完善國有資產管理體制的工作構想

趙旭凌

摘 要 長期以來，關于國有資產管理問題始終困擾著國企改革。在現行國有資產管理體制下，部分國有企業因對體制的解析不透、執行不力等因素影響，經營效益仍未得到顯著改觀，致使大量國有資產流失。因此，國有資產使用效率能否實現有效提升，其關鍵即在于能否落實現行管理體制改革，切實執行政策措施，最大限度盤活國有資產存量。鑒于此，本文通過對當前國有資產管理體制不足之處的分析，提出了相應完善建議，以期對國企國有資產管理體制的健全提供有益參考。

關鍵詞 國有企業改革 國有資產管理 資產法制化 內控風險

一、引言

隨著我國經濟的高速發展，國有企業改革早已被列入政府年度計劃，在對其改革項目中，國有資產流失問題是其重點之一。基于國有企業當前存在各種各樣的現實問題，故而造成國有資產流失的形式也是多樣的，都在不同程度上對社會經濟的發展有著嚴重的影響，亟待予以完善。

二、當前國有資產管理體制的不足之處

（1）資產結構不完整。首先，政府既是國有資產的所有者，也是其實際支配者，而國企或事業單位既是國有資產的實際使用者，又是其經營者；從獨立支配權來看，前者較大，而后者并無。其次，政府所履行的職能是“雙重”的，是社會公共管理權和國有資產管理權的集合，既是國有資產所有者，又是社會經濟的管理者，因此對其準確定位較難，且難以規范兩種權力的行使，這是造成管理混亂的根本原因。再者，國家劃撥國有資產管理權限給企業，既侵害國有資產產權，又致使其產權結構無法確定，這是地方政府或國企機會主義產生的本質根源。此外，政府在履行國有資產管理職能時，對國企提出一些非經濟性目標，將部分政府職能“轉嫁”，而國有資產管理過程中，政府的越級管理行為，也影響國有資產管理體制改革，致使無法達成資產管理目標。

（2）法律制度不健全。法律制度缺陷是現行國有資產管理體制缺陷的主要問題之一，而現行國有資產管理法律體系不健全的主要表現為范圍以及方向并不明確。具體地說，我國在國有資產管理方面并沒有制定專門的法律，僅僅是在部分相關法規中分散性的提到國有資產管理，諸如《公司法》《物權法》《證券法》等。上述法律對國有資產管理的規范以及所闡述的調整范圍都不統一，導致對國有資產的管理效能長期停滯不前。其次，目前，我國所出臺的同國有資產管理相關的一些條例或政策也是極為分散，而且對現有經營性抑或非經營性國有資產管理的規定都多為原則性規定，特別是鮮少看到轉化非經營性國有資產為經營性國有資產的相關條款。

（3）創新意識不齊備。客觀而論，國有資產管理機構及其相關部門普遍缺乏對國有資產的清晰認識，致使管理目標并不明確。其具體表現為：一是不重視國有資產監管。管理者往往多重視有形資產而輕無形資產；重國有資產使用而輕其監管，致使其大量閑置、損毀、流失，國有資產使用率大降，更枉論保值增值。二是對市場經濟背景下的國有資產認識不足。在市場經濟環境下，部分國有資產管理部門故步自封，乏于創新，思維局限，鮮少在國有資產監管中運用先進資產管理理念，致使國有資產規模、結構、效率和質量都日趨下降。

（4）機構設置不獨立。我國設有專門的“國有資產管理委員會”（下文簡稱“國資委”），地方政府也設有“國有資產管理局”，但它們都從屬于國家財政部，其職能權力并不獨立，由此反而對國有資產的管理形成了一種束縛和制約。現實中的國企單位，并非所有單位都設有資產管理機構，這是國有資產管理低效的主要因素之一。此外，即便是國企單位設有資產管理機構，也多因內部控制制度不健全，而無法對財產形成切實有力的保護；有些國企單位更因為職務分離不徹底，而導致大量國有資產從中流失。例如，2014年，“國家審計署”針對11家央企的財務狀況所披露的2012年度財務審計結果表明，某集團在既未按規定程序實施可行性研究和上報集團董事會審批，也未報請發改委核準的前提下，私自和境外3家公司聯合開發3個境外礦山；其合作時間分別為：首次是2003年11月；第二次是2006年7～8月；第三次是2008年2月～2012年底，該三次項目累計投入7.7億元、14.4億元、33.56億元，終造成虧損各為5.2億元、2.73億元、23億元。由此可見，在機構設置缺陷的背景下，國企單位往往很難按照既定權限或程序履行“集體決策審批制”或“聯簽制”，從而極易威脅國有資產安全。

三、完善國有資產管理體制的工作構想

（1）提倡全面實行法制化管理。即以法律、制度手段的有效結合為途徑，嚴樹國有資產管理體制，使其更具權威性，進而使國有資產管理更趨于法制化。倡導法制化管理，構建國有資產管理法律體系是改善現行國有資產管理體制缺陷的重要途徑，同時也有利于深化國有資產管理體制改革。反過來說，強化國有資產管理的法制化水平，對國有資產管理法律體系予以規范也是必然條件。借由明確國有資產配置、程序和具體方法，可使國有資產管理更加有章可循、有法可依，進而更加規范國有資產管理體制。

（2）完善內控與風險管理機制。完善國企內部控制制度以及風險管理機制，對提升內部管理水平以及風險防范能力，避免國有資產流失是極為有利的。為此，國企除了增設內部控制領導小組之外，還要設立專門的風險管理部門，以強化國有資產管理。所以在實踐中，不僅要強化財產登記以及各種資產、文件資料等實物保管，重要文件資料應留備份；定期盤點并檢查賬目是否相符，發現誤差應及時分析原因，明確責任；還要對不相容職務分離制度嚴格執行，明確各機構、崗位職責，形成相互監督制約機制；對“三重一大”事項按規定集體決策審批或聯簽執行。

（3）資產管理推行市場化運作。集中非經營性國有資產后，可使金融市場中國有資產的整體作用得以發揮，促其從實物形態轉為價值形態。具體地說，即是要強化地方政府融資約束，對其違規擔保行為嚴令禁止，嚴控貸款期限，對貸款授權制度予以規范，又要加強督促銀行信貸管理。統一運作監管機構，以公開、透明的方式對非經營性進行運作，使其向經營性國有資產轉變。

（4）優化資產機構派專人督崗。作為國有資產實際出資人，政府應盡少干預國企日常經營，以確保企業獨立法人資格的完整性。此外，作為出資人，政府也應承認并尊重企業獨立、完全法人資格，雖以固定身份參與股權管理，但不過分干涉經營。此外，國有資產管理旨在社會效應最大化，并借此平衡社會功能，因此，政府應把精力多投入公共服務管理，多創造市場經濟發展的外部環境，借由所有權分開使用權，降低對國企的行政干預度，促其盤活國有資產存量，實現其保值增值。同時，除設置專門的資產管理機構之外，還要增設專門的資產管理崗位，并委派專人負責國有資產管理，詳盡地掌握關于國有資產的一切經營管理活動，以確保其安全，進而促進其保值、增值。

四、結語

國有資產管理體制是國有企業改革中的重點環節，也是其中一個十分繁雜的問題。因其問題所涉甚廣，包括經濟、社會等各大范疇，因此必須立足在各個方面給予及時且有效的處理解決，切莫顧此失彼，并建立健全適應社會經濟發展的新體制，進而最大限度防止國有資產的流失。以全新姿態面對經濟市場的各種挑戰，切實提高國有企業的核心競爭力。

（作者單位為國家新聞出版廣電總局五六四臺）

參考文獻

[1] 呂曉華.關于完善國資監管體制與深化國企改革的幾點思考[J].當代經濟，2012 （07）.

[2] 周燕.產權理論與我國國有企業的改革[J].黑龍江對外經貿，2006（03）.