關于加強政府部門PPP模式采購管理的幾點思考

[摘 要] 當前，PPP模式采購在各地風生水起，但由于PPP模式在我國尚屬新鮮事物，與我國傳統采購模式具有一定差異，現階段的運行不可避免的存在一些問題。文章從PPP模式的概念入手，客觀分析了PPP模式在中國的現狀與前景，并將PPP模式具有的特征與所存在問題相結合，由此提出了改進意見。

[關鍵詞]PPP模式；政府采購； 社會資本

1 PPP模式在中國現狀

1.1 什么是PPP模式

PPP模式即為政府和社會資本合作模式（public-private partnership），是指政府在采購環節中引入具有投資運營能力的社會資本，雙方通過平等協商的合同明確責權關系，由社會資本承擔項目的設計、建設、運營、維護，為社會提供公共服務，提高社會效益。PPP模式起源于18世紀歐洲的收費公路建設計劃，于上世紀70年代開始在西方發達國家廣泛運用并取得成功。最初PPP模式的采用主要是由于政府在經濟蕭條時期財政緊張，為了更好的緩解財政壓力才不得已引入社會資本參與公共建設，而后的廣泛運用充分發揮了社會資本的活力，較傳統的政府采購模式表現出了更強的活力。

1.2 PPP模式在中國發展現狀及展望

PPP模式最早引入我國是1984年在深圳市的廣深沙角B電廠項目，學習應用了土耳其在阿克伊核電廠項目的建設經驗。其中暴露了我國當時相關法律制度的空缺以及與國際資本合作經驗的欠缺等問題，但是PPP模式的優越性得到了充分展現。隨后，各項制度的陸續完善和一大批試點項目的建成都反映了PPP模式在我國逐步走向成熟。

根據黨的十八屆三中全會精神關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的相關表述，財政部與2013年底開始了全面推介PPP模式的工作，并于2015年聯合發改委成立了PPP模式推介平臺，同時期PPP模式也受到了各級地方政府的追捧，逐步在我國基礎設施和公共服務領域扮演著越來越重要的作用。

1.3 PPP模式與傳統模式的區別

PPP模式并不是單純的政府融資模式，更不是簡單的公共項目外包，而是政府與社會資本的深度化合作，并不僅僅局限于資金的多樣性上，而是體現在以下三個方面：（1）政府角色位置變換：在傳統采購模式中，政府是公共采購的投資者和具體執行者，而在PPP模式中，政府更傾向于項目的推介者和策劃者；（2）采購對象更加寬泛：在傳統政府采購中采購的對象多為具體的貨物或工程，而在PPP模式中，則涵蓋了從貨物、工程項目到后續運營和服務等方面；（3）合同訂立時效更長：相較于傳統政府采購一般周期多為幾個月到一兩年，PPP模式的采購周期多為十年以上的長期合同。

2 PPP模式的主要特征和現階段問題

2.1 PPP模式的主要特征

PPP模式主要具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP的首要特征。合作伙伴關系真實存在并非一定是由政府購買商品和服務給予的授權、征收稅費和收取罰款這些處理表明。能夠形成伙伴關系，項目目標必須達成一致。而在PPP模式當中，政府部門與民營部門的伙伴關系較之其他關系不同之處，恰恰就在于項目目標統一上面，即消耗最少的資源實現最多最好的產品或服務供給。除此之外，為了維護這種伙伴關系的長久，促進其發展，還需要這種關系真正像伙伴一樣考慮彼此的實際問題，這就衍生了PPP模式的另外兩個顯著特征，即利益共享和風險分擔。

談及利益共享，需要明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單的分享利潤，公共部門還需要控制民營部門可能存在的高額利潤，不允許私營部門在項目執行過程當中形成超額利潤。原因在于，任何PPP項目都不以利潤最大化作為目的，而是帶有一定的公益性。若私營部門在其中形成超額利潤，則必然會引起社會公眾的不滿，甚至還可能引起社會混亂。所以，PPP的利益共享，除了指共享其成果的社會效應，還包括使作為參與者的非公共部門方取得相對合理的投資回報。

PPP的第三大特征是風險共擔，這是除利益共享外伙伴關系的另一個基礎。沒有人喜歡風險，即使是最具有冒險精神的人也不過是千方百計尋得規避風險的方法。如果風險只有一方承擔，是不可能形成健康、持久的伙伴關系的。而且筆者認為，這種風險還是公共部門所承擔的風險居多，讓對方承擔的風險盡可能減少。例如在一個項目當中，其運營結果達不到預期的收益，公共部門則可以對其提供合理補貼，與此同時，私營部門則可以承擔具體的管理職責。這樣，雙方都承擔了自己相對有優勢領域的風險，達到有效規避風險的目的。

2.2 現階段PPP模式的主要問題

PPP模式在我國的廣泛運用對于充分發揮社會資本，提高公共投資效益有著積極的作用，隨著PPP模式在我國各級政府的全面鋪開和相關項目的經驗，也暴露出了一些問題，主要表現在如下幾個方面：

2.2.1 地方政府存在重“融資”輕“管理”，對PPP模式理解不深的現象：PPP模式受到各級政府的追捧的一個重要原因是社會資本的引入有力的緩解了各級政府的債務危機，使得“少錢辦大事”成為一種可能，部分地方政府將其作為“融資”和緩解財政壓力的工具，不利于發揮社會資本的主動作用；

2.2.2 準入-退出機制有待完善，PPP模式所涉及的項目一般而言是規模、金額較大以及周期較長的大型工程項目，對于參與的社會資本有較高的要求。PPP模式性質所決定其多為涉及國計民生的公共投資、服務。因此在鼓勵社會資本積極參與的同時，也應當加強社會資本及相關參與力量的準入-退出機制，從源頭處加強機制管理，從邊界處加強風險管控，真正起到監督各方保證效益的作用；

2.2.3現階段社會資本投資局限性大，介入領域有限：PPP模式涵蓋面廣，但主要工程主要是由于合同周期多為10年以上，需要有穩定的資金鏈以及成熟的管理經驗，同時也存在著回報效益有限的現狀以及各項隱性支出增加的可能。從政府的角度講，各級財政支出有限但是基礎設施及各項配套措施仍有較大缺口，因此存在較大的社會資本介入“剛需”，但是許多領域諸如基礎教育、醫療衛生等方面由于回報率低，回報周期長而無人問津；

2.2.4部分政府人員不合市場規律，基金資本存在投機心理：PPP模式中合同的訂立和執行是整個流程的核心，部分政府工作人員沒有即使轉變想法，受到傳統政府采購模式的影響較深。對于合同的訂立存在“走過場”的情況，同時存在以行政手段干預正常經濟活動的情況，不利于營造良好的投資合作氛圍，提高各級政府的信譽度?；鹳Y本作為參與PPP模式的主力，存在利用政府補貼讓利和預期回報來獲取短期利益，不利于項目的真正發展運行。

3 改進PPP模式的管理意見

3.1 完善市場準入-退出機制，推介示范項目經驗：

為了更好的加強市場監督，發揮政策的積極引導作用，應當進一步完善PPP模式社會資本的準入-退出機制，根據項目的類型規模，設立合適的準入規模，確保更多的有良好資本運營能力和管理經驗的社會資本參與到公共項目投資中來。同時加強市場退出機制，避免短期投機資本制造不利于社會公共項目的“資本泡沫”損害基礎建設。同時聯合各部委，各級政府建立信息庫，推介示范項目經驗，設立市場“黑名單”。

3.2 加強政府工作人員教育引導，杜絕內部腐敗遏制尋租空間：

對于PPP模式的推廣，更應當加強相關政府工作人員的教育引導，不能以舊思想來迎接新事物，要把及時握住PPP模式的特點。加強政府內部監管，采取分割管理，敏感事項決策公開等形式，杜絕以PPP模式招標等過程的內部腐敗，以嚴格的監管遏制隨各種尋租行為的滲透。只有保證各級政府的信譽，營造良好市場氛圍才能長遠的給以市場信心，鼓勵符合條件的社會資本高效、規范、透明、科學的進入市場，形成政府部門、社會資本、社會公眾的“三贏”局面，實現PPP市場的良好持續發展。

3.3 突出政策引導，改變政策補貼方式，突出經營轉讓：

為了更好地將社會資本引入到真正的基礎建設缺口中，尋求社會資本和政府建設及公共利益的多贏，國家應當加強政策引導。有關部門應當出臺相關規定，鼓勵社會資本到社會亟待發展的領域，充分發揮政府的政策引導和社會資本的活力。同時為了進一步避免社會資本短期投機以及相應的“融資”化，應當改變政策扶持方向，由過分突出政策補貼、貼息，向生產經營及后續的開發相結合，給予社會資本以充分的發揮空間，弱化政府“一言堂”的行為，各級政府要做好規定的“守夜人”。通過將社會資本更多的引入后續過程，進一步發揮社會資本的活力，帶動公共建設進入新局面。

4 結束語

PPP采購模式作為一種新興的采購模式，相較于傳統的政府采購模式從流程、范圍到內容和合同的實施都有著較大的不同。利用PPP模式可以更好地發揮社會資本，實現政府部門、社會資本與公共利益的多贏，同時伴隨著PPP模式而來的不僅有部分制度的不完善、相關經驗的欠缺和執行者觀念的偏差，以及可能存在的腐敗。通過完善市場準入-退出機制，提高從業人員素質建設以及改變政策引導模式，能夠更好地改善管理現狀，提高公共投資效益。

參考文獻：

[1]顏鋒.PPP模式采購與傳統模式政府采購的差異比較[J].招標采購管理，2016（8）.

[2]艾冰，陸小成.政府工程采購PPP融資的模式比較及風險防范[J].求索，2008（4）.

作者簡介：

崔登峰，（1994--11）， 男，漢族，山西省太原市，軍事經濟學院軍隊財務系；

楊睿，（1994--9），男，漢族，重慶市永川區，軍事經濟學院軍隊財務系；

徐美多，（1994--9），女，漢族，黑龍江省佳木斯市，軍事經濟學院軍隊財務系。