地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范的思考

摘要 1994年財(cái)稅體制改革以后，地方政府受體制約束，財(cái)力增長(zhǎng)與財(cái)政支出需求出現(xiàn)較大逆差。為了滿足地方建設(shè)的需要，地方政府融資平臺(tái)日益發(fā)展壯大。近年來(lái)，由于融資平臺(tái)管理不夠科學(xué)，積累下一定的風(fēng)險(xiǎn)。自2012年后，中央政府開始嚴(yán)格規(guī)范各省市的政府融資平臺(tái)發(fā)展。2015年我國(guó)政府再一次加強(qiáng)了地方政府融資平臺(tái)的融資額度限制。本文在此背景之下，從加強(qiáng)內(nèi)部控制的角度，提出地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范的基本思路。

關(guān)鍵詞 融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)；防范；思考

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，為增加地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金，各省市普遍設(shè)立了融資平臺(tái)。但是隨著融資平臺(tái)的不斷擴(kuò)展，相應(yīng)地積累了不少風(fēng)險(xiǎn)。加上這幾年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨緊，一些省市的財(cái)政情況也日趨緊張，地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)也日益加劇。為此，積極化解融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而防范縱向的財(cái)政信用風(fēng)險(xiǎn)以及橫向的金融風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)良的狀態(tài)，需要我們深入思考。

一、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的基本情況

1、近年來(lái)地方政府融資平臺(tái)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

目前各省市的融資平臺(tái)發(fā)展自上世紀(jì)80年代初，成立以來(lái)為地方政府提供了充裕的發(fā)展資金，為各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的資金支持。1994年財(cái)稅體制改革以后，地方政府受體制約束，財(cái)力增長(zhǎng)與財(cái)政支出需求出現(xiàn)較大缺口。為了滿足地方建設(shè)的需要，地方政府融資平臺(tái)再度日益發(fā)展壯大。據(jù)國(guó)家審計(jì)署報(bào)告，至2013年6月末，地方政府債務(wù)總額為14萬(wàn)億，可見除了正常的財(cái)政資金投入之外，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面額外得到了大量資金支持。

2、在積極保障的同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)也積累了相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，由于融資平臺(tái)管理不夠科學(xué)，積累下一定的風(fēng)險(xiǎn)。2013年，為進(jìn)一步摸清地方政府融資情況，中央政府組織有關(guān)部門對(duì)地方政府的融資規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)一的調(diào)查分析。據(jù)國(guó)家審計(jì)署資料，截止2013年6月末地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)為43393.72億元。有的省市在統(tǒng)計(jì)當(dāng)中，受一些因素影響，還在一定程度上存在統(tǒng)計(jì)不全面、口徑不統(tǒng)一的情況。還有相當(dāng)?shù)氖　⑹薪鼛啄陚鶆?wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速與債務(wù)還貸壓力劇增的情況下，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增長(zhǎng)。總體上講，近年來(lái)地方政府融資平臺(tái)已積累了一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。如果不能加以規(guī)范，勢(shì)必引起遠(yuǎn)期的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

3、我國(guó)政府對(duì)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范逐步加強(qiáng)。

2008年金融危機(jī)后，國(guó)家為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)了對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理，下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]9號(hào)）。文件明確要求：一是抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，二是融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范，三是加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理。

2012年12月31日，財(cái)政部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（即業(yè)內(nèi)所稱的463號(hào)文），此文件被稱為是一個(gè)收緊地方融資平臺(tái)的重磅政策，也是地方政府融資平臺(tái)自成立以來(lái)中央政府對(duì)其進(jìn)行整頓最嚴(yán)厲的舉措。政策實(shí)施以來(lái)，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺(tái)發(fā)展，化解融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，確實(shí)起到了積極的作用。同時(shí)，為了進(jìn)一步化解地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從2014年起中央政府積極實(shí)行地方債改革，從制度框架到操作規(guī)范，都體現(xiàn)市場(chǎng)化原則，既強(qiáng)調(diào)地方政府的償債責(zé)任，又有效化解地方政府的償債壓力。截止目前，共發(fā)放地方債1.7萬(wàn)億元，有效緩解了地方政府債務(wù)壓力。

4、各省、市也積極采取有效措施，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著危機(jī)的不斷顯現(xiàn)，各省、市也在積極采取措施，正在逐步構(gòu)建起政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防范體制框架。在加強(qiáng)政府性債務(wù)管理制度方面，要著力建立起政府性債務(wù)的“舉借、使用、償還”科學(xué)化管理制度，對(duì)政府性債務(wù)的發(fā)行、使用、償還進(jìn)行統(tǒng)一管理。在融資平臺(tái)的政府性債務(wù)監(jiān)督檢查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等方面工作，有的省、市增強(qiáng)了融資平臺(tái)政府性債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的防控制度建設(shè)，有的嘗試編制政府債務(wù)預(yù)算，有的對(duì)融資平臺(tái)舉借的政府性債務(wù)進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控，對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理，客觀劃分顯性負(fù)債和隱性負(fù)債、直接負(fù)債和或有負(fù)債，并科學(xué)評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還有的嘗試建立償債準(zhǔn)備金，進(jìn)一步防范政府性債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)。

二、當(dāng)前融資平臺(tái)遇到的主要問題

1、市場(chǎng)化水平低，營(yíng)運(yùn)創(chuàng)利能力不足。

目前各省市的融資平臺(tái)普遍由政府投資組成，行政化色彩非常濃，相對(duì)而言，市場(chǎng)化水平相對(duì)較低；加之，長(zhǎng)期在政府庇佑下運(yùn)作，受市場(chǎng)的沖擊和影響不大，因此在經(jīng)營(yíng)管理、營(yíng)運(yùn)創(chuàng)利等方面能力既先天不足，又缺乏后天的動(dòng)力。

2、政府不再注資，資金來(lái)源面臨枯竭。

首先，自從2010年中央開始清理和規(guī)范地方融資平臺(tái)開始，地方政府不再注資，融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)遇到了不小的壓力和困難，特別是資金鏈方面存在資金難以為繼的潛在困境。其次，因?yàn)橹醒胝拗屏说胤秸疅o(wú)法再為其提供土地、公共設(shè)施等作為抵押物，融資平臺(tái)的資本運(yùn)作也更加困難。再次，地方政府融資平臺(tái)往往依賴于大規(guī)模的政府資助，當(dāng)東風(fēng)不再之時(shí)，就會(huì)面臨資金崩潰的危機(jī)。

3、面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展前景不夠樂觀。

由于地方政府融資平臺(tái)缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作的經(jīng)歷，在去行政化的過程中，需要與其他市場(chǎng)主體一起同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，難免會(huì)遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，面臨一些運(yùn)營(yíng)失敗、投資失敗等風(fēng)險(xiǎn)。而目前在投融資領(lǐng)域，受宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的影響，投資收益將普遍下降，市場(chǎng)分化會(huì)日益加劇，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，業(yè)內(nèi)人士對(duì)地方融資平臺(tái)的發(fā)展前景都不得不放棄樂觀傾向。

三、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范的有關(guān)建議

1、加快推進(jìn)去行政化，積極適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制。

要積極適應(yīng)當(dāng)前政策環(huán)境，客觀研判地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展方向，積極知識(shí)融資平臺(tái)的發(fā)展趨勢(shì)。加快推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)的去行政化，按照市場(chǎng)規(guī)則，構(gòu)建起以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

2、加快政府性債務(wù)制度建設(shè)，構(gòu)建保護(hù)機(jī)制。

制度建設(shè)是構(gòu)建地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范的有效機(jī)制。為了進(jìn)一步強(qiáng)化政府性債務(wù)管理，要積極推進(jìn)多維度的地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)。大體包括以下三個(gè)層次：一是研究制定政府性債務(wù)管理制度總體框架，涵蓋政府性債務(wù)的舉借、使用、償還全程；二是科學(xué)管理地方政府融資行為，使地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)控制在合理范圍內(nèi)，并著力強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的適時(shí)監(jiān)控；三是著力強(qiáng)化政府性債務(wù)管理制度的執(zhí)行，真正做到“有章可依，有章必依”。

3、努力推進(jìn)債務(wù)預(yù)算管理，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。

中央政府多次提出，要切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管理，并計(jì)劃將地方政府債務(wù)收支納入財(cái)政預(yù)算管理，以預(yù)算的剛性來(lái)強(qiáng)化政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可防、可控，從根本上杜絕政府性債務(wù)資金借用多頭、使用混亂、損失浪費(fèi)嚴(yán)重的狀況。也就是說(shuō)，財(cái)政部門既要介入融資平臺(tái)對(duì)政府性債務(wù)資金的“事前、事中、事后”管理全程，又要兼顧存量債務(wù)與增量債務(wù)的監(jiān)管。一句話，就要通過預(yù)算共編、資金申報(bào)和國(guó)庫(kù)集中支付等管理手段，有效控制政府性債務(wù)的“借——用——還”；同時(shí)，以債務(wù)預(yù)算的編制和支出監(jiān)督，和政府性債務(wù)的績(jī)效管理，切實(shí)增強(qiáng)債務(wù)資金的使用效益。

4、拓寬融資渠道，創(chuàng)新政府融資模式。

創(chuàng)新是最好的生產(chǎn)力，在金融風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之前，要以金融創(chuàng)新來(lái)改善地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理狀況。可以嘗試推行融資模式創(chuàng)新，適當(dāng)加大地方政府融資平臺(tái)的企業(yè)債券、中期票據(jù)方式融資額度，積極嘗試并探索PPP融資模式，用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。