公共政策制定過程中的公民網絡參與困境研究

[摘 要] 信息技術的發展，為公共政策制定的參與提供了新的途徑，以網絡為媒介的公共政策參與方式發揮著重要的影響作用。本文通過分析公民網絡參與對公共政策的影響，并從參與主體，網絡法律制度和政府三個角度分析公民在網絡參與公共制定過程中的困境，并提出解決公民網絡參與困境的對策。

[關鍵詞]公共政策；網絡參與；困境；對策

2017年1月交通運輸部關于《機動車駕駛員培訓管理規定》，食品藥品監管總局關于《網絡餐飲服務監督管理辦法（征求意見稿）》，國務院法制辦關于《中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案征求意見稿）》，國家發展改革委關于《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法（征求意見稿）》等向社會公開征求意見。在其規定的時間內公眾可通過中國政府法制信息網，相關的部門網站，電子郵箱等形式提出反饋意見。 政府的網絡問政于民的做法能夠為公民提供便捷快速的方式參與到公共政策的制定過程中，公民的網絡參與能夠打破層級體制的壁壘，對公共政策制定產生了深刻的影響。

1 公民網絡參與對公共政策制定的影響

1.1 提供便捷快速參與渠道，打破公共政策參與層級壁壘

傳統的公共政策參與方式，主要是向金字塔形的機構體制層層反映給最終部門。只要其中的某個部門轉達中斷，其民意就無法順利上達，因此其耗時比較長，且存在溝通過程中的信息滯后和信息鏈斷裂等問題。而通過網絡形式，其可以突破地域和層級壁壘，快速的通過網絡直接到相關的部門網站進行意見的反饋。此外，網絡能夠擴大公共政策的參與主體。傳統的公共政策參與者主要是相關行業的精英和政府部門人員，還有一些人民代表組成。但是網絡形式讓更多的民眾都有參與和發言的機會。只要擁有網絡條件，能夠上網，就可以表達自己的利益訴求。隨著網絡的普及，更多的人可以利用手機上網瀏覽時政新聞，參與政策討論，網絡為公民的政策參與提供更便利更快速的政策參與渠道。

1.2 推動政府電子政務的發展，提高政府決策的民主性

人們可以通過政府網站，微博，網絡論壇等形式參與到政策的制定中來。根據CNNIC發布第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，三成網民使用線上政務辦事，互聯網推動服務型政府建設及信息公開，截至2016年12月，我國包括支付寶/微信城市服務，政府微信公眾號、網站、微博、手機端應用等在內的在線政務服務用戶規模達到2.39億，占總體網民的32.7%。 由以不難看出政府在大力的推行電子政務，細化各政務服務平臺的互聯互通及服務的內容，大幅提升政務服務智慧化水平。各級政府及機構加快“兩微一端”線上布局，推動互聯網政務信息公開向移動、即時、透明的方向發展。 在電子政務網站建設方面。2016年，中國大陸共有31個省、自治區、直轄市開通政務微博和政務頭條號，包括政府、公安、團委、交通、司法等垂直部門。 政府多渠道的建設政務網站，推動政府的電子政府發展，加快信息公開的建設，可以讓公眾更多的了解政策的動向，更好的參與政策的制定，有利于將碎片的信息匯集到政務網站，有利于政府聽取民意，更好的制定政策，提高決策的民主性。

1.3 整合碎片化的海量信息，反映公眾的利益訴求

每一個個體都是一個信息的傳送體，受地域的空間限制，在制定政策時，借助于傳統的人工手段無法將碎片化的信息進行完整的收集，高效的整合利用。在信息化時代，借助于網絡平臺，每一個個體的建議和看法等都可以通過網絡得到更自由的話語權，充分表達自己的意愿，更深層次的參與公共政策。通過信息技術，能夠將每一個個體的信息快速的進行傳送和海量信息的處理，找出人們最普遍關心的問題和共同的建議等。網絡將碎片化的公民信息進行有效的進行整合，進而更能反映人們的利益訴求，制定出更科學的政策。

2 公共政策制定過程中的網絡公民參與的困境

2.1 參與主體的非代表性

我國的網民數量不斷增多，但是總體上，我國的城鄉網民分布和地區分布還不是很均衡，現行參與的公共政策的網絡參與者不能夠全權代表民意。第一，從城鄉網民結構看。截至2016年12月，我國農村網民占比為27.4%，規模為2.01億，城鎮網民占比72.6%，規模為5.31億。在各省份的互聯網普及率方面，受地區的經濟發展水平影響較大，互聯網的普及率排名較靠前的省份主要是集中在華東地區，而西南地區的互聯網普及率比較靠后，因此互聯網的網民地區分布不均衡。

第二，從網民的構成職業來看，學生是最大的網民主體。截止2016年12月，學生群體占比為25.0%。而農村的網民比例較低，農村外出務工人員占比為1.8%。期間相差23.2%。綜上無論是從城鄉網民結構，地區發展還是個體職業的分布都能從側面反映我國的網絡參與的主體不均衡，網絡參與的主體無法代表民意。

2.2 公民網絡參與的非規范性與非理性參與

目前，我國的關于網絡管理的制度和法律法規的不健全，對公民網絡參與也缺乏統一的規定管理。此外，各政府的電子政務網站缺乏一個統一的規范管理標準和網絡參與行為的監控體系。因此在公民網絡參與的過程中不能實行準確性的規范管理。同時，隨著新媒體的快速傳播，人們對于政府的在一些方面的治理能力也存在著一些不滿的情緒，在某種程度上影響著網民的主觀判斷，在加上網絡具有開放性，隱匿性和虛擬性等特點。在公民參與政策的制定過程中，缺少正確的引導和規范，往往帶有偏激的行為，在去中心化的網絡組織結構中參與公共政策的制定過程中具有非理性的行為，易造成無序的政策參與。

2.3 信息處理能力偏低，信息壁壘體制障礙

信息化時代是信息爆炸的時代，但也產生信息壁壘。一方面，部門之間的信息壁壘使信息傳遞不及時，資源共享受阻，讓手中掌握著大量信息資源的政府在海量的信息面前，有時候不能夠真正的把有價值的信息從繁雜的信息庫分辨出來，無法正確的對碎片化的信息進行有效提取。很多的數據沒有得到及時的處理和使用，降低了信息的質量。另一方面，政府與公民之間的信息壁壘，阻礙了公眾對政策資源的獲取。公眾對于很多的相關政策信息的了解是不全面，非系統性的。因此在參與政策的制定過程中，無法全面的，系統的做出判斷。

3 解決公共政策制定過程中的公民網絡參與困境的對策

3.1 完善網絡法律制度，規范網絡參與

建立健全的網絡參與法律法規，規范政策網絡參與機制，監督機制和反饋機制。目前實行的《網絡安全法》對網絡參與的權利與義務沒有明確的法律規定，網絡參與沒有規范的法律保障。在網絡參與的過程中，也缺乏政府的正確引導，因此很容易造成無序的政策參與。完善相關法律，建立網絡參與的規范參與制度，健全網絡民意的收集、甄別、反饋機制，能夠減少公民非理性的參與，規范網絡參與。

3.2 打破信息壁壘，加快信息化建設

要打破地區之間的信息壁壘，首先要打破政府部門之間的部門利益障礙，加快政府政務網站的信息化發展，打破部門之間的信息保護壁壘，實現部門之間的信息資源的共享。其次，要消除政府政務與公民之間的信息壁壘，消除不對稱的信息。多渠道加強政府與公眾的溝通和交流，及時解答公眾的政策疑問和回應公眾的政策網絡參與。加強政務公開透明，讓公眾了解政策的相關方面，正確引導公眾的理性參與。

3.3 加強網民網絡道德倫理的教育

公民在網絡參與的過程中，對于海量的信息無法做到準確的辨識，很容易在網絡中受到他人的影響，從而在政策的參與過程中做出一些違背道德的語言和行為。因此要加強網絡的道德倫理宣傳，提高網民的網絡道德。一方面，要加強網絡道德的普及，讓公眾能夠辨識網絡的虛假信息，讓公眾能有基本的獨立思考能力。另一方面，要加強對社會道德倫理教育。

隨著電子政務的發展，網絡也將成為公民參與政策的重要方式。網絡參與對公眾參與政策制定，提高政策的民主性有著推動作用，因此，解決網絡參與的困境，合理的規范的正確的引導公眾理性的通過網絡參與到政策的制定中，有利于政策制定的科學化和社會民主的發展。

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[7]第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》.

作者簡介：

覃藺蔚，出生年月：1989年12月，性別：女，壯族，廣西百色市田陽縣，四川大學，在讀研究生，研究方向電子政務與城市管理。