關于我國延遲退休的政策分析

張晶晶

摘要：在當前社會人口老齡化和養老金缺口加大的雙重壓力下，延遲退休成為一個必然趨勢。本文從公共政策的視角出發，介紹了延遲退休的政策背景，運用約翰·金登的“多源流”模型，從問題流、政策流和政治流三個方面分析我國漸進式延遲退休政策形成的過程，并探討了政策之窗的開啟途徑。

關鍵詞：延遲退休 多源流 政策分析

一、問題由來

我國目前的法定退休年齡政策是男性工人、干部年滿六十周歲，女性工人年滿五十周歲、干部年滿五十五周歲。從事特別繁重體力勞動或其他有害身體健康的工作的、完全喪失勞動能力的人員若滿足相關條件的可以提前退休。

隨著社會經濟的飛速發展和物質水平的不斷提高，我國人均預期壽命不斷提高，老齡化社會已經到來，并產生養老金缺口等一系列問題。為了緩解人口老齡化帶來的養老壓力，一些學者曾提出改革現行退休制度、延長退休年齡的建議。但是由于退休問題涉及人群范圍過大，此項建議一直處于討論爭議階段。直到2012 年，我國勞動年齡人口首次出現下降的趨勢，國家相關部門開始研究制定延遲退休年齡政策，政府在2013年提出了“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。目前我國延遲退休政策的提出主要是基于兩個社會背景。一是我國的人口老齡化程度加速；二是我國的勞動年齡人口在2012年首次出現了絕對下降的趨勢，我國的“人口紅利期”將會逐漸消失。人口老齡化形勢日益嚴峻，這使得我國社會面臨巨大的養老壓力。而“人口紅利期”的結束，則意味著我國經濟、社會發展可能會面臨勞動力資源不充足的狀態。

二、多源流分析框架

多源流分析框架最早是由美國的公共政策學家約翰·金登根據科恩、馬奇和奧爾森等人的有關組織行為的“垃圾桶模式”建立，這一模型對政策議程的確定過程研究產生了較大影響。

多源流框架將政策過程看作由三股源流所構成的過程，分別是問題流、政策流、政治流。問題流是由社會環境中的各種社會問題形成的，社會問題能否引起決策者的關注取決于問題本身。政策流是指針對政策問題提出的各種思想，或者專門設計的可行性建議，各種思想相互作用和擴散。政治流包括國民情緒、公眾輿論、權力分配格局等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況，對于政策議程發揮明顯的作用。問題流、政策流和政治流之間是相互獨立的，它們的發生、發展和運作都不依賴于其他的源流，但都對政策議程的建立起到促進或者約束的作用。在某個關鍵的時間點上，三股源流匯合到一起，公共問題就會被提上議程，形成了“政策之窗”。由于“政策之窗”打開的頻次和開啟時間有限，因此，政策建議的倡導者如果想推動某一社會問題的解決，就需要抓住并利用政策之窗開啟的機會促使問題流、政治流與他們所倡導的政策相結合。

三、延遲退休政策的多源流分析

1.“問題流”分析

問題一般通過系統性指標發生變化、焦點事件或者負面政策效果的反饋，進而導致問題之窗的打開。延遲退休之所以成為社會熱點問題，引起高度關注，主要是由于我國人口結構老齡化、養老金缺口等問題。

（1）我國人口結構逐步趨于老齡化。一般認為，當一個國家或地區年齡超過 60 歲的人口占人口總數的 10%或年齡超過65歲的人口占人口總數的7%時，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化。由于改革開發以來的計劃生育政策及醫療水平的逐步提高，我國年輕人口比重降低，老年人口比重不斷升高。中國現在的平均預期壽命是75歲，專家預測，到2020年，全國 60 歲以上老年人口將達到2.55億，2033年突破4億，2050年達到4.83億，人口老齡化形勢十分嚴峻。

（2）養老金缺口巨大。我國的養老金制度實行現收現付制，由于人口老齡化的影響，退休人員數量越來越多，退休人員領取退休金的時間越來越長，導致國家的養老保險支出越來越龐大。據人社部預測，到2025年中國城市養老金的缺口將達到6萬億元。而據有關數據統計，我國退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元，有效降低國家養老金支出壓力。

我國現行法定退休年齡是在建國初期依據人口預期壽命制定的，退休政策不完全適應當前的社會發展，需要根據目前的人均壽命重新考慮。

2.政策確定的“政策流”分析

政策共同體中的成員都圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。在政策的選擇過程中，經過檢驗，最終只有技術可行性高與價值觀念的可接受性強的政策通常更易于被接受并提上政策議程。

2004年開始，我國專家學者陸續提出延遲退休的政策建議，政府部門也作出一定的回應。2004年9月，勞動和社會保障部新聞發言人胡曉義在接受采訪時表示，正在考慮延遲職工的法定退休年齡，以減輕“銀色浪潮"對社會養老的壓力。2008年10月，人社部表示：相關部門正在醞釀延遲法定退休年齡，有可能采取“小步漸進”方式逐步提高法定退休年齡。近年來政府關于延遲退休的問題逐步明朗化。2011年3月，人社部部長尹蔚民在中國發展高層論壇上表示，全面地、慎重地、積極地研究延遲退休年齡的問題。2013年，國家發改委專家表態，提出了“溫和延遲退休”的概念。這些建議成為漸進式延遲退休生成的政策流，推動了漸進式延遲退休的確立。

3.政策確定的“政治流”分析

政治流反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況，促使政策制定者在政策制定過程中調整自己的觀念，進而影響公共政策的制定。在延遲退休政策的形成過程中，執政黨和政府的執政理念構成了政治源流的主要部分。

美歐等發達國家在20世紀就經歷了人口結構轉變，較早進入老齡化社會，延遲退休政策在多數國家實施，并取得一定的成果。盡管改革措施初期遭遇較大的壓力，國外政府沒有放棄，通過“小步漸進”的方式，在協商、談判中逐步提升退休年齡。這對我國具有較好的借鑒意義。

隨著人口老齡化等社會問題的加劇，我國政府將延遲退休提上日程，努力尋找可行的解決措施。綜合各方面實際考慮，為了保證平穩過渡，不對當前的就業狀況造成太大影響，我國政府表示將采取漸進式延遲退休年齡的方式。此項決議符合中國特色社會主義社會發展需求，并考慮群眾的長遠利益。

4.“政策之窗”打開

潛在的議程項目如果符合目前的民族情緒、得到利益集團的支持與立法機構或行政機構的取向相一致，那么這項議程就容易上升到優勢地位獲得成功。

隨著老齡化社會加速、中國的新增勞動力已開始減少，政府考慮養老金的長期收支平衡，在廣泛采納社會各界意見的基礎上，延遲退休的“政策之窗”打開。

2013年11月，中共十八屆中央委員會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：研究制定漸進式延遲退休年齡政策，標志著延遲退休政策正式納入政策議程中。2014年3月，中國人力資源和社會保障部部長尹蔚民在全國人大會議上表示，將在2020年前推出中國延遲退休具體方案，該方案的核心在于小步、分階段、漸進式的推進。

本文運用多源流分析框架對延遲退休政策的分析能夠看出問題流、政策流和政治流對公共政策的重要作用，而延遲退休政策的最終突破是問題流、政策流和政治流匯合于政策之窗的結果。通過以上分析可以看出，多源流分析框架在政策分析中的運用適當考慮中國的具體國情，抓住政策之窗打開的機會，促使理性公共政策的形成。

參考文獻

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