關于西藏城鎮化發展的幾點思考

趙曉琳

（中央民族大學經濟學院，北京100081）

關于西藏城鎮化發展的幾點思考

趙曉琳

（中央民族大學經濟學院，北京100081）

城鎮化戰略是經濟社會發展到一定階段的產物，在原始社會，由于基本沒有剩余產品，所以沒有城鎮。到了階級社會，出現了剩余產品以及剩余產品的流通，出現了國家和國家機器，城鎮也就應運而生了。只有當鄉村經濟能夠產生剩余勞動力、剩余農副產品和提供富余的土地的時候，城鎮經濟才具有可靠的基礎，城鎮經濟的發展一定是離不開鄉村經濟的發展，而且大部分的城鎮都是鄉村經濟在轉型過程中內生出來的。

西藏；城鎮化；發展戰略

城鎮化，就是農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程。城鎮化的核心是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社會結構的變遷過程。城鎮化的本質特征：一是農村人口在空間上的轉化；二是非農產業向城鎮聚集；三是農業勞動力向非農勞動力轉移。城鎮化有力地吸引生產要素向城鎮聚集，促進了產業結構的調整和資源的優化配置，成為解決就業、實現市場擴展、推進新型工業化的重要舉措，還有利于解決城鄉二元結構的現狀，承接農村大量的剩余勞動力，促進農民增收，進而縮小城鄉差距。

一、西藏城鎮化的現狀

一個地區城鎮化的發展能夠體現當地經濟的發展狀況和當地居民的基本生活水平。西藏的城鎮化步伐相比全國來說要慢一些，但也在不斷的增加和擴大，基于西藏特殊的地域環境，西藏主要是發展一些小城鎮的建設。

表1 西藏城鎮地區分布及數量

西藏自治區的小城鎮發展可以按空間布局劃分為五個區域：藏中南寬谷山原城鎮發展區、藏東南山地城鎮發展區、藏東“三江”流域城鎮發展區、藏北高原城鎮發展區、藏西高原城鎮發展區。

二、西藏城鎮化發展過程中存在的問題

在國家政策和各省市的支持下，在藏漢同胞的共同努力下，西藏的城鎮化有了巨大的發展，規模也在擴大。目前西藏的城市化率為25%，增長不斷加速，形成了較為合理的城鎮化發展體系。由于西藏自身有一定的限制性因素，所以在發展的過程中難免會出現這樣或者那樣的問題。

1、城市規模小，數量少，城市化水平低

西藏的國土面積約123萬平方公里，小城鎮數量只有140個，分布在七地區（市）。規模總體偏小，除了地區行署所在地城鎮稍具規模外，其余多數小城鎮僅有2000—4000人，甚至一些小城鎮人口只有1000人左右，而且城市市區面積和建成區也相對較小。西藏目前的城鎮化率僅為25%，與全國平均城鎮化率（51.27%）相差甚遠。

2、城鎮空間分布不均

由于受自然和人文環境的影響，西藏城鎮的空間分布呈現出了明顯的不平衡分布特點。西藏的小城鎮主要集中在“一江三河”中部流域、藏東三江流域的城鎮，其規模相對較大，人口密度相對較高。西藏各地市的市鎮人口及密度差別明顯，在自然條件以及經濟條件較好的拉薩市，其人口密度最大，達到了兩位數；而在條件不理想的阿里和那曲地區，其人口密度均小于1人/平方公里。市鎮的人口密度更低，全區平均的市鎮人口密度只有不到0.9人/平方公里。

3、城鎮發展缺少完善的動力機制

改革開放以來，國家不斷地加大對西藏城鎮建設的投資力度，加之內地各省份對西藏各地區的支援，西藏城鎮發展迅速。但由于投資主體的相對單一，完善的市場經濟投融資機制還沒有建立起來，人民思想觀念滯后性等社會因素的影響以及本區惡劣的自然地理環境嚴重制約著人為經濟等活動的開展，使西藏城鎮發展的動力遠遠不足。對于剛剛發展的城鎮，自身建設缺少“造血”功能，大都需要中央財政的“輸血”。因此，西藏城鎮發展受其內外因素的制約，城鎮發展的動力不足，急需建立完善的動力機制和市場經濟體制。

4、政府在城鎮化進程中起主導作用，城鎮的綜合服務功能不齊全

西藏由于歷史和自身區位因素的影響，所以計劃經濟的成分較多。政府對經濟和社會發展的主導作用較強，在城鎮化方面的發展也是如此。西藏現有的城市和建制鎮都由政府批準，城鎮的基礎設施建設都是政府規劃并主導實施的。西藏小城鎮多數處于小、散、低、弱狀態，經濟基礎薄弱，市場體系起步晚，綜合服務功能還沒有完全形成，尤其是科技、教育、醫療衛生等滿足不了城鄉人民的需要，難以發揮區域經濟的中心作用。

5、城鎮的基礎設施落后

近年來，西藏的基礎設施有了快速的發展，但是對其當地經濟發展來說是遠遠不夠的。由于自身的地理環境，基礎設施的建設有一定的難度，而且基礎設施建設的資金欠缺，投資渠道單一，沒有固定的資金來源來保證相關的電力、交通，通訊能夠配套。另外，基礎設施建設的空間分布不均勻，“一江兩河”流域基礎設施相對完善，藏西北、藏東基礎設施嚴重滯后；城區內基礎設施相對完善，農牧區基礎設施滯后。

6、土地使用率低下，浪費了大量土地資源

西藏的許多城鎮規劃滯后，甚至有些小城鎮根本談不上規劃，還處于一種鄉村化狀態，在建設過程中，亂蓋亂建，嚴重浪費了土地資源。一些城鎮沿過境公路開發房地產，形成了公路城鎮，致使基礎設施和公用設施配置困難，投資過高，浪費現象嚴重，土地利用率極低。據有關研究表明：這樣的公路城鎮一般要多占地20%左右，而單位面積提供的GDP僅相當于全國城市平均水平的33.3%。建筑缺乏特色，布局分散，占地面積大，建筑物平均高度不到兩層，容積率僅為1.2左右，這樣造成土地資源浪費嚴重。

三、西藏城鎮化存在問題的成因

1、城鎮功能不完善、不健全

由于受自然地理和人口分布等條件的限制，西藏的城鎮分布比較疏散，除少數幾個地（市）級政府所在地的人口規模在3萬人以上外，大部分縣城和鎮的人口在萬人以下。由于規模偏小，城鎮功能多以行政職能為主，其經濟職能薄弱，導致其輻射區域狹小，對資源的聚集能力小，從而未能充分發揮應有的推動非農經濟發展，吸納農牧區過剩人口、增加城鄉居民收入作用。

2、城鎮化的動力不足

農業發展滯后主要表現為農畜產品產量不高，質量差；糧食作物面積過大，根據產業結構高級化理論，第一產業的發展是二三產業發展的重要基礎。由于西藏第一產業不發達，影響了二三產業的發展。第一產業生產率低下，滯留過多的勞動力等，造成了產業結構偏離度過高的現象。工業發展緩慢。城市化和工業化如同一個硬幣的兩個方面，工業化是城市化的根本動力，一個地區的城市化水平取決于工業化水平，沒有一定程度的工業化就難以有效地促進城市化，我國中東部的發展經驗已經證明了這一論點。第三產業的發展缺乏后勁，目前西藏的一二三產業之比為：9.9：36.6：53.5（西藏統計年鑒，2015），從2010--2014年，西藏第三產業所占比重一直都在50%以上。由于第二產業發展緩慢，雖然第三產業發展較快，但還是缺乏第二產業對第三產業的支撐。沒有第二產業強有力的支撐，第三產業的發展是泡沫型的，是缺乏后勁的，甚至有可能出現“停滯”的現象。

3、體制與主觀意識的落后

經濟體制的落后必然會對居民的主觀意識產生影響，但是西藏的經濟發展較慢，當地居民的主觀意識落后，加上基礎設施不完善，當地居民的文化水平也不能很好的提高，那種原始的自給自足的思想根深蒂固，于是不能推動當地工業化的發展，從而影響了城鎮化的進程。體制的落后還主要體現在城鎮的管理體制上，西藏城鎮發展缺乏合理有效的規劃體制和管理體制，造成城鎮布局不合理，資源浪費，城鎮功能得不到有效發揮，行政管制體制更是不能與時俱進，管理效率低下，造成資源的嚴重浪費，且行政中一些不合理管制在西藏城鎮發展中的阻礙性較大。

4、環境承載能力差

西藏自然環境惡劣，在4000米以上的區域占該區總面積的86.1%，大量的凍土分布，草場以每年5%的速度退化，目前西藏沙化土地面積達22萬平方千米，荒漠化土地面積達43萬平方千米，分別占全區土地面積18.1%和36.13%，僅次于內蒙、新疆，居全國各省（區）第三位（劉雨林，2008）。近年來，隨著人口的增多，生態環境的惡化，地區承載力逐步下降，限制了西藏城鎮發展的力度和廣度。西藏城鎮的發展要因地制宜，合理適量的發展城鎮化，才能更好地保護本地區的生態環境，促進自治區經濟的可持續發展。

四、西藏城鎮化的發展戰略

1、西藏城鎮化的目標模式

自西藏和平解放以來，中央一直給予了西藏許多的優惠扶持政策，從1994年中央第三次西藏工作座談會以后，中央加大了扶持西藏的力度，安排了部分省市對口援助西藏的政策。在這種良好的政策條件下，西藏的城鎮發展也具備了良好的條件。鑒于目前資源環境條件、產業結構、人口分布的狀況，西藏仍不具備推向全面的、大規模的城鎮化的條件。因此，西藏既要抓住發展的機遇，適當加快城鎮化繼承，又要在城鎮建設方面發揮自身的特色和優勢，推行有重點、不平衡的城鎮化戰略。

我國的城鎮化發展要堅持可持續發展的原則，在發展城鎮化的同時還要注意保護周邊的環境和當地文化的需要，實現人口、資源、經濟和社會的良性互動的發展。發展的過程中要堅持以人為本，這也是發展城鎮化的要求，人是社會的主體，堅持以人為本才是社會發展的需求。在西藏發展城鎮化，一定要和當地的實際情況結合起來，要堅持“西藏特色”的原則和方針，戰略目標：爭取在未來30年，大大縮小與中東部省份城市化率的差距，到2040年，實現本地區城鎮化率達到50%左右，城鎮GDP每年以10%左右速度增長，城鎮化發展模式更加符合藏區實際，城鎮的規劃布局更加合理，區內基礎設施更加完善，人口相對集中，更多民眾享受到城市文明和城市發展帶來的實惠。西藏發展城鎮化發展的戰略理念：每一座城市都是生態城市，每一座城市都是根據當地特色，無以復制的城市，每一座城市建設都是為了保護西藏的生態，為了西藏發展的明天。

西藏的小城鎮發展在具體運作方式上，要做到“六個結合”，即把發展小城鎮與農村產業結構調整及城鎮產業結構升級相結合；把發展小城鎮與鄉鎮企業二次創業相結合；把發展小城鎮與發展非公有制經濟相結合；把發展小城鎮與突出地域經濟文化特色相結合；把發展小城鎮與促進科技進步相結合；把發展小城鎮與縮小城鄉收入及生活差距相結合。同時，要把發展小城鎮的突破口放在著力破除城鄉二元結構的體制障礙上。

2、確立符合西藏實際的小城鎮發展模式

西藏與內陸沿海城市發展城鎮化的路徑是不同的，由于有自身的環境特點，所以不能生搬硬套內地城鎮化模式。在西藏發展城鎮化的發展的路徑的主要原則：一是要廣泛的吸取國內外城鎮化發展的經驗，尤其是我國中東部地區發展城鎮化的經驗，吸取可用之處，避免多走彎路。二是是要結合當地的實際，走出一條具有地方、民族特色的城鎮化的道路來。

我國小城鎮發展模式主要有以下幾種類型：工業主導型、特色農業主導型、商貿主導型、交通主導型、旅游主導型。第一種模式類型顯然不適合西藏，其他模式類型也只部分地適合西藏。因此，西藏不能照搬內地的城市化發展模式，要考慮本地的環境、資源、經濟、人口等特殊條件。大致可以考慮發展以下幾種城鎮：一是增長極型小城鎮。西藏土地面積大，城鎮數量少，規模小，分布疏散，城鎮之間的距離較遠。外部資本、產業難以輸入，這類區域中大道一定規模和經濟實力的城鎮型建制鎮和中心鎮、特別是縣級政府所在地的建制鎮，通過集中發展，增強非農產業和人口的集聚規模，可能成為區域社會經濟發展的增長極。二是農副產品加工業牽引型。西藏是以農牧區為主，農牧業基礎條件較好，農牧產品種類多，農畜產品外銷潛力巨大，完全有條件根據本地的農牧業生產條件，發展農畜產品加工產業，推動小城鎮的建設和發展。三是資源開發型。西藏自然資源十分豐富，有礦產資源、水力資源、森林資源、藏醫藥資源等等，因此，許多資源所在地有條件成為資源開發型小城鎮。四是旅游開發型。西藏有豐富獨特的旅游資源，旅游業已經成為西藏重點扶持的第一支柱行業。有利于催生旅游開發型城鎮。

[1] 2015年西藏統計年鑒[Z].

[2] 羅莉、拉燦著：西藏50年[M].民族出版社，2001.

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[5] 李濤：西藏與內地沿海城市化比較研究[J].民族研究，1999（1）.

[6] 馮更新：21世紀我國小城鎮的發展[J].經濟學動態，2001（2）.

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[8] 楊劍萍：對西藏小城鎮建設的探討[J].西藏發展論壇，2004（5）.

（責任編輯：李桐希）

國家社科基金，農村基礎設施投資公平性研究，編號：14BJY099。