008年金融危機后，國家為有效防范財政金融風險，加強了對地方政府融資平臺的管理，下發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]9號）。文件明確要求：一是抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，二是融資平臺公司進行清理規范，三是加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理。

2012年12月31日，財政部等四部委聯合下發《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（即業內所稱的463號文），此文件被稱為是一個收緊地方融資平臺的重磅政策，也是地方政府融資平臺自成立以來中央政府對其進行整頓最嚴厲的舉措。政策實施以來，對于進一步規范地方政府融資平臺發展，化解融資平臺風險，確實起到了積極的作用。同時，為了進一步化解地方融資平臺的債務風險，從2014年起中央政府積極實行地方債改革，從制度框架到操作規范，都體現市場化原則，既強調地方政府的償債責任，又有效化解地方政府的償債壓力。截止目前，共發放地方債1.7萬億元，有效緩解了地方政府債務壓力。

4、各省、市也積極采取有效措施，防范地方政府性債務風險。

隨著危機的不斷顯現，各省、市也在積極采取措施，正在逐步構建起政府融資平臺的風險防范體制框架。在加強政府性債務管理制度方面，要著力建立起政府性債務的“舉借、使用、償還”科學化管理制度，對政府性債務的發行、使用、償還進行統一管理。在融資平臺的政府性債務監督檢查、風險監控等方面工作，有的省、市增強了融資平臺政府性債務管理風險的防控制度建設，有的嘗試編制政府債務預算，有的對融資平臺舉借的政府性債務進行適時監控，對政府性債務風險進行分類管理，客觀劃分顯性負債和隱性負債、直接負債和或有負債，并科學評估債務風險，還有的嘗試建立償債準備金，進一步防范政府性債務的償還風險。

二、當前融資平臺遇到的主要問題

1、市場化水平低，營運創利能力不足。

目前各省市的融資平臺普遍由政府投資組成，行政化色彩非常濃，相對而言，市場化水平相對較低；加之，長期在政府庇佑下運作，受市場的沖擊和影響不大，因此在經營管理、營運創利等方面能力既先天不足，又缺乏后天的動力。

2、政府不再注資，資金來源面臨枯竭。

首先，自從2010年中央開始清理和規范地方融資平臺開始，地方政府不再注資，融資平臺的運營遇到了不小的壓力和困難，特別是資金鏈方面存在資金難以為繼的潛在困境。其次，因為中央政府限制了地方政府無法再為其提供土地、公共設施等作為抵押物，融資平臺的資本運作也更加困難。再次，地方政府融資平臺往往依賴于大規模的政府資助，當東風不再之時，就會面臨資金崩潰的危機。

3、面臨市場風險，發展前景不夠樂觀。

由于地方政府融資平臺缺乏市場化運作的經歷，在去行政化的過程中，需要與其他市場主體一起同臺競爭，難免會遭遇市場風險，面臨一些運營失敗、投資失敗等風險。而目前在投融資領域，受宏觀經濟運行環境的影響，投資收益將普遍下降，市場分化會日益加劇，市場風險與日俱增，業內人士對地方融資平臺的發展前景都不得不放棄樂觀傾向。

三、地方政府融資平臺風險防范的有關建議

1、加快推進去行政化，積極適應市場機制。

要積極適應當前政策環境，客觀研判地方政府融資平臺的發展方向，積極知識融資平臺的發展趨勢。加快推進地方政府融資平臺的去行政化，按照市場規則，構建起以市場為導向、以經濟效益為目標的運營機制。

2、加快政府性債務制度建設，構建保護機制。

制度建設是構建地方政府融資平臺風險防范的有效機制。為了進一步強化政府性債務管理，要積極推進多維度的地方政府性債務管理制度建設。大體包括以下三個層次：一是研究制定政府性債務管理制度總體框架，涵蓋政府性債務的舉借、使用、償還全程；二是科學管理地方政府融資行為，使地方政府性債務負擔控制在合理范圍內，并著力強化債務風險的適時監控；三是著力強化政府性債務管理制度的執行，真正做到“有章可依，有章必依”。

3、努力推進債務預算管理，確保債務風險化解。

中央政府多次提出，要切實加強地方政府性債務的管理，并計劃將地方政府債務收支納入財政預算管理，以預算的剛性來強化政府性債務風險的可防、可控，從根本上杜絕政府性債務資金借用多頭、使用混亂、損失浪費嚴重的狀況。也就是說，財政部門既要介入融資平臺對政府性債務資金的“事前、事中、事后”管理全程，又要兼顧存量債務與增量債務的監管。一句話，就要通過預算共編、資金申報和國庫集中支付等管理手段，有效控制政府性債務的“借——用——還”；同時，以債務預算的編制和支出監督，和政府性債務的績效管理，切實增強債務資金的使用效益。

4、拓寬融資渠道，創新政府融資模式。

創新是最好的生產力，在金融風險來臨之前，要以金融創新來改善地方政府融資平臺的經營管理狀況。可以嘗試推行融資模式創新，適當加大地方政府融資平臺的企業債券、中期票據方式融資額度，積極嘗試并探索PPP融資模式，用于城鄉基礎設施建設，降低融資平臺的風險。