農村土地收益保證貸款的風險考量和應對措施

[摘 要] 利用農村土地收益融資，是解決當前農村經濟發展過程中貸款難、擔保難的新舉措，重新盤活了農村土地，使其高效利用，收益增高。但在農地流轉收益保證貸款的實施過程中，存在著法律法規空缺、產權界定不明確、土地價值評估難度大、抵押品變現困難等實施風險，只有采取措施應對這些風險，才能使農地收益保證貸款的項目順利進行下去。

[關鍵詞]農村土地收益； 融資； 風險； 對策

現代化的農村經濟是中國農業長足發展的方向，也是當今經濟趨勢下農業發展的必然要求，金融問題又是農村經濟現代化的難點和突破點，如何把經濟發展和金融相結合，“擔保”則是必不可缺的連接點，因此，加強融資擔保是推動農村金融創新的重要環節。吉林作為中國的農業大省，于2012年開展的金融革命——“農村土地收益擔保貸款”，有效的將農村土地產權和農民貸款擔保相結合，推動了農村和農業的新發展。

1 農村土地收益保證貸款的基本情況

1.1 土地收益保證貸款的提出

在中國經濟飛速發展的驅動下，大量勞動力撤出農村，向中東部地區轉移，致使農村出現“地多人少”的發展困境，很大程度上限制了土地作用的發揮和土地收益的保證，由此看來，規范土地的合理流轉，把農地流轉權利資產化，將有利于保護農民的土地權益，提高農業收益。為此，吉林省于2012年6月響應了強化金融服務“三農”發展的指導意見，制定了《吉林省土地流轉收益保證貸款試點暫行辦法》。同時，在梨樹縣設立物權融資農業發展公司和梨樹縣物權融抵（質）押登記托管交易中心，[1]對農民貸款提供服務和保證，切實保障農地收益保證貸款試點工作的順利進行。

1.2 土地收益保證貸款的融資模式

2 土地收益保證貸款的依據

2.1 理論依據

土地收益保證貸款的理論依據源于地租理論。[2]根據該理論，土地是可以持續利用的不動產，土地的所在位置和相對數量決定了它的價格，且由于土地資源的稀缺性和難以再生性，土地價格會不斷地上漲。理論上，土地未來的收益是持續且不斷增值的。該種特點就為農村土地收益保證貸款項目的實施奠定了基礎。

2.2 法律依據

對于土地承包經營權的權屬劃分，學界存在“債權說”和“物權說”兩種觀點。根據多層權利客體的理論，土地承包經營權與經營權的客體分別為農用地和土地承包經營權，符合“一物一權”原則，可以同時成立而并不沖突。[3]但是農村土地的承包經營權只有有效流轉，才能保證其債權性的流轉所得融資。由此，我國《物權法》第一百二十八條規定，“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”《農村土地承包法》第三十二條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”

2.3 融資方式

土地流轉收益保證貸款，是在不改變土地所有權歸集體所有、保證土地農業用途的前提下，以土地預期收益作為還款根本保證的融資模式。即農戶將一定期限的土地收益承包權轉讓物權融資公司，將土地流轉合同在當地農經站進行登記備案，在物權融資公司提供連帶保證的前提下，與銀行簽訂貸款合同，從而實現融資目的。

2.4 操作流程

土地收益保證貸款的具體操作流程是：申請貸款的農戶將土地承包經營權轉讓給物權融資公司，該公司以貸款擔保人的身份，向銀行出具保證函，對農戶的借款承擔連帶責任。農民如期歸還貸款后，土地流轉合同自動解除。若否，物權融資公司將按合同約定另行轉包土地經營權，轉包收益抵充銀行貸款，轉包的承包期屆滿之后，土地承包經營權再退還給原承包人。

3 農村土地收益保證貸款的風險考量

近幾年來，為擴大農村抵押擔保范圍，支持農村土地加速流轉和規模化生產經營以提高效率，政府通過建立激勵機制，對土地承包經營權抵押貸款金額、期限、利率、抵押土地價值評估等均不做要求。在這種激勵下，盡管我國農村土地承包經營權融資規模呈逐年上升趨勢，在抵押物登記、價值評估、風險分擔等環節取得了突破，但是在實施過程中也存在一些障礙和潛在風險，主要包括信用風險、法律政策風險、評估風險、擔保風險等。

3.1 信用風險

農村土地經營權抵押融資的信用風險主要表現在以下方面：

一是在發放貸款過程中，對貸款人的信用資質審查不嚴格，沒有完全按照現有的貸款人資信審查流程嚴格審查貸款人的個人用與還貸能力，而是以政府提供的擔保為準。導致這一關鍵環節作用削減，增加了信用風險。二是貸款人的財務狀況不透明，使得金融機構難以對貸款人的還貸能力作出準確判斷，增加了信用風險。三是農地經營權抵押存在抵押品變現的風險，如若農民經營虧損或失敗，金融機構依合同約定處置抵押農地時，只能通過經營權的再流轉進行變現以償還貸款。但是，當前我國土地產權流轉交易市場的不完善現狀使得銀行在進行抵押權變現時處于流轉對象難以尋找、經營主體難以匹配的困難境地，在增加處置抵押物成本的同時，也增加了銀行的風險，挫傷了金融機構參與土地經營權抵押的積極性。

3.2 法律風險

我國現行法律關于土地承包經營權的規定局限性較為明顯，例如《農村土地承包法》只規定了采用招標、拍賣等方式可以對農村的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地進行依法轉讓、出租、入股、抵押，對家庭承包的土地并未規定。但是，《擔保法》第三十七條第二款直接規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得納入抵押的財產范圍。[4]可見，農地流轉收益保證貸款的政策實施受到現行法律的部分制約。

3.3 評估風險

土地經營權的價值評估決定了貸款人可得的抵押融資額度。但是，受土地經營權的權屬關系的影響，建立一套統一的價值評估體系以及如何操作實施都十分困難，主要在于： 一是由于農地經營權的價值波動大的特點，不同地理位置、地形條件、氣候差異等自然條件甚至地上農作物種植種類的不同，都會致使價值的差異極大，經營過程中可能出現的自然災害、病蟲氣候等難以預估的因素也會影響土地價值評估的科學性和合理性。二是土地經營權的集中程度影響其價值評估的風險。個體家庭擁有的土地少，評估成本和預期收益計算較為簡易，評估風險可控性強；集中程度高的“連片式”經營權融資規模大，雖更符合銀行支持貸款的條件，但在該種流轉方式下，租金的支付方式、期限、土地的計劃收益由于難以預測的因素，致使受損規模的相對增大，以及此時可能出現的借款人違約的風險都會使得流轉土地經營權的價值降低，經營權的價值評估難度加大。三是土地收益保證貸款設計中要求土地收益流轉價值由縣域農經站、農業站、林業站、金融網點業務人員等組成的物權收益評估小組完成，相較與一般的價值評估，土地經營權評估表現出公益性強、收益低的特征，加之土地承包經營權的價值主要與土地面積、使用年限和地理位置等因素有關，要準確評估抵押物的價值，需要有專業的估價機構、成熟的估價方法與專業的估價師，此種要求造成評估機構和人員的緊俏和缺乏，聘用資質欠佳或不符規定的估價機構所會增加土地流轉經營權的價值評估。

3.4 擔保風險

物權融資公司作為連接農戶和銀行之間的紐帶，緩解了銀行和借款者之間信息不對稱所造成的選擇困難和道德風險問題，降低了貸款的風險，但是農業發展公司大多數為國有獨資企業，發展壯大過程中對國家資本的依賴程度較高，政策的變化起伏對之有決定性的影響，從而也說明其擔保能力不穩定，在農戶不能按時償還貸款的情況下，如果物權融資公司現金流不足，則易形成擔保風險。

4 農村土地收益保證貸款風險的應對措施

4.1 提高抵御信用風險的能力

4.1.1 加快明晰農村土地產權

“三權分置”下的土地經營權的性質為何，是物權還是其他的權利，例如債權？則隨著土地流轉方式的不同而不同。但是，若土地經營權被認定為一種債權時，其效力就較弱、主要表現在占有的期限可能較短且具有不確定性。因此，為鼓勵和促進農地經營者對土地進行長期投資和規模經營，則應當推進土地經營權的物權化。在物權化的情況下，農地經營權人對農戶承包土地享有繼受間接占有、自主有償使用及在承包方同意下的再流轉權等權利。[5]

4.1.2 健全農村承包土地經營權流轉交易平臺

對于交易平臺而言，有利于農場土地流轉交易雙方發現資源、傳遞交易信息、減少交易費用、提高不良資產處置效率。因此，需要盡快建立、健全農村承包土地經營權流轉交易平臺，并實施分級分層建設，為農村承包土地經營權抵押貸款供需雙方提供更加詳盡和更加全面的信息咨詢、法律援助、資產評估、合同備案、抵押物處置等服務。

4.2 建立健全相關法律

為保障“三權分置”下的承包權與經營權權能分明、功效顯著，我們需要做到以下幾點：第一，修改《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律，明確承包權和經營權的權能邊界，如承包地位維持權、經營權分離時的對價請求權、土地征收補償獲取權、監督流轉土地使用權、到期收回承包地、再次轉包權、繼承權、有償退出權等。[6]規定當事人在占有、使用、收益和處分“三權”時的行為準則及不符規范行使時應承擔的責任，對土地承包權與經營權的取得方式、權利內容、行使條件、保護及滅失進行細致設定。第二，制定專門的法律規制土地經營權的性質、權能，確權和登記方式，適格經營者的權益內容，抵押、流轉、價值評估、處置、監管等當前土地流轉收益保證貸款實施過程中至關重要但制度模糊的方面。

4.3 建立科學價值評估機制

建立更加科學的農地承包經營權價值評估體系。農地承包經營權的價值高低直接決定了農戶獲得貸款金額多少，因而抵押物評估方式及過程是否合理對銀行和農戶都至關重要。政府部門應根據抵押物價值評估的目的，完善評估主體和評估方法。評估主體可以是金融機構本身、符合標準的第三方評估機構，也可以由借貸雙方自行協商。在綜合考慮農村土地所在區域、等級、農業投入、農作物收益等因素的情況下，建立合理的評估體系，定期公布土地統一年產值，為合理確定抵押物價值、進一步規范評估行為打好基礎。

4.4 政策保障先行

加強金融、財稅政策保障，對試點地區試行特殊的金融政策，在金融產品、金融機構等方面進行創新，擴大農參保范圍、建立中央地方政府為一體的財政補貼機制及稅費減免機制。[7]具體而言，在“土地收益保證貸款”的試點和試驗階段，相關部門要大力支持，建立全方位、多層次的風險分擔和補償機制。增加融資公司注冊資本金，提高其擔保能力，減少試點金融機構的相關信貸風險。

參考文獻：

[1]沙龍云.關于土“地流轉收益保證貸款”工作的思考——以吉林省為例[J].農村金融研究，2013.（2）：44-46.

[2]張文匯.土地收益保證貸款融資模式[J].區域金融，2104（8）：75-77.

[3]張克俊.農村土地“三權分置”制度的實施難題與破解路徑[J].中州學刊，2016（11）：39-44.

[4]王力，楊利峰，王子松.農村土地收益保證貸款市場化思考[J].農村金融，2016（12）.105-107.

[5]呂慶明，陳 捷.農村土地承包經營權收益擔保融資問題研究——以吉林省直補資金擔保貸款和土地收益保證貸款為例[J].吉林金融研究，2013（11）：11-17.

[6]張克俊.農村土地“三權分置”制度的實施難題與破解路徑[J].中州學刊，2016（11）：39-44.

[7]中國人民銀行百色市中心支行課題組.農村承包土地經營權抵押貸款試點：問題與對策——以廣西為例[J].農村金融，2016（11）.80-85.

作者簡介：

吳真，1993-4，女，漢族，甘肅省永登縣人，甘肅政法學院民商經濟法學院研究生在讀，研究方向經濟法學。